ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 595/2025

Ședința publică din data de 25 martie 2025

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. CIRCUMSTANȚELE CAUZEI

1.1) Obiectul litigiului dedus judecății.

Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 23 februarie 2023, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâții Fondul National de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici si Mijlocii S.A. - IFN ("Fondul") și Ministerul Finanțelor, solicitând instanței:

- anularea deciziei de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, emisă de Fond în legătură cu cererea de plată nr. x din data de 24.05.2022, sau (alternativ) constatarea refuzului nejustificat al Fondului de soluționare a cererii de plată menționate, refuz materializat prin decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022;

- obligarea pârâților la acordarea către A. a sumei de 450.000 de RON cu titlu de garanție de stat, sumă solicitată prin cererea menționată, respectiv obligarea acestora la îndeplinirea obligațiilor legale ce le revin în acest scop, după cum urmează:

a) în principal, obligarea Ministerul Finanțelor la plata, către A., a sumei de 450.000 de RON, de îndată sau (alternativ) într-un termen de maximum 30 de zile, care va fi calculat de la rămânerea definitivă a hotărârii ce se va pronunța în cauză;

b) în subsidiar: (i) obligarea Fondului la emiterea unei decizii de aprobare a cererii de plată, de îndată sau (alternativ) într-un termen de maximum 30 de zile, care va fi calculat de la rămânerea definitivă a hotărârii ce se va pronunța în cauză, precum și (ii) obligarea Ministerului Finanțelor la plata, către A., a sumei de 450.000 de RON, în termen de maximum 5 zile de la emiterea deciziei de aprobare, conform art. 23 alin. (7) din O.U.G. nr. 110/2017;

- stabilirea, în sarcina pârâților, a obligațiilor menționate sub sancțiunea aplicării unor penalități de 1.000 de RON pe fiecare zi de întârziere, pentru punctul 2 lit. b) (i), și, respectiv, de 1% pentru fiecare zi de întârziere, pentru punctul 2 lit. a) și lit. b) (ii), conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004;

- obligarea pârâților, în solidar, la plata unor despăgubiri constând în contravaloarea, supusă indexării cu rata inflației, a prejudiciului cauzat reclamantei prin întârzierea/neîndeplinirea obligațiilor de aprobare a cererii de plată și de acordare a sumelor solicitate conform art. 1535 C. civ. coroborat cu art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004;

- obligarea pârâților la plata tuturor cheltuielilor de judecată.

I. 2. Apărările formulate de pârâți

2.1. Prin întâmpinare, pârâtul Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii S.A. - IFN a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, apreciind că Tribunalul București, secția a VI-a civilă este competent să soluționeze prezenta cauză, la stabilirea instanței competente să soluționeze litigiul urmând a se avea în vedere, pe de-o parte, calitatea părților, iar, pe de altă parte, izvorul obligațiilor.

De asemenea, a invocat excepția insuficientei timbrări, excepția lipsei calității procesuale pasive a FNGCIMM, iar, pe fond, a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 205 și urm. C. proc. civ., C. civ., prevederile legislației speciale - O.U.G. nr. 110/20.12.2017, Hotărârea nr. 282/2020 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 110/2017, Ordinul (MF) nr. 1886/2020, precum și orice alte norme de drept material sau procedural incidente în speță.

2.2. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Finanțelor a invocat, pe cale de excepție, lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor în ceea ce privește capetele 1 și 4 ale cererii și inadmisibilitatea în ceea ce privește petitul 2 al cererii.

I. 3. Cererea de chemare în garanție

Pârâtul Ministerul Finanțelor a formulat cerere de chemare în garanție a pârâtului Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii S.A. - IFN., prin care a solicitat ca, în ipoteza în care va fi obligat, prin hotărâre judecătorească, la plata către reclamantă a sumei de 450.000 de RON, să i se recunoască dreptul de regres împotriva Fondului, care trebuie să fie obligat la plata sumei menționate către Minister.

În motivare, a învederat, în esență, că singura entitate care poate răspunde pentru legalitatea actelor emise în exercițiul atribuțiilor conferite de lege este doar emitentul actului, în speță Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru întreprinderile Mici și Mijlocii S.A. - IFN, în temeiul dispozițiilor art. 23 și urm. din H.G. nr. 282/20202.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 72 C. proc. civ.

