ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4575/2024

Ședința publică din data de 16 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2024 la data de 13.02.2024, reclamantele A., B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor au solicitat instanței suspendarea procedurii de organizare a licitației publice, publicată prin anunțul înregistrat sub nr. x/30.01.2024 emis de Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, în ceea ce privește atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 117 din 18 martie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor prin întâmpinare, ca neîntemeiată.

S-a admis cererea formulată de reclamantele A., B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor.

S-a suspendat procedura de organizare a licitației publice, publicată prin anunțul înregistrat sub nr. x/30.01.2024 emis de Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, în ceea ce privește atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj, până la pronunțarea instanței de fond în acțiunea în anularea acesteia.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul în conformitate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea contenciosului administrativ și fiscal nr. 554/20045, solicitând în principal admiterea excepției inadmisibilității cererii de suspendare, iar, în subsidiar, respingerea cererii ca nefondată.

A considerat recurentul - pârât că soluția pronunțată asupra excepției inadmisibilității a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât "Anunțul" nu produce efecte juridice per se, licitația fiind demarată în baza unui referat de aprobare intern, iar nu în baza acestui anunț.

Acest act nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, ci reprezintă o procedură prealabilă emiterii actului administrativ, raporturilor juridice urmând a se produce la data aprobării rezultatelor finale și încheierii contractelor de gestiune.

Referitor la litigiile anterioare la care reclamanta face trimitere s-a precizat că acestea nu sunt identice și nu sunt de natură a avea vreo înrâurire determinată asupra prezentei cauze, întrucât privesc situații litigioase diferite și fac trimitere la momente diferite din procedura de atribuire a fondului cinegetic.

S-a arătat că nici argumentul privitor la puterea de lucru judecat nu poate fi invocat pentru respingerea excepției inadmisibilitatii, motiv pentru care a s-a solicitat a se constata că soluția a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv pentru care este incident art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește fondul cauzei, s-a precizat, în urma expunerii situației juridice a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu din județul Cluj, că la momentul actual nu există vreo sentință definitivă a instanțelor de judecată, al cărei dispozitiv să prevadă dispoziții contrare Referatului de Aprobare nr. DGB/122127/24.11.2023 și Anunțului nr. x/30.01.2024.

Prin Anunțul nr. x/30.01.2024 Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a demarat procedurile pentru organizarea licitației publice, în temeiul art. 8 alin. (1) lit. c), art. 12 alin. (8) din Legea vânătorii și a protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările și completările ulterioare, al art. 8 și al art. 14 alin. (2) din Regulamentul privind atribuirea în gestiune a faunei cinegetice, aprobat prin Ordinul ministrului mediului, apelor și pădurilor nr. 2020/2016, cu modificările și completările ulterioare, pentru atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice din cuprinsul a 20 de fonduri cinegetice, printre care se regăsește și fondul cinegetic nr. 11, denumit Panticeu, județul Cluj.

Singurul motiv pentru care instanța de judecată a admis cererea de suspendare este reprezentat de faptul că în dosarul nr. x/2023, s-a dispus admiterea în parte a acțiunii și obligarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor să dispună atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către reclamanți, soluție care nu este executorie și, în consecința, nu poate fi reținut efectul pozitiv au autorității de lucru judecat.

Având în vedere prezumția de legalitate a actelor administrative atacate, s-a solicitat să se constate faptul că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) a Legii nr. 554/2004, mai exact, existența cazului bine justificat si prevenirea unei pagube iminente.

Existența unui caz bine justificat poate fi reținuta doar dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică si evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul din fundamentele actului administrativ.

Nici condiția pagubei iminente nu este probată de către instanța de fond, aceasta reținând că în situația în care s-ar derula procedura, contractul ar fi încheiat cu o altă persoană, aspect ce ar genera o pagubă în sarcina reclamanților.

Or, nu se poate reține această teză întrucât contractul de gestiune s-ar încheia cu o altă persoană numai sub condiția rezolutorie a nepronunțații unei soluții contrare de către instanțele de judecată,

În situația în care licitația este suspendată, fondul este atribuit către RNP Romsilva și statul nu încasează nicio redevență, paguba revenind în sarcina Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor și, implicit, a statului român.

Prin urmare, prin menținerea soluției pronunțate paguba este în patrimoniul statului român, motiv pentru care s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate, iar, iar în rejudecare, admiterea excepției inadmisibilității, iar în subsidiar, respingerea cererii de suspendare ca nefondată.

Intimatele - reclamante B. și A. au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, s-a arătat că s-a dovedit faptul că reclamantele îndeplinesc toate condițiile prevăzute de lege pentru încheierea contractului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu, ca urmare a propunerii B., în procedura atribuirii directe, refuzate nelegal de recurenta MMAP, procedură ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2024

Având în vedere pronunțarea hotărârii nr. 100/2024 în dosarul nr. x/2023, s-a arătat că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de dispoziția instanței de obligare a pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să dispună atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către A. la propunerea B..

Mai mult, ținând cont de litigiile precedente dintre reclamante și MMAP cu privire la același fond cinegetic, s-au valorificat și considerentele sentinței civile nr. 6/2022 a Curții de Apel Cluj din dosarul nr. x/2021 și sentinței civile nr. 240/2021 a Curții de Apel Cluj din dosarul nr. x/2021 și s-a statuat faptul că prevederile art. 8 alin. (1) din Legea 407/2006 instituie o ordine de prioritate privind atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice, respectiv: a) în primă etapă, în cazul gestionarilor consacrați, apoi în lipsa gestionarului consacrat se trece în a doua etapă b) atribuirea realizăndu-se direct, în cazul gestionarilor propuși de asociațiile proprietarilor de terenuri, iar numai în măsura în care aceste etape nu conduc la realizarea atribuirii, se trece în etapa a treia c) prin licitație publică, pentru fondurile cinegetice neatribuite.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt și de drept relevante

În fapt, prin Anunțul nr. x/03.09.2020 publicat pe site-ul pârâtului s-a demarat procedura de atribuire în gestiune pentru un număr de 11 fonduri cinegetice între care și fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj.

Ca urmare a solicitării de atribuire directă formulată de A. și B. înregistrată la Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor sub nr. x/20.11.2020, prin anunțul nr. x/23.11.2020 a fost suspendată procedura de atribuire a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj. Măsura suspendării acțiunilor de atribuire a fondurilor cinegetice care nu au parcurs etapa prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea 407/2006 a fost aprobată de conducerea ministerului prin nota x/15.12.2020. Ulterior prin nota x/25.07.2021 s-a aprobat reluarea procesului de atribuire în gestiune a fondurilor cinegetice suspendate anterior publicându-se anunțul x din 09.09.2021.

Prin hotărârile pronunțate în dosar nr. x/2021 și dosar nr. x/2021 ale Curții de Apel Cluj s-a dispus suspendarea, respectiv anularea procedurii de organizare a licitației publice privind atribuirea dreptului de gestiune a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 Panticeu, jud. Cluj, publicată prin Anunțul nr. x din 09.09.2021 și pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor a fost obligat la demararea procedurii de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11. Panticeu, jud. Cluj către gestionarul propus de asociațiile proprietarilor de terenuri în conformitate cu art. 8 lit. b) din Legea nr. 407/2006.

Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor a demarat procedura de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice din cuprinsul fondului cinegetic nr. 11. Panticeu, jud. Cluj prin anunțul nr. x/22.08.2023.

A. s-a înscris în procedura de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice din cuprinsul fondului cinegetic nr. 11. Panticeu, jud. Cluj, însă solicitarea s-a a fost respinsă prin procesul-verbal nr. x/20.09.2023, fiind respinsă și contestația administrativă formulată împotriva acestui proces-verbal prin procesul-verbal nr. x/28.09.2023

La data de 09.11.2023 reclamantele A. și B. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor au solicitat în cadrul dosar nr. x/2023 al Curții de Apel Cluj anularea proceselor-verbale anterior menționate, atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului de vânătoare nr. x Panticeu, jud. Cluj către A., gestionar propus de B. în baza art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea 407/2006.

La data de 30.01.2024 pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor a publicat anunțul înregistrat sub nr. x/30.01.2024 privind declanșarea procedurii de organizare a licitației publice pentru atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 "Panticeu" jud. Cluj (ce face obiectul suspendării în prezenta cauză).

Prin sentința civilă nr. 100/07.03.2024 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosar nr. x/2023 s-a dispus admiterea în parte a acțiunii formulate de reclamantele A. și B. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, C., D., E., F., G. și H.; anularea Proceselor - Verbale nr. DGB/SAFC/178494 din 28.09.2023 și nr. DGB/SAFC/178477 din 20.09.2023 și obligarea pârâtului Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor să dispună atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către A. la propunerea B..

Referitor la motivele de recurs invocate, în ceea ce privește natura de act administrativ a Anunțului nr. x/03.09.2020 publicat pe site-ul pârâtului, conținutul acestuia și din efectele juridice produse conform dispozițiilor art. 8 alin. (1) lit. c), art. 12 alin. (8) din Legea 407/2006, art. 8 și art. 14 alin. (2) din Ordinul 2020/2016, conduc la concluzia că aceasta că întrunește elementele unui act administrativ care poate fi contestat în contencios administrativ, contrar susținerilor recurentului - pârât.

Actul administrativ este forma juridică principală a activității autorităților publice și constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații în realizarea puterii publice.

Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ definește actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Diferența dintre actul emis în condițiile art. 8 alin. (1) lit. c) din Legea 407/2006 și o operațiune administrativă o reprezintă împrejurarea că acesteia din urmă îi lipsește dimensiunea de a produce, prin ea însuși, efecte juridice, fiind un act premergător, în timp ce dispoziția de organizare a licitației publice reprezintă act administrativ unilateral individual, emis în regim de putere publică în vederea executării în concret a legii, în cadrul unui raport juridic reglementat de Legea nr. 407/2006.

Împrejurarea că, în ipoteza atribuirii fondurilor cinegetice, contractele de gestiune astfel încheiate pot face obiectul contestației, nu dovedește natura de operațiune administrativă, întrucât vorbim despre etape și efecte distincte.

