ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 596/2025

Ședința publică din data de 25 martie 2025

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. CIRCUMSTANȚELE CAUZEI

1.1) Obiectul litigiului dedus judecății.

Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 11 iulie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice (Transelectrica) S.A., solicitând instanței:

- obligarea pârâtei Compania Națională de Transport a Energiei Electrice " Transelectrica " S.A.. să înregistreze în Registrul de evidență a beneficiarilor de certificate verzi și a certificatelor verzi emise, dreptul A. S.R.L. de a-i fi atribuite certificatele verzi amânate la tranzacționare, cuvenite pentru energia electrică produsă de CEF Sălcuța 2 în intervalul 1 iulie 2013- 31 decembrie 2020;

- obligarea pârâtei Compania Națională de Transport a Energiei Electrice " Transelectrica " S.A.. să emită pe numele A. S.R.L. certificatele verzi amânate la tranzacționare cuvenite pentru energia electrică produsă de CEF Sălcuța 2 în intervalul 01 iulie 2013 - 31 decembrie 2020 după cum urmează:

(i) de îndată, pentru cele care au devenit sau devin recuperabile în intervalul 1 ianuarie 2021 și data pronunțării hotărârii judecătorești (sentința) în prezenta cauză, și (ii) în continuare, eșalonat, în conformitate cu prevederile legale aplicabile, pentru cele care devin recuperabile după data pronunțării hotărârii judecătorești (sentința) în prezenta cauză;

- obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată.

I.2. Aspecte procesuale

La termenul de judecată din data de 12.03.2024, instanța a reținut cauza spre soluționare asupra excepției necompetenței sale materiale, invocată din oficiu.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

2.1. Prin sentința civilă nr. 412 din data de 12 martie 2024, pronunțată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale, invocată de instanță din oficiu, și a declinat competența materială în cauza privind pe reclamanta A. S.R.L. București, în contradictoriu cu pârâta COMPANIA NAȚIONALĂ DE TRANSPORT A ENERGIEI ELECTRICE TRANSELECTRICA S.A., în favoarea Tribunalului București, secția Civilă, litigii cu profesioniști.

În motivarea acestei hotărâri, curtea de apel a redat definiția contenciosului administrativ, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, și a autorității publice, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. b) din același act normativ, precum și a regimului de putere publică, definit în art. 5 lit. jj) din Codul administrativ și a arătat că, în cauza de față, pârâta COMPANIA NAȚIONALĂ DE TRANSPORT A ENERGIEI ELECTRICE TRANSELECTRICA S.A. are statut de persoană juridică de drept privat, societate comercială (pe acțiuni), astfel cum rezultă din H.G. nr. 627/2000 (art. 1, 3), iar faptul că pârâta are capital majoritar de stat sau că, potrivit art. 30 din Legea nr. 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale, activitatea de transport al energiei electrice constituie serviciu public de interes național, nu transformă pârâta într-o autoritate publică asimilată, întrucât aceasta nu acționează în regim de putere publică și nu emite acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Curtea a reținut că litigiul de față nu are ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ ci, în cauză, reclamanta consideră că pârâta are o obligație legală de a face, anume de a opera transferul de certificate verzi de la vânzător la cumpărător, în Registrul de evidență a beneficiarilor de certificate verzi și a certificatelor verzi emise.

A făcut, în continuare, o analiză sumară a procedurii privind certificatele verzi, pentru a demonstra că acestea nu sunt acte administrative, iar operațiunile cu acestea nu sunt acte administrative, ci au natură comercială, și a reținut definiția certificatului verde, conform art. 2 lit. h) din Legea nr. 220/2008.

Prin urmare, a considerat că certificatele verzi nu sunt acte administrative, nici operațiuni administrative, ci sunt înscrisuri (titluri) care atestă un fapt juridic comercial, producerea unei cantități de energie electrică din surse regenerabile, și sunt supuse tranzacționării pe piața energiei electrice între particulari.

În concluzie, Curtea de Apel București a apreciat că solicitarea reclamantei din capătul de cerere privind obligarea pârâtei Compania Națională de Transport a Energiei Electrice "Transelectrica " S.A.. să emită pe numele reclamantei A. S.R.L. certificatele verzi amânate la tranzacționare, cuvenite pentru energia electrică produsă de CEF Sălcuța 2 în intervalul 01 iulie 2013 - 31 decembrie 2020, nu are ca obiect obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge în regim de putere publică niciun raport juridic de drept administrativ între reclamantă și pârâtă.