I. 4. Aspecte procesuale

La termenul de judecată din data de 02.02.2024, instanța a reținut cauza spre soluționare asupra excepției necompetenței materiale, invocate prin întâmpinare.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

2.1. Prin sentința civilă nr. 139 din data de 02 februarie 2024, pronunțată în dosarul nr. x/2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată prin întâmpinare de pârâtul Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii S.A.- IFN, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a VI-a civilă.

În motivarea acestei hotărâri, instanța a reținut, în esență, următoarele:

Pretențiile deduse judecății în prezenta cauză derivă din convenția de garantare nr. 8/04.05.2020, încheiată între reclamanta A. S.A. și Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii S.A., având ca obiect derularea Programului de susținere a întreprinderilor mici și mijlocii B..

Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii este o instituție financiară nebancară, înființată în scopul facilitării accesului IMM-urilor la finanțări, prin acordarea de garanții pentru instrumentele de finanțare contractate de la instituții financiare sau din alte surse.

Fondul funcționează în baza H.G. nr. 1211/2001 privind înființarea Fondului Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii, a Legii nr. 31/1990 a societăților comerciale, a Legii nr. 93/2009 privind instituțiile financiare nebancare și a Legii nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării IMM-urilor, în scopul susținerii activităților întreprinzătorilor. Conform Actului Constitutiv aprobat prin H.G. nr. 1211/2001, toate părțile sociale din care este constituit capitalul social al Fondului aparțin în totalitate statului român, care deține calitatea de asociat unic al Fondului.

Obiectul de activitate al Fondului Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii, ca societate comercială, constă - în principal - în activitatea de garantare a garanțiilor.

Curtea a reținut că autoritățile publice, definite potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu sunt angrenate doar în raporturi de drept administrativ, ci și în raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept, dreptul constituțional, dreptul civil, dreptul muncii, dreptul familiei, dreptul contravențional, iar competența materială de soluționare a cererii se determină în funcție de obiectul cererii de chemare în judecată cu care instanța a fost învestită.

Noțiunea de autoritate publică, așa cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, include orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public.

Or, s-a reținut, cererea de chemare în judecată care face obiectul litigiului pendinte nu este în legătură cu executarea unui act administrativ emis în regim de putere publică de către una dintre cele două părți pârâte, ci are ca obiect un litigiu civil intervenit între doi profesioniști, în legătură cu aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al celor doi profesioniști din prezenta cauză, iar pretențiile deduse judecății în prezenta cauză derivă dintr-un contract civil încheiat între doi profesioniști, respectiv convenția de garantare nr. 8/04.05.2020, părțile acționând în calitate de persoane juridice de drept privat, calificate ca profesioniști conform C. civ.

A considerat instanța că prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 trebuie să fi interpretate în mod corespunzător, în sensul că nu toate actele emise de autoritățile publice, definite potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pot fi atacate în fața instanței de contencios administrativ, instanța competentă urmând a fi determinată în funcție de specificul efectelor juridice pe care le generează fiecare act juridic în parte.

În acest context, Curtea a reținut că încheierea convenției de garantare nu creează un raport juridic de drept public, ci un raport juridic specific profesioniștilor, potrivit art. 3 alin. (2) C. civ., care are la bază dispozițiile cuprinse în Legea nr. 31/1990 privind funcționarea societăților comerciale.

Interpretarea în sensul că natura juridică a actelor emise de autoritățile publice se stabilește prin raportare la natura juridică a raporturilor juridice în concretizarea cărora au fost emise a fost confirmată și prin Decizia nr. 11/11.05.2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în care s-a statuat că dispozițiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege.

Din analiza convenției de garantare nr. 8/04.05.2020, instanța a considerat că nu se poate reține ca fiind identificate niciuna din caracteristicile unui contract încheiat în regim de putere publică. Chiar dacă s-ar lua în considerare ipoteza că aceasta ar avea valențele unui contract administrativ, potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004, întrucât litigiul decurge din executarea acesteia, competența de soluționare ar reveni tot instanțelor civile de drept comun.

Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, emisă de Fond în legătură cu cererea de plată nr. x din data de 24.05.2022, materializează un refuz de executare a obligațiilor contractuale pe care reclamanta susține că pârâtul le are. Atragerea în proces a Ministerului Finanțelor nu produce efecte juridice asupra competenței materiale, întrucât important este raportul juridic principal dedus judecății, care determină cauza juridică a acțiunii (răspunderea juridică pentru obligațiile asumate prin convenția de garantare nr. 8/04.05.2020 de către Fondul Național de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii S.A.).

Curtea a avut în vedere și jurisprudența recentă a Înaltei Curți de Casație și Justiție care, în soluționarea conflictelor de competență în litigii similare, a stabilit competența în favoarea instanței civile - Decizia nr. 1741 din 29 septembrie 2020 a secției a II-a Civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în același sens statuând instanța supremă și prin decizia civilă nr. 202/18.01.2022 a secției contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2021.

Curtea de Apel București a apreciat că, în acest context, competența materială de soluționare a cauzei se determină în raport de valoarea obiectului cererii, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., care se situează deasupra pragului valoric de 200.000 de RON, în funcție de care competența materială revine tribunalului.

2.2. La data de 26 aprilie 2024, cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a VI-a civilă, sub același număr de dosar, care, prin sentința civilă nr. 3145/2024, din data de 22 noiembrie 2024, constatând că este competentă material să soluționeze cauza Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

Pentru a se pronunța astfel, Tribunalul a reținut, în esență, următoarele motive:

Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, a cărei legalitate a fost contestată de reclamantă, este un act administrativ individual emis în regim de putere publică.

În primul rând, instanța a reținut că pârâtul Ministerul Finantelor este autoritate publică, iar pârâtul Fondul National de Garantare a Creditelor pentru Intreprinderile Mici și Mijlocii S.A.- IFN este autoritate publică asimilată, în sensul art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004 și, în al doilea rând, Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022 este un act administrativ individual în sensul art. 2 lit. c) din Legea 554/2004; în al treilea rând, s-a reținut că definiția regimului de putere publică se regăsește la art. 5 lit. j) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Prin raportare la aceste norme de drept, instanța a constatat că Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022 este emisă de autoritatea publică în vederea executării în concret a legii, adică pentru punerea în aplicare a normelor de drept public din O.U.G. nr. 110/2017 privind Programul de susținere a întreprinderilor mici și mijlocii și a întreprinderilor mici cu capitalizare de piață medie - B..

Împrejurarea că pârâta este o societate pe acțiuni, nu poate conduce la înlăturarea aplicabilității Legii nr. 554/2004, din moment ce însuși legiuitorul a reglementat existența autorităților publice asimilate, în sensul legii contenciosului administrativ.

În măsura în care argumentul pârâtului referitor la calitatea de societate pe acțiuni ar fi primit, ar însemna că art. 2 lit. b) din Legea 554/2004 nu se aplică niciodată persoanelor juridice de drept privat, contrar textului de lege.

Ceea ce este relevant, a considerat instanța, este caracterul actului emis și natura juridică a acestuia, simplul fapt al calității pârâtului de societate nefiind suficient.

Astfel, întreaga procedură de acordare de garanții de stat prin intermediul Programului de susținere a întreprinderilor mici și mijlocii și a întreprinderilor mici cu capitalizare de piață medie - B. așa cum este reglementat de O.U.G. nr. 110/2017, a fost considerată de legiuitor ca fiind de interes public, băncile și Fondul neputând derula sau acorda la libera alegere garanții de stat, acestea fiind supuse unor condiții detaliate prin lege. Astfel, O.U.G. nr. 110/2017 reglementează ansamblul de reguli care guvernează sistemul de acordare de garanții de stat, raporturile dintre autoritatea publică și beneficiarul programului, precum și dintre acestea și Ministerul Finanțelor Publice.

Din această perspectivă, reiese că O.U.G. nr. 110/2017 cuprinde norme de drept public, având în vedere destinatarii căruia i se adresează, precum și interesul public urmărit a fi protejat prin aceste prevederi derogatorii. Normele privind procedura de acordare a garanțiilor de stat sunt norme de drept public deoarece reglementează relațiile dintre indivizi și instituțiile statului.

S-a mai reținut că, în aplicarea în concret a legii, autoritatea a emis Decizia de respingere nr. RDG 2571 din data de 23.08.2022, care reprezintă o manifestare de voință a autorității în sensul punerii în aplicare a normelor de drept public din O.U.G. nr. 110/2017.

Având în vedere aceste considerente, reiese că procedura prevăzută de O.U.G. nr. 110/2017 este reglementată de norme de drept public iar Decizia de respingere nr. RDG 2571 reprezintă expresia manifestării de voință a pârâtului care se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile cu persoane fizice sau juridice, în ceea ce privește procedura de acordare a garanțiilor stat, pentru apărarea interesului public.

Pe cale de consecință, tribunalul a reținut aplicabilitatea art. 10 din Legea 554/2004, fiind în discuție un act administrativ emis de o autoritate publică centrală, motiv pentru care a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra regulatorului de competență.

Constatând existența unui conflict negativ de competență, în sensul art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., între cele două instanțe, care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece litigiul, în temeiul art. 135 C. proc. civ., Înalta Curte va pronunța regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a VI-a civilă, pentru următoarele considerente:

Obiectul prezentei acțiuni îl reprezintă cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții F.N.G.C.I.M.M. S.A.- I.F.N. și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, prin care se solicită anularea deciziei de respingere nr. RDG 2571/23.08.2022 emisă de Fond, cu consecința aprobării cererii de plată nr. x/24.05.2022 și obligarea pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanțelor la plata sumei de 450.000 RON, reprezentând prejudiciul produs prin emiterea deciziei în cauză.

Înalta Curte reține că pretențiile ce fac obiectul prezentului litigiu își au izvorul în convenția de garantare nr. 8/04.05.2020 încheiată între reclamantă și pârâtul F.N.G.C.I.M.M. - I.F.N. S.A., având ca obiect derularea Programului de susținere a întreprinderilor mici și mijlocii B..

Esențială în economia litigiului este împrejurarea că pretențiile deduse judecății au drept cauză juridică neîndeplinirea obligațiilor asumate de părți prin convenția de garantare nr. 8/04.05.2020, care reprezintă un contract civil, și nu unul administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004; în realitate, reclamanta a solicitat instanței de judecată obligarea pârâtei la executarea obligației asumate contractual ca urmare a îndeplinirii riscului care a fost garantat prin respectiva convenție de garantare.

Înalta Curte subliniază că relevant pentru stabilirea competenței materiale în cauză este art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim."

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din același act normativ, autoritate publică este "orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică."

În cauză, însă, cerința ca pârâtul F.N.G.C.I.M.M. - I.F.N. S.A. să acționeze în regim de putere publică nu este îndeplinită, acesta fiind, astfel cum reiese din dispozițiile art. 1 alin. (1) H.G. nr. 1211/2001, o persoană juridică de drept privat și instituție financiară organizată ca societate comercială pe acțiuni, cu asociat unic Statul Român, dar care nu emite acte administrative, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În susținerea argumentului că pârâtul nu acționează în regim de putere publică se reține și art. 5 lit. jj) din Codul administrativ, care statuează în sensul că regimul de putere publică este "ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public".

Totodată, se impune a se sublinia că decizia de respingere nr. RDG 2571/23.08.2022 a cererii de plată nu reprezintă altceva decât refuzul de executare a obligației asumată contractual, refuz manifestat în derularea raporturilor contractuale dintre părți, iar nu un act emis în regim de putere publică, în vederea executării O.U.G. nr. 110/2017, de vreme ce convenția de garantare nu are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice ori achiziții publice iar Fondul, prin decizia sa unilaterală, nu poate modifica sau stinge obligațiile derivate din contract.

Așadar, având în vedere obiectul și cauza litigiului, precum și dispozițiile legale menționate, Înalta Curte reține că părțile litigante sunt persoane juridice de drept privat - societăți comerciale pe acțiuni care își desfășoară activitatea în conformitate cu dispozițiile Legii societăților nr. 31/1990 și ale Legii nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii -, și nu autorități publice, asimilate, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar convenția nu are ca obiect prestarea unui serviciu de interes public, pentru ca aceasta să intre în categoria contractelor asimilate, litigiul fiind unul de natură civilă, legat de executarea unui contract civil încheiat de părți pe poziții de egalitate juridică - convenția de garantare nr. 8/04.05.2022.

În aceste condiții, se impune concluzia că litigiul dintre părți este unul eminamente civil, iar în ceea ce privește stabilirea competenței materiale trebuie avute în vedere regulile de drept comun, respectiv prevederile art. 95 pct. 1 C. proc. civ., prin raportare la art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

Cum în speță se urmărește recuperarea sumei în cuantum 400.000 RON, cu titlu de garanție a 90% din creditul nerambursat de beneficiar, obiectul și valoarea cererii de chemare în judecată conferă competență materială de soluționare a cauzei tribunalului.

Așa fiind, pentru rațiunile înfățișate, Înalta Curte, în temeiul art. 135 alin. (4) C. proc. civ., urmează a stabili competența de soluționarea a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a VI-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționarea a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 martie 2025.