ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1456/2025

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin acțiunea formulată la data de 12.03.2018, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul art. 8 și următoarele din Legea nr. 554/2004 a solicitat anularea Deciziei Curții de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 și a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, ca fiind netemeinice și nelegale. Prin decizia sus amintită, nr. 5/1 din 8.12.2017, Curtea de Conturi a României a dispus prelungirea termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 5 din 17.01.2014 pentru S.C. B. S.A. - Sucursala pentru Reparații și Servicii Slatina (entitate desființată prin dizolvare, al cărei patrimoniu a fost preluat de A.). Prin aceeași decizie, s-a stabilit o prelungire până la data de 28 iunie 2018 a termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor nr. I.1 (pentru abaterile consemnate la punctele 4,13), nr. I.3 (pentru abaterea consemnată la punctul 10), nr. II.6 (pentru abaterea consemnată la punctul 1), nr. II.7 (pentru abaterea consemnată la punctul 2), nr. II.9 (pentru abaterea consemnată la punctul 5), nr. II.10 (pentru abaterea consemnată la punctul 7), nr. II.11 (pentru abaterea consemnată la punctul 8), nr. II.13 (pentru abaterea consemnată la punctul 11) și nr. II.16 (pentru abaterea consemnată la punctul 14) din Decizia nr. 5 din 17.01.2014. Tot prin decizia sus-citată a fost atenționată conducerea reclamantei că există riscul de a nu recupera prejudiciile consemnate în Raportul de control, datorită prescrierii dreptului la acțiune, precum și faptul că realizarea măsurilor nr. II.14 și nr. II.15 din Decizia nr. 5/17.01.2014 intră sub incidența prevederilor art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcționarea Curții de Conturi, republicată. Această decizie a fost atacată pe cale administrativă la Curtea de Conturi a României care, prin încheierea nr. 5/15.02.2018 a dispus respingerea contestației promovată de reclamantă.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 109/F-CONT din 11 octombrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă, ca nefondată, acțiunea în anulare formulată de reclamantă. În motivare, instanța de fond a constatat, în raport de înscrisurile de la dosar ce au fost întocmite în cauză, că Raportul de control atacat este legal și temeinic. S-a avut în vedere Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (RODAS), aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, publicat în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 547/24.07.2014, care menționează pct. 230 că verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se realizează de către auditori publici externi din cadrul structurilor de specialitate ale Curții de Conturi care au participat la acțiunea de control, de regulă, în 30 de zile calendaristice de la termenul cel mai îndepărtat din decizie, fără o notificare prealabilă. Instanșa de fond a reținut că nu este prevăzut vreun termen limită până la care poate fi efectuată verificarea măsurilor dispuse prin Decizie, ci este precizată noțiunea "de regulă", care nu este un termen de decădere. Nici apărările reclamantei referitoare la legalitatea și necesitatea includerii acțiunii de verificare în anii anteriori, respectiv anul 2015 sau anul 2016, nu au reținute de instanța de judecată de fond, având în vedere că pârâta a respectat hotărârea Curții de Apel Craiova; potrivit pct. 210 din același Regulament sus-citat, în condițiile în care entitatea formulează cerere de suspendare a măsurilor stabilite prin Decizie, iar instanța de judecată, prin hotărâre, dispune suspendarea, măsurile dispuse devin obligatorii de la data încetării suspendării pronunțate de instanță. Cu privire la susținerea reclamantei că prevederile pct. 230 trebuiau coroborate cu dispozițiile cu cele ale pct. 234 lit. c), în) sensul că deși entitatea a dispus și urmărit măsuri, a stabilit și comunicat în anii 2014 și 2015 întinderea prejudiciului, chiar dacă în anumite cazuri nu există un prejudiciu cert, curtea de apel a constatat că auditorii pârâtei au reținut că prejudiciul nu a fost corect stabilit ca întindere și au atenționat entitatea de riscul de a nu recupera debitele sau prejudiciile consemnate în actele de control încheiate, datorită prescrierii dreptului la acțiune. De asemenea, nu au fost reținute nici argumentele reclamantei referitoare la termenul imperativ de 30 de zile; curtea a constatat că argumentele petentei nu sunt întemeiate, deoarece nu se impunea delegarea unui auditor public extern pentru verificarea realității argumentelor invocate de conducerea societății petente de prelungire a termenului stabilit prin Decizie, având în vedere că în cauză, din oficiu, Departamentul IV al Curții de Conturi, în baza art. 3 din Legea nr. 94/1999, a decis programul de activitate care nu poate fi oprit decât de Parlamentul României și doar în cazul depășirii competențelor stabilite prin lege, ceea ce nu este cazul în prezentul dosar. Instanța a arătat că nici pct. 179 din RODAS nu a fost încălcat de pârâtă, având în vedere că în cazul Deciziei nr. 5/2014, entitatea căreia i-au fost dispuse măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate B. S.A. - Sucursala Slatina nu a fost reorganizată în baza unor acte normative, ci în baza Hotărârii AGEA nr. 2/16.03.2015, prin care s-a hotărât radierea Sucursalei Slatina și înființarea secției de Reparații Slatina (fiind cuprinsă în structura organizatorică a Sucursalei Râmnicu Vâlcea), constatându-se că reorganizarea entității căreia i-au fost dispuse măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate (B. S.A. - Sucursala Slatina), respectiv radierea acesteia, s-a aprobat prin Hotărârea AGEA sus-menționată, ulterior termenului de ducere la îndeplinire a acestor măsuri, stabilit prin Decizia nr. 5/17.01.2017, la data de 1.07.2014. Ulterior Hotărârii AGEA nr. 2/16.03.20915, prin care s-a hotărât radierea Sucursalei Slatina și înființarea secției de Reparații Slatina (fiind cuprinsă în structura organizatorică a Sucursalei Râmnicu Vâlcea), între A. S.A. - Sucursala Slatina și A. S.A. - Sucursala Râmnicu Vâlcea a fost încheiat Protocolul nr. 2772/22.05.2015, care avea ca obiect predarea și primirea activului și pasivului de la Sucursala Slatina la Sucursala Râmnicu Vâlcea, iar ultima să preia toate drepturile și obligațiile A. S.A. Sucursala Slatina, inclusiv litigiile în curs, iar Decizia nr. 5/17.01.2014 a fost transmisă atât Sucursalei Slatina, cât și la sediul central din București, în vederea asigurării punerii în executare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 5/2014. Toate aceste argumente, anterior redate, au format concluzia instanței de fond, în sensul că atât Raportul de control atacat, cât și Decizia nr. 5/1/08.12.2017 și încheierea nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, au fost legal și întemeiat întocmite, respectându-se dispozițiile în materie atât prin prelungirea termenelor pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor, cât și cu privire la constatările Curții de Conturi a României privind nerealizarea anumitor măsuri, ce s-au datorat prin inacțiunea conducerii unității, care nu a dispus și urmărit cele reținute anterior de Curtea de Conturi prin Decizia nr. 5/17.01.2014, care a fost păstrată în primă instanță de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios în dosarul nr. x/2014, și care se bucură de o prezumție de legalitate de putere de lucru judecat privind situația de fapt și de drept în respectul dosar și care are legătură indirect și cu prezenta cauză, așa cum s-a arătat mai sus în considerente. De asemenea, s-a arătat și că instanța de judecată nu poate interveni asupra modului de îndeplinire a măsurilor trasate de către Curtea de Conturi a României, întrucât această atribuție este de competența unică și directă a acestei instituții, conform dispozițiilor Legii nr. 94/1992, republicată. Cu privire la solicitarea reclamantei, de întocmire a unui raport de expertiză de specialitate, s-a constatat că nu se impune, având în vedere că aceasta nu a stabilit întinderea totală a prejudiciului și nu a adus la îndeplinire măsurile ce i-au fost dispuse de Curtea de Conturi a României prin Decizia nr. 5/2014, astfel că un prejudiciu inexistent, care nu este cert și nu a fost calculat de petentă, nu poate fi verificat de un expert neutru.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile de mai sus, reclamata a declarat recurs, în termenul legal. Prin memoriul de recurs au fost formulate mai multe critici, ce au fost circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. Cu privire la incidența pct. 5 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., reclamanta a arătat că instanța de fond nu a respectat principiul rolului activ al judecătorului, principiul contradictorialității și a încălcat grav dreptul la apărare, prin aceea că nu a încuviințat efectuarea unei expertize contabile. Prin această probă, reclamanta ar fi vrut să dovedească că nu există niciun prejudiciu din cele menționate de auditori, iar motivarea respingerii probei cu expertiză este superficială, nelegală și contradictorie. Aceasta deoarece s-a reținut prin încheierea din 13.09.2018 că reclamanta a propus obiective care nu pot conduce la aflarea adevărului, însă prin sentința recurată la pag. 17 penultim alineat s-a menționat că instanța de fond s-a antepronunțat cu privire la concluziile raportului de expertiză reținând că "(...)un prejudiciu inexistent, care nu este cert și nu a fost calculat de petentă, nu poate fi verificat de un expert neutru" . Reclamanta a mai susținut că instanța nu a analizat niciunul din înscrisurile depuse în cele 9 volume ale dosarului, iar actele contestate (de follow up) sunt acte administrative care pot fi contestate în mod distinct. Tot circumscris acestui motiv de recurs, reclamanta a arătat că în mod greșit s-a reținut existența unei autorități de lucru judecat în contextul în care niciuna din părți și nici instanța, din oficiu, nu a invocat această excepție, fiind încălcat principiul contradictorialității (cele 2 cauze, anulare decizie și anulare decizie privind modul de îndeplinire a măsurilor stabilite prin decizia inițială, au legătură, însă nu sunt îndeplinite condițiile autorității de lucru judecat, mai mult, încă nu a fost dată o soluție definitivă în dosarul nr. x/2014. Cu privire la incidența pct. 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., reclamanta a susținut că hotărârea este nemotivată în raport de cererile, excepțiile și argumentele invocate, iar motivarea, respectiv pag. 16-18, nu cuprinde argumentele referitoare la aplicarea dispozițiilor legale invocate sau la probatoriul administrat. Mai mult, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra numeroaselor motive de nelegalitate invocate (excepție de ordine publică), motive structurate în 7 capitole în cadrul fiecăruia susținând nerespectarea mai multor puncte din RODAS. Astfel, Curtea de apel a analizat parțial motivele prevăzute la cap. I.1 (nu s-a pronunțat pe pct. 230(10) din RODAS), cap I.2 (nu a analizat pct. 178 și pct. 83 RODAS prin care a invocat o necompetență teritorială), nu a analizat niciunul din numeroasele motive invocate în cap. I.3 și I.7, nu s-a pronunțat pe niciunul de motivele de netemeinicie (pag. 12-31 acțiune) privind modul în care recurenta a îndeplinit măsurile stabilite prin decizia inițială. Reclamanta a mai susținut că în mod greșit instanța a precizat faptul că nu poate interveni asupra modului de îndeplinire a măsurilor trasate de C. civ., întrucât această atribuție este de competența unică și directă a C. civ., conform dispozițiilor Legii nr. 94/1992. Prin memoriul de recurs s-a invocat și pct. 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., respectiv aplicarea greșită a normelor de drept material ce decurg din scurta și incompleta analiză a motivelor de nelegalitate/analiză parțială. Detaliind, reclamanta a făcut referire la cap. I.1 pag 7-8 din acțiune, arătând că instanța nu s-a pronunțat pe pct. 230(10) RODAS și nu a respectat normele de drept material de la pctele 230, 234(c) (ii), 236 și 210 RODAS (din întâmpinare fila x: "în ceea ce privește suspendarea deciziei, aceasta a constituit obiectul dosarului nr. x/2014 CA Craiova, dosar soluționat irevocabil la 17.11.2016 prin Decizia Îccj NR. 3214/17.11.2016, în sensul respingerii cererii. Ulterior pronunțării ÎCCJ, C. civ. a introdus în programul de activitate pe anul 2017, acțiunea de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 5/2014, notificând în baza pct. 230 RODAS sediul central și secția de reparații, în acest sens nefiind respectat termenul de 30 zile, fiind o acțiune de suspendare a deciziei. Pe pct. 236, acțiunea de verificare nu a fost programată la solicitarea entității pentru prelungirea termenului, ci a fost inițiată din oficiu de Departamentul IV C. civ., iar în baza art. 3 din legea nr. 94/1992, acest departament a a decis programul de activitate care nu poate fi oprit decât de Parlamentul României și doar în cazul depășirii competențelor stabilite prin lege- aspecte reținute și în sentința recurată. De asemenea, cu privire la Cap. II.1 pag. 9 acțiune: instanța nu a analizat pct. 178 și 83 din RODAS prin care a invocat o necompetență teritorială și a interpretat greșit pct. 179 RODAS (prin întâmpinare se răspunde la această critică, dar sentința nu cuprinde nicio mențiune). Curtea de apel ar fi reținut în mod greșit o autoritate de lucru judecat (dosarul nr. x/2014, sentința din dosar nefiind definitivă).

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata C. civ. a răspuns punctual criticilor formulate. Prin notele scrise ca răspuns la cererea de suplimentare a probatoriului, C. civ. a arătat că prin Ordonanța de clasare s-a reținut că entitatea a dispus măsuri pentru extinderea verificărilor, iar nu pentru faptul că măsurile II.14 și II.15 au fost duse la îndeplinire de A. S.A., concluzia fiind că înscrisurile depuse în probatoriu nu modifică aspectele constatate de C. civ., nu confirmă ducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 5/2014.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților. La acest termen de judecată, Înalta Curte a rămas în pronunțare asupra recursului, fiind amânată pronunțarea succesiv.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: În cauză, acțiunea reclamantei a fost respinsă de instanța de fond, reținându-se în esență că Raportul de control atacat, cât și Decizia nr. 5/1/08.12.2017 și încheierea nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, au fost legal și întemeiat întocmite, cu respectarea dispozițiilor în materie, atât prin prelungirea termenelor pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor, cât și cu privire la constatările Curții de Conturi a României privind nerealizarea anumitor măsuri. Recurenta a invocat nelegalitatea deciziei recurate pentru mai multe motive, referitoare la încălcarea normelor de procedură civilă, nemotivare, precum și aplicarea greșită a legii materiale. Cu privire la incidența pct. 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele: Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unei hotărâri se poate cere "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei". Motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar și concis a stării de fapt urmând o ordine cronologică, încadrarea unei situații particulare, de speță, în ansamblul prevederilor generale și abstracte ale unei legi; scopul motivării fiind acela de a explica soluția adoptată de instanță. Cum motivarea hotărârilor judecătorești reprezintă un element de validitate a acestora, instanța are obligația de a arăta argumentele pro și contra ce au format convingerea în ceea ce privește soluția pronunțată, argumente ce trebuie să se raporteze atât la susținerile, apărările părților, cât și la probele și dispozițiile legale incidente raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, motivarea hotărârii reprezintă arătarea stării de fapt și de drept în baza cărora judecătorul pronunță soluția și constituie o garanție procesuală ce permite efectuarea controlului judiciar în calea de atac exercitată împotriva acesteia. Obligativitatea motivării hotărârii constituie o condiție a procesului echitabil prevăzută de art. 21 din Constituție și respectiv art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Or, dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susținerile părților sunt examinate de instanța ce are obligația legală de a proceda la o analiză a susținerilor, argumentelor și mijloacelor de probă, pentru a le aprecia pertinența. Aplicând aceste considerații teoretice speței, Înalta Curte constată că prin acțiunea ce face obiectul prezentului dosar, formulată la 12 martie 2018, reclamanta a solicitat anularea Deciziei Curții de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 și a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României. Așadar, prezentul litigiu are ca obiect anularea deciziei nr. 5/2017 privind modul de îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia nr. 5/2014. Printre multiplele argumente aduse în susținerea cererii de chemare în judecată, reclamanta s-a referit la măsurile dispuse prin decizia nr. 5/2014, apreciind că ar fi îndeplinit măsurile stabilite prin decizia inițială, respectiv: - măsura 1.1 (punctele 4 si 13 din decizia nr. 5/2014) - măsura 1.3 (punctul 10 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.6 (punctul 1 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.7 (punctul 2 din decizia nr. 5/2014} - măsura 11.9 (punctul 5 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.10 (punctul 7 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.11 (punctul 8 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.13 (punctul 11 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.14 (punctul 12 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.15 (punctul 13 din decizia nr. 5/2014) - măsura 11.16 (punctul 14 din decizia nr. 5/2014). Prin memoriul de recurs, reclamanta a susținut nemotivarea sentinței, care nu ar fi analizat aceste argumente, anterior redate. Verificând hotărârea recurată, Înalta Curte constată că aceste critici sunt fondate, considerentele sentinței nefăcând nicio referire la aceste motive de netemeinicie invocate sau la înscrisurile depuse, pe care reclamanta le consideră relevante și cu care a intenționat să probeze că ar fi îndeplinit măsurile stabilite prin decizia inițială nr. 5/2014. Din aceasta perspectivă, raportat la motivul de recurs invocat, la considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte constată că, în argumentarea soluției pronunțate instanța de fond a concluzionat la fila x "din coroborarea tuturor înscrisurilor aflate în cele nouă volume anexă la dosar și a dispozițiilor legale în materie, că Raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017, Decizia nr. 5/1/8.12.2017 și încheierea nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, nu se impune a fi anulate". Or, această concluzie ar fi trebuit să fie precedată de analizarea afirmațiilor reclamantei referitoare la îndeplinirea măsurilor stabilite prin decizia inițială, prin raportare la înscrisurile depuse în susținerea lor, ceea ce nu s-a întâmplat, instanța neanalizând niciunul din motivele invocate de reclamantă și care se regăsesc la filele x din acțiune. În acest context, fiind imposibilă exercitarea controlului de legalitate de către instanța de recurs și cum hotărârea recurată nu se circumscrie exigentelor prevăzute de art. 425 din C. proc. civ., Înalta Curte, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., urmează, în temeiul art. 496 alin. (2) din același act normativ, să admită recursul formulat de reclamantă, să caseze decizia recurată și să trimită cauza spre rejudecare la aceeași instanță. În rejudecare, curtea de apel va analiza acțiunea în integralitatea ei, va răspunde tuturor argumentelor formulate, prin raportare la întreg ansamblul probator depus de reclamantă. În ceea ce privește motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ. (privind încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectarea atrage sancțiunea nulității și aplicarea greșită a legii materiale), Înalta Curte constată că nu se mai impune a fi analizate, în raport de soluția de casare a sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursul declarat de reclamantă, va casa decizia recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. PENTRU ACESTE MOTIVE,