În ceea ce privește chestiunea dacă emiterea certificatelor verzi în baza actelor administrative ale A.N.R.E. ar reprezenta o operațiune administrativă ulterioară, Curtea a subliniat că pârâta nu este o autoritate administrativă, nu acționează în regim de putere publică, prin urmare, nu face nici operațiuni administrative.

Procedura emiterii certificatelor verzi și a altor acte și operațiuni în legătură cu acestea vizează spectrul obligațiilor legale impuse unei societăți comerciale (pârâta Transelectrica), care poate antrena răspunderea civilă delictuală a acesteia, în cazul unui eventual act nelegal, sau o obligație civilă de a face (a profesionistului pârât), în cazul unui eventual refuz de emitere a unui certificat sau de efectuare a unei operațiuni în legătură cu acesta.

Referitor la capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei să înregistreze în Registrul de evidență a beneficiarilor de certificate verzi și a certificatelor verzi emise dreptul A. S.R.L. de a-i fi atribuite certificatele verzi amânate la tranzacționare, cuvenite pentru energia electrică produsă de CEF Sălcuța 2 în intervalul 1 iulie 2013-31 decembrie 2020, a reținut că litigiul de față pune problema aplicării art. 12 alin. (2) din Regulamentul de emitere a certificatelor verzi, aprobat prin Ordinul președintelui A.N.R.E. nr. 4/2015 (art. 12 alin. (3), codurile acestora urmând sa fie comunicate pe măsură ce sunt eliberate de OTS (Operatorul de Transport și de Sistem), respectiv de TRANSELECTRICA, conform art. 4 lit. d) din Regulament.

Prin urmare, a constatat că litigiul pune problema dacă există o obligație legală a pârâtei, în calitate de profesionist, de a efectua o operațiune (derivată dintr-un raport comercial de înstrăinare de active - inclusiv certificate verzi, adică de a opera înregistrarea în Registrul de evidență a beneficiarilor de certificate verzi și a certificatelor verzi emise a dreptului reclamantei la atribuirea certificatelor verzi amânate la tranzacționare). Raționamentul anterior al instanței se aplică și acestui capăt de cerere: întrucât operațiunea de emitere a certificatelor verzi nu este o operațiune administrativă, nici înregistrarea acestui drept într-un registru nu are acest caracter.

2.2. La data de 24 mai 2024, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a VI-a civilă, sub același număr de dosar, care, prin sentința civilă nr. 2294/2024 din data de 19 septembrie 2024, constatând că este competentă material să soluționeze cauza Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

Pentru a se pronunța astfel, Tribunalul a reținut, în esență, obiectul cererii de chemare în judecată și prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale art. 6 din Hotărârea nr. 627/2000 privind reorganizarea Companiei Naționale de Electricitate - S.A - "Transelectrica" - S.A., ale art. 6 din Legea nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, ale art. 30 alin. (1) și art. 70-74 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, Tribunalul apreciind că Transelectrica este o societate cu capital majoritar de stat care, în contextul emiterii și gestionării certificatelor verzi, acționează (într-un cadru reglementat de legislația națională și europeană), în regim de putere publică, fiind responsabilă pentru implementarea și administrarea unor mecanisme de sprijin pentru energiile regenerabile care sunt de interes public și reglementate de autoritățile de reglementare.

Așadar, în contextul gestionării certificatelor verzi, care vizează interesul public și reglementările în domeniul energiei, a considerat că Transelectrica acționează într-un regim care este asimilat regimului de putere publică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra regulatorului de competență.

Constatând existența unui conflict negativ de competență, în sensul art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., între cele două instanțe, care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece litigiul, în temeiul art. 135 C. proc. civ., Înalta Curte va pronunța regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Verificând dacă sunt întrunite cerințele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competență, Înalta Curte constată că două instanțe - Curtea de Apel București (secția de contencios administrativ) și Tribunalul București (secția civilă) s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeași cauză, iar declinările de competență materială între instanțele sesizate sunt reciproce.

Prin urmare, Înalta Curte a fost în mod legal sesizată în vederea soluționării unui conflict negativ de competență. Conflictul privește în primul rând competența materială procesuală (specializată), respectiv dacă litigiul este de competența instanțelor de contencios administrativ sau al celor civile, specializate în cauze izvorând din exploatarea unei întreprinderi. Stabilirea gradului instanței este o operațiune accesorie și subsecventă calificării corecte a naturii litigiului.

(i) cel puțin una dintre părți este o autoritate publică;

(ii) conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

În ceea ce privește prima cerință, art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definește autoritatea publică ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004, noțiunea de serviciu public este definită ca activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public, iar potrivit art. 5 lit. kk) din Codul administrativ (O.U.G. nr. 57/2019), este activitatea sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației publice ori de o instituție publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat și continuu.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul legitim public vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

În fine, regimul de putere publică este definit de art. 5 lit. jj) din Codul administrativ ca ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public.

Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Astfel, conform art. 191 alin. (1) teza finală din T.F.U.E., "Politica Uniunii în domeniul mediului contribuie la următoarele obiective: (…) - promovarea pe plan internațional a unor măsuri destinate să contracareze problemele de mediu la scară regională sau mondială și în special lupta împotriva schimbărilor climatice.", iar art. 194 alin. (1) lit. c) T.F.U.E. prevede în mod expres că politica Uniunii în domeniul energiei urmărește, printre altele, "dezvoltarea de noi surse de energie și energii regenerabile".

Normele europene detaliate pentru promovarea energiei din surse regenerabile au fost adoptate succesiv prin Directivele 2001/77/CE, 2009/28/CE și 2018/2001.

Directiva 2001/77 are ca obiect, astfel cum reiese din articolul 1, să favorizeze creșterea contribuției surselor de energie regenerabile la producția de electricitate pe piața internă de electricitate și să pună bazele unui viitor cadru comunitar în acest domeniu. Pe de altă parte, din articolul 4 din această directivă coroborat cu considerentul (14) al acesteia reiese că un mijloc important de realizare a obiectivului urmărit de directiva menționată constă în garantarea funcționării adecvate a diferitelor mecanisme de sprijin al surselor de energie regenerabile la nivel național, printre care figurează mecanismul certificatelor verzi.

Directiva 2009/28 are ca obiect, așa cum reiese din articolul 1 din aceasta, definirea unui cadru comun pentru promovarea producției de energie din surse regenerabile, stabilind printre altele obiective naționale obligatorii privind ponderea energiei din surse regenerabile în cadrul consumului final brut de energie.

În transpunerea acestor directive, a fost adoptată Legea nr. 220/2008, cu modificările și completările ulterioare, pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile, în vederea reducerii poluării mediului prin diminuarea producerii de emisii poluante și gaze cu efect de seră.

Potrivit art. 2 lit. z) din Legea nr. 220/2008, "sistemul de promovare" a fost definit ca orice instrument, schemă sau mecanism, care promovează utilizarea energiei din surse regenerabile prin reducerea costurilor acestei energii, prin creșterea prețului la care aceasta poate fi vândută sau prin mărirea, prin intermediul unor obligații referitoare la energia regenerabilă sau în alt mod, a cantității achiziționate de acest tip de energie; aceasta include, dar nu se limitează la sistemul de promovare prin certificate verzi, ajutoare pentru investiții, scutiri sau reduceri de impozite, rambursări de taxe, scheme de promovare privind obligația de cumpărare a energiei din surse regenerabile.

Schemele de sprijin prin certificate verzi adoptate la nivel național au fost notificate Comisiei Europene, care a calificat schema națională de sprijin drept ajutor de stat, prin Decizia C(2016) 3560 final, adoptată în cazul S.A..37169 (2016/NN).

Potrivit acestei decizii, acordarea de certificate verzi ar trebui să contribuie la îndeplinirea obiectivelor generale urmărite de schema română de sprijin prin certificate verzi, și anume protecția mediului prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră ca urmare a promovării producției de energie electrică din surse regenerabile de energie. Ajutoarele de stat sunt definite la articolul 107 alin. (1) din T.F.U.E. drept ajutoarele acordate de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre. În decizia sa din 2015 privind schema de certificate verzi din România (SA.37177), Comisia a concluzionat că sprijinul sub formă de certificate verzi acordat producătorilor români de energie electrică din surse regenerabile de energie constituie ajutor de stat.

Schema de sprijin presupune, în primul rând, emiterea lunară de către operatorul de transport și de sistem (OTS - Transelectrica) de certificate verzi (CV) operatorilor economici acreditați, începând cu data emiterii deciziei de acreditare de către ANRE, pentru cantitatea de energie electrică produsă din centrale electrice care utilizează surse regenerabile de energie (SRE), din care se scade cantitatea de energie electrică necesară asigurării consumului propriu tehnologic al acestora (art. 6 alin. (1) din Legea nr. 220/2008 și art. 10 alin. (1) din Ordinul ANRE nr. 4/2015). Certificatele verzi astfel emise sunt supuse tranzacționării și dobândesc valoare doar în momentul tranzacționării lor, pe o piață organizată, în condițiile legii.

În temeiul art. 6 alin. (2^1) și (2^5) din Legea nr. 220/2008 și art. 12 din Ordinul ANRE nr. 4/2015, în perioada 1 iulie 2013 - 31 martie 2017 și în perioada 1 aprilie 2017 - 31 decembrie 2020, s-a amânat temporar tranzacționarea anumitor certificate verzi, inclusiv de la transferul din contul de producător în contul de furnizor, acestea fiind înregistrate distinct în registrul de evidență a beneficiarilor cu mențiunea "CV amânate de la tranzacționare".

4.1. În primul rând, trebuie menționat că, potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanțată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric și funcțional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea și monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel național necesar funcționării sectorului și pieței energiei electrice, termice și a gazelor naturale în condiții de eficiență, concurență, transparență și protecție a consumatorilor. Potrivit art. 9 alin. (1) lit. x) din O.U.G. nr. 33/2007, ANRE aprobă reglementările în domeniul promovării producerii energiei electrice din surse regenerabile de energie, al promovării cogenerării de înaltă eficiență și al promovării eficienței energetice la clienții finali și monitorizează modul de aplicare a acestora de către operatorii din sectorul energiei electrice, precum și eficiența sistemelor de promovare în îndeplinirea obiectivelor propuse, în conformitate cu legislația specifică.

În îndeplinirea acestei atribuții legale a autorității publice, ANRE a autorizat/delegat OTS Transelectrica emiterea certificatelor verzi, activitate care reprezintă prestarea unui serviciu public, în regim de putere publică, după cum se va arăta în continuare.

Conform art. 5 din Ordinul ANRE nr. 4/2015, OTS Transelectrica, în calitate de emitent al CV, are anumite obligații legale, între care elaborarea și actualizarea Procedurii de emitere a certificatelor verzi pentru energia electrică produsă din surse regenerabile de energie; înființarea și actualizarea Registrului de evidență al beneficiarilor de CV și a CV emise; înregistrarea operatorilor economici acreditați în acest registru. De asemenea, conform art. 17 alin. (4) din Ordinul ANRE nr. 4/2015, OTS Transelectrica are inclusiv atribuții de anulare a CV necuvenite.

Așadar, Translectrica S.A., deși persoană juridică de drept privat, a fost autorizată, potrivit legii lato sensu, să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, fiind astfel, asimilată unei autorități publice.

4.2. În al doilea rând, implementarea schemei de sprijin sub formă de certificate verzi, ce constituie ajutor de stat, prin emiterea CV reglementată legal, este un serviciu public, îndeplinit în scopul satisfacerii unui interes legitim public, constând în nevoia cu caracter general a producerii energiei din surse regenerabile, în vederea reducerii poluării mediului prin diminuarea producerii de emisii poluante și gaze cu efect de seră.

4.3. Emiterea certificatelor verzi și înregistrarea în Registrul de evidență, inclusiv în cazul solicitării de transfer/atribuire către producătorul care preia centrala electrică, a certificatelor verzi amânate de la tranzacționare, constituie prerogative ale autorității publice asimilate (OTS) prevăzute de lege, care îi conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile cu operatorii economici acreditați, acționând, deci, în regim de putere publică.

În acest sens, trebuie subliniat că raporturile juridice dintre OTS - Transelectrica și operatorii economici acreditați nu sunt de natură contractuală, părțile nu sunt situate pe poziții de egalitate juridică și nu beneficiază de principiul autonomiei de voință, obligațiile acestora în procedura emiterii CV fiind reglementate imperativ prin art. 5-6 din Ordinul ANRE nr. 4/2015.

Pe de altă parte, trebuie făcută distincție între procedura de emitere și înregistrare de către OTS a certificatelor verzi, de natură administrativă, și operațiunea subsecventă de tranzacționare a certificatelor verzi pe piața organizată (OPCOM fiind implicat în piața centralizată anonimă de certificate verzi).

4.4. În fine, în speță, litigiul s-a născut din refuzul pretins nejustificat al OTS de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ceea ce constituie act administrativ unilateral asimilat, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționarea a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 martie 2025.