Decizia nr. 429/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 1.825/1/2025, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal.

La ședința de judecată participă doamna magistratasistent- șef Felicia Laura Nae, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul București - Secția a VI-a civilă în Dosarul nr. 29.687/3/2023*.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, ambele părți formulând puncte de vedere asupra chestiunii de drept în discuție.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării formulate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Tribunalul București - Secția a VI-a civilă a dispus, prin Încheierea din 19 mai 2025, în Dosarul nr. 29.687/3/2023*, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: " Modul de interpretare a dispozițiilor art. 573 din Codul administrativ și ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la dispozițiile art. 1.357 din Codul civil." II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare ("Codul administrativ") Art. 573. - Definiție " Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităților administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim."

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare ("Legea nr. 554/2004") Art. 19. - " (1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2). (2 1 ) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică, în mod corespunzător, și contractelor administrative. (3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru."

Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul civil) Art. 1.357. - " (1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă." III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București - Secția a VI-a civilă la data de 1.11.2022, cu nr. 29.687/3/2023, reclamanta Omniasig Vienna Insurance Group - S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, obligarea acestuia la plata sumei de 621.887,04 lei, cu titlu de dobândă legală penalizatoare pentru plata cu întârziere a despăgubirilor datorate în urma soluționării celor 164 de cereri de despăgubire, pentru perioada care începe să curgă ulterior depășirii termenului legal de 30 de zile (în care pârâtul era obligat să achite despăgubirea), respectiv de la data ulterioară acestei scadențe, respectiv de la data de 1.01.2017 și până la data de 1.02.2022, anterioară plății efective a despăgubirilor de către pârât în zilele de 16, 17 și 18 februarie 2022; dobânda legală solicitată, respectiv: în principal, dobânda legală penalizatoare între profesioniști, calculată conform art. 3 alin. (2 1 ) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012, cu modificările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 13/2011); în subsidiar, a solicitat dobânda legală penalizatoare calculată conform art. 3 alin. (2) coroborat cu alin. (3) din același articol din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011; obligarea pârâtului la plata sumei de bani reprezentând actualizarea creanței (debitul principal deja achitat) cu indicele de inflație în perioada 1.01.2017 și până la data de 1.01.2022; în vederea stabilirii taxei de timbru, a evaluat suma solicitată la 220.278,76 lei. În motivarea cererii de chemare în judecată a arătat că, în urma falimentului societății de asigurare Astra - S.A., a formulat cereri de plată a despăgubirilor, înregistrate la Fondul de Garantare a Asiguraților, fiind create în total 2.459 de dosare de daună, evidențiate în anexa 2 la Decizia nr. 19.940/6.05.2019, emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților. Cererile de plată au vizat suma totală de 22.693.397,89 lei, reprezentând despăgubiri acordate asiguraților CASCO. Prin Decizia nr. 19.940/6.05.2019, Fondul de Garantare a Asiguraților a respins cererile de plată, reținând depășirea plafonului de garantare stabilit prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 213/2015), de 450.000 lei. Societatea a formulat contestație împotriva deciziei de mai sus, formându-se Dosarul nr. 3.040/2/2019, înregistrat pe rolul Curții de Apel București, în care prin Sentința nr. 538 din 4.10.2019 s-a admis în parte contestația, s-a constatat nelegalitatea deciziei atacate și s-a dispus anularea acesteia și obligarea Fondului de Garantare a Asiguraților la analizarea pe fond a cererilor de despăgubire, fără a ține cