ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 265/2025

Ședința publică din data de 23 ianuarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 17.02.2021 sub numărul x/2021pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, anularea Deciziei nr. 55 din 25.09.2020 privind constatarea încălcării dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare și sancționarea asociației de întreprinderi Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România (COTAR) și a următoarelor întreprinderi: B. S.A., ANBO S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.R.L., J.. S.R.L., K. S.R.L., L. S.R.L., M. S.R.L., A. S.R.L., N. S.R.L., O. S.R.L., P. S.R.L. și Q. S.R.L..

Totodată, reclamanta a solicitat și anularea amenzii în cuantum de 62.743,39 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri a societății realizată în anul 2019.

În subsidiar a mai solicitat și anularea parțială a Deciziei nr. 55 din 25.09.2020 prin care s-a respins contestația în sensul reducerii amenzii în cuantum de 62.743,39 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri a societății realizată în anul 2019. Cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1993 pronunțată la 21 decembrie 202, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L.,în contradictoriu cu pârâta CONSILIUL CONCURENȚEI, a anulat în parte Decizia nr. 55/25.09.2020 emisă de Consiliul Concurenței, în sensul că a redus amenda aplicată reclamantei cu un procent de 10% din nivelul de bază, urmare a reținerii circumstanței atenuante potrivit căreia comportamentul anticoncurențial al reclamantei a fost influențat, de o manieră importantă, de conduita autorităților publice cu competențe și atribuții privitoare la transportul public local între municipiul București și localitățile județului Ilfov, inclusiv conduita R., a respins în rest acțiunea, ca neîntemeiată și a luat act că reclamanta, prin avocat, a arătat că va solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva sentinței civile nr. 1993 pronunțate la 21 decembrie 202 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul CONSILIUL CONCURENȚEI, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

După prezentarea situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

Hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material în materie de concurență. Instanța de fond a admis parțial acțiunea formulată de A. și a anulat în parte Decizia nr. 55/2020 emisă de Consiliul Concurenței, reținând că autoritățile publice, inclusiv R., ar fi influențat comportamentul anticoncurențial al reclamantei printr-o conduită discreționară și lipsită de diligență.

Această soluție este nelegală, întrucât instanța a interpretat eronat cadrul normativ aplicabil, respectiv dispozițiile Legii concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în special cele privind sancționarea comportamentului anticoncurențial prevăzut la art. 55, Instrucțiunile Consiliului Concurenței din anul 2019 privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute de art. 55 din aceeași lege, precum și dispozițiile Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește organizarea și delegarea gestiunii serviciilor de transport public.

Din analiza probatoriului administrat și a documentelor aflate la dosar rezultă că întreprinderile sancționate, inclusiv A., au deținut licențe de transport valabile pe întreaga durată a procedurii, acestea fiind succesiv prelungite de Autoritatea Rutieră Română (ARR). Prin urmare, nu se poate reține existența unui prejudiciu concret cauzat de ADTPBI prin nefinalizarea procedurii de atribuire a traseelor, întrucât activitatea operatorilor privați nu a fost suspendată, ci a continuat în paralel cu cea a STB S.A..

Contractul de delegare a gestiunii încheiat între ADTPBI și STB S.A. a fost realizat în regim de urgență, în temeiul unui Program Interimar de Transport, având la bază Decizia Curții de Conturi a României nr. 8 din 11 ianuarie 2018, care impunea reglementarea raporturilor juridice între RATB și Municipiul București. Acest demers nu a exclus participarea operatorilor privați, ci a fost parte dintr-un proces de tranziție administrativă, în cadrul căruia licențele de traseu au fost menținute în vigoare și prelungite până la finalizarea procedurilor competitive.

În concluzie, instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile legale menționate, atribuind ADTPBI o influență nejustificată asupra comportamentului reclamantei, fără a identifica un fapt lezionar concret și dovedit. În aceste condiții, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este pe deplin incident, impunând casarea în parte a hotărârii și reanalizarea cauzei cu respectarea normelor de drept material aplicabile.

Prin prisma celor anterior expuse, rezultă fără echivoc că, la momentul manifestării comportamentului anticoncurențial, reclamanta sau oricare altă întreprindere sancționată nu se afla în fața unui fapt lezionar împlinit, așa cum în mod eronat a reținut instanța de fond, fapt care să justifice acordarea unei circumstanțe atenuante în temeiul pct. 22 lit. e) din Instrucțiunile din 2019 privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996. Această concluzie este nu doar nelegală, ci și contradictorie în raport cu propriile constatări ale instanței, care, în cuprinsul sentinței, a reținut că Programul Integrat de Transport era în curs de implementare, că delegarea gestiunii către STB S.A. s-a realizat pe perioadă determinată în temeiul unui program interimar, că procedura de atribuire competitivă nu se finalizase, iar licențele de traseu deținute de operatorii privați au fost prelungite succesiv până la implementarea noului program.

Reclamanta a deținut licențe de traseu valabile pe întreaga perioadă relevantă, inclusiv în anul 2018, iar activitatea sa de transport public rutier pe traseele dintre București și localitățile din Ilfov a fost continuă. Documentele aflate la dosar, actele normative incidente și informațiile publice disponibile pe site-urile ADTPBI și ARR confirmă că licențele nu și-au pierdut valabilitatea, fiind prelungite succesiv până la 31 martie 2021. În plus, O.U.G. nr. 5/2017, invocată de reclamantă, prevede expres prelungirea programului de transport ARR din 2008 până la finalizarea procedurilor de atribuire, care nu se realizaseră la momentul faptei.

Dintr-o perspectivă suplimentară, se remarcă lipsa de preocupare a instanței de fond pentru analiza susținerilor autorității de concurență, aceasta limitându-se la examinarea aproape exclusivă a poziției reclamantei, fără a valorifica argumentele pârâtei expuse atât în decizia contestată, cât și în întâmpinare. Autoritatea de concurență a arătat că înființarea ADTPBI și adoptarea Programului Integrat de Transport Public urmau să modifice structura pieței, iar atribuirea directă a contractului de delegare către STB S.A. era o decizie legală, aparținând autorităților administrativ-teritoriale, conform Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice.

Chiar și în ipoteza în care decizia de atribuire directă nu ar fi servit interesele economice ale unei întreprinderi private, aceasta nu putea justifica aplicarea unei circumstanțe atenuante, întrucât întreprinderile sunt responsabile pentru strategiile și investițiile proprii, iar participarea la proceduri competitive nu garantează atribuirea. Mai mult, atribuirea directă către STB S.A. a fost avizată de Consiliul Concurenței în temeiul art. 52 din Legea nr. 51/2006, cu respectarea normelor din domeniul concurenței și al ajutorului de stat, fără acordarea unui drept exclusiv pe traseele din Ilfov.

În aceste condiții, devine evidentă incongruența dintre prevederile pct. 22 lit. e) din Instrucțiunile din 2019 și situația de fapt reținută de instanță, care a fost calificată greșit, conducând la aplicarea unei norme neincidentă raportului juridic dedus judecății. Mai mult, instanța a ignorat faptul că, chiar dacă A. sau alți operatori s-ar fi considerat nedreptățiți de acțiunea unei autorități, mijloacele legale de remediere nu include încălcarea Legii concurenței, ci acțiuni în instanță, contestații sau plângeri penale. Acest aspect a fost învederat de autoritatea de concurență, dar nu a fost valorificat de instanță în analiza juridică, ceea ce a condus la aplicarea eronată a unei prevederi legale neconforme cu situația de fapt.

În analiza legalității Sentinței recurate, se impune observarea faptului că reclamanta nu a solicitat și nici nu a probat în cursul procedurii administrative incidența circumstanței atenuante prevăzute la pct. 22 lit. e) din Instrucțiunile din 2019 privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996, aceasta fiind invocată doar de o altă întreprindere, S.C. F. S.R.L., cerere analizată și respinsă motivat de autoritatea de concurență prin Decizia nr. 55/2020. Legalitatea acestei decizii, inclusiv sub aspectul neretinerii circumstanței atenuante, a fost confirmată prin multiple hotărâri pronunțate de Curtea de Apel București și de Înalta Curte de Casație și Justiție, în dosare similare, precum nr. x, unele rămase definitive prin neexercitarea recursului, altele prin respingerea acestuia de către instanța supremă.

În acest context, reținerea de către instanța de fond a circumstanței atenuante în favoarea A. este nu doar nelegală, ci și contrară jurisprudenței constante a instanțelor competente, care au analizat identic această chestiune litigioasă. Prin urmare, devin incidente prevederile art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., întrucât aspectele privind pretinsa influențare decisivă a comportamentului anticoncurențial de către autoritățile publice și ADTPBI au fost deja tranșate cu autoritate de lucru judecat în dosarul nr. x/2021. A admite contrariul ar însemna pronunțarea unei hotărâri contradictorii cu sentința civilă nr. 961/16.05.2022, definitivă prin Decizia ICCJ nr. 1940/05.04.2023.

În concluzie, Decizia nr. 55/2020 a fost motivată corespunzător în ceea ce privește individualizarea sancțiunii aplicate A., fiind respectate limitele legale și jurisprudențiale în materia concurenței. Reținerea circumstanței atenuante de către instanța de fond nu se justifică nici în fapt, nici în drept, fiind contrară atât prevederilor Instrucțiunilor din 2019, cât și practicii judiciare consacrate.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei A., astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a Deciziei nr. 55 din 25.09.2020 privind constatarea încălcării dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Prin sentința recurată s-a admis acțiunea formulată de către reclamantă, s-a anulat în parte Decizia nr. 55/25.09.2020 emisă de Consiliul Concurenței, în sensul că s-a redus amenda aplicată reclamantei cu un procent de 10% din nivelul de bază, instituția pârâtă formulând recurs și invocând pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecății, ținând seama de conținutul actelor atacate, a coroborat dispozițiile incidente și a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanța de recurs reține că recursul formulat de pârât este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reține faptul că, în privința criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situației de fapt acestea exced controlului instanței de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinței nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege și nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

În raport cu criticile formulate de recurentul-pârât Consiliul Concurenței, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se constată că acestea sunt nefondate, întrucât hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu respectarea normelor de drept material incidente, interpretate în mod corect și aplicate proporțional cu scopul legitim urmărit.

Înalta Curte reține că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Investigația declanșată de Consiliul Concurenței prin Ordinul nr. 1335/31.10.2018, în temeiul art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, a vizat o înțelegere anticoncurențială între Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România (COTAR) și 18 întreprinderi, concretizată în suspendarea coordonată a serviciului de transport public între municipiul București și județul Ilfov. Prin Decizia nr. 55/25.09.2020, autoritatea de concurență a constatat încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. b) și a) aplicat tuturor sancțiunea prevăzută de art. 55 alin. (1) lit. a), cu reducerea de 10% aferentă circumstanței generale privind contextul epidemiologic, conform pct. 22 lit. e) din Instrucțiunile din 2019 privind individualizarea sancțiunilor.

Instanța de fond a reținut în mod întemeiat că autoritățile publice, inclusiv R., au avut o conduită discreționară și lipsită de diligență, care a influențat comportamentul întreprinderilor sancționate, inclusiv al reclamantei A.. Această influență a fost analizată în contextul investigației declanșate de Consiliul Concurenței prin Ordinul nr. 1335/31.10.2018, care a vizat o înțelegere anticoncurențială între COTAR și 18 întreprinderi, ce avea ca scop suspendarea coordonată a serviciului de transport public între municipiul București și județul Ilfov.

Contrar susținerilor recurentului, instanța de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor din Legea concurenței nr. 21/1996, precum și a Instrucțiunilor Consiliului Concurenței din anul 2019 privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din aceeași lege. De asemenea, au fost avute în vedere dispozițiile Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice, republicată, în ceea ce privește organizarea și delegarea gestiunii serviciilor de transport public.

Recurentul susține că instanța de fond a interpretat eronat cadrul normativ, întrucât întreprinderile sancționate ar fi deținut licențe valabile pe toată durata procedurii, iar activitatea lor nu ar fi fost suspendată. Cu toate acestea, existența licențelor nu exclude influența autorităților asupra comportamentului economic al operatorilor, în condițiile în care procedura de atribuire a traseelor nu a fost finalizată, iar contractul de delegare a gestiunii către STB S.A. a fost încheiat în regim de urgență, fără o competiție reală, în temeiul unui Program Interimar de Transport.

Instanța de fond a reținut în mod corect că această conduită administrativă a generat incertitudine juridică și economică, afectând deciziile comerciale ale operatorilor privați, inclusiv ale societății reclamante. În acest context, acordarea circumstanței atenuante prevăzute la pct. 22 lit. e) din Instrucțiunile din 2019 este justificată, întrucât comportamentul anticoncurențial s-a manifestat într-un cadru instituțional deficitar, marcat de lipsa de transparență și de intervenții administrative neclare.

Judecătorul fondului nu a analizat organizarea și delegarea gestiunii serviciilor de transport public din perspectiva regimului juridic al serviciilor comunitare, ci exclusiv în contextul influenței exercitate de autoritățile publice asupra comportamentului întreprinderii sancționate.

Contrar susținerilor din recurs, prima instanță nu a ignorat cadrul legal privind organizarea și delegarea gestiunii serviciilor de transport public, reglementat de Legea nr. 51/2006, ci a analizat în mod punctual efectele administrative ale procesului de tranziție instituțională asupra operatorilor privați. Reținerea influenței autorităților nu s-a întemeiat pe existența unui prejudiciu concret, ci pe caracterul obiectiv al incertitudinii juridice generate de nefinalizarea procedurilor de atribuire și de lipsa unui cadru clar de reglementare în perioada relevantă.

De asemenea, se impune a se observa că, în cadrul procedurii administrative, autoritatea de concurență nu a analizat în mod individual circumstanțele fiecărei întreprinderi, ci a aplicat o reducere procentuală generală, fără a evalua în mod concret influența autorităților publice asupra fiecărui operator. Instanța de fond a suplinit această omisiune, în limitele competenței sale, printr-o analiză detaliată a contextului factual și normativ.

Susținerea recurentului-pârât potrivit căreia instanța de fond ar fi ignorat jurisprudența anterioară, inclusiv Decizia ICCJ nr. 1940/05.04.2023 pronunțată în dosarul nr. x/2021, nu poate fi primită, întrucât instanța de fond a analizat în mod distinct situația reclamantei A., în raport cu propriile sale susțineri și cu probatoriul administrat în cauză. Invocarea autorității de lucru judecat nu este incidentă, întrucât nu se poate reține identitate de părți, obiect și cauză juridică între dosarele menționate și prezenta cauză.

Totodată, trebuie precizat, în ceea ce privește jurisprudența invocată de recurentul-pârât că, deși, în dosarele nr. x/2021 și y/2021 instanțele au confirmat legalitatea constatării faptei anticoncurențiale, acestea au modificat parțial Decizia nr. 55/2020 sub aspectul individualizării sancțiunii, reținând circumstanțe atenuante similare cu cele analizate în prezenta cauză. Prin urmare, hotărârea recurată se înscrie în linia jurisprudențială consolidată, fără a fi pronunțată cu încălcarea normelor de drept material.

Înalta Curte apreciază că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor legale incidente, a principiilor de drept material și procesual aplicabile în materia concurenței și în conformitate cu jurisprudența națională și europeană, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Concurenței împotriva sentinței civile nr. 1993 pronunțate la 21 decembrie 2021 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 23 ianuarie 2025.