De altfel, în mod judicios instanța fondului a făcut aplicarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat, în condițiile în care, în cadrul dosarului nr. x/2021 (sentința civilă nr. 240/2021 a Curții de Apel Cluj definitivă prin decizia civilă a ÎCCJ nr. 2701/12.05.2022) și dosarului nr. x/2021 (sentința civilă nr. 6/2022 a Curții de Apel Cluj definitivă prin decizia civilă a ÎCCJ nr. 3117/08.06.2023), pentru același fond cinegetic, s-a dispus suspendarea și, respectiv, anularea procedurii de organizare a licitației publice, publicată prin Anunțul înregistrat sub nr. x/09.09.2021, emis în baza acelorași dispoziții legale.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare, constatând caracterul de act administrativ a Anunțului nr. x/03.09.2020

Referitor la îndeplinirea condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea cauzei, Înalta Curte reține că din particularitățile raportului juridic dedus judecății expus anterior rezultă incidența "cazului bine justificat" și aparența de nelegalitate a demarării procedurii de atribuire prin licitație publică privind atribuirea dreptului de gestiune a faunei cinegetice pentru fondul cinegetic nr. 11 Panticeu, jud. Cluj.

Reține Înalta Curte că potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 407/2006:

"(1) Atribuirea dreptului de gestionare a faunei cinegetice se realizează de către administrator pe fonduri cinegetice, prin următoarele modalități și în următoarea ordine:

a) direct, în cazul gestionarilor consacrați;

b) direct, în cazul gestionarilor propuși de asociațiile proprietarilor de terenuri;

c) prin licitație publică, pentru fondurile cinegetice neatribuite în condițiile prevăzute la lit. a);"

De asemenea, conform art. 1 din Regulamentul din 18 octombrie 2016 privind atribuirea în gestiune a faunei cinegetice emis de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor:

"Atribuirea în gestiune a faunei cinegetice din cuprinsul fondurilor cinegetice, denumită în continuare atribuire, se realizează de către autoritatea publică centrală care răspunde de vânătoare, denumită în continuare administrator, în condițiile prevăzute la art. 8 din Legea vânătorii și a protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările și completările ulterioare, pentru:

a) gestionarii consacrați, astfel cum sunt definiți la art. 1 lit. q) din Legea nr. 407/2006, cu modificările și completările ulterioare;

b) gestionarii licențiați propuși de către asociațiile proprietarilor de terenuri, legal constituite în scopul propunerii gestionarului faunei cinegetice, care au în proprietate terenuri care reprezintă peste 50% din suprafața fiecărui fond cinegetic supus atribuirii;

c) gestionarii licențiați care adjudecă prin licitație publică dreptul de gestionare a faunei cinegetice;

d) Regia Autonomă "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat", în cazul fondului cinegetic Scroviștea din județul Ilfov."

Observă Înalta Curte că dispozițiile legale instituie, în anumite condiții, o vocație la atribuirea directă în condițiile art. 8 lit. b) din Lege, licitația publică având caracter subsecvent.

Refuzul pârâtului de a proceda la atribuirea directă a fondului cinegetic către reclamante nu s-a întemeiat pe împrejurări de fond, fiind justificat caracterul incomplet al documentației depuse, respectiv împrejurarea că nu există un înscris original prin care B. să propună ca gestionar pe A., documentul depus purtând antetul A., având nr. 10 din 29.08.2023, precum și ștampila AV Valea Cristurului, din conținutul căreia reiese că B. propune atribuirea dreptului de gestionare a fondului cinegetic 11 Panticeu către AV Valea Cristurului.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Or, față de pronunțarea instanței de fond asupra cererii în anulare, prin care au fost înlăturate aspectele reținute în cadrul refuzului de a proceda la atribuirea directă a fondului cinegetică către reclamantă, Înalta Curte constată că împrejurările analizate sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității demarării procedurii de atribuire prin licitația publică cu privire la fondul cinegetic aflat în litigiu, de natură să răstoarne caracterul executoriu al actului administrativ.

Astfel, prin sentința civilă nr. 100/07.03.2024 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x/2023, așa cum s-a arătat, s-a dispus obligarea pârâtului Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor la atribuirea directă a dreptului de gestionare a fondului cinegetic nr. 11 Panticeu către A. la propunerea B..

Sentința pronunțată asupra cererii, deși nedefinitivă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În jurisprudența sa constată, secția contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că o soluție de admitere a cererii de anulare a actului administrativ atacat reprezintă și o confirmare a prezumției de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere și conferă consistență concluziei că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate.

Cât privește paguba iminentă, în mod corect a reținut prima instanță faptul că atribuirea nelegală a dreptului de gestionare a faunei cinegetice din fondul cinegetic către un alt gestionar pentru o perioadă considerabilă de timp, respectiv 16 ani, ar face imposibilă întoarcerea executării cu consecințe deosebit de grave, atât pentru adjudecatar cât și pentru intimatele -reclamante.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 117 din 18 martie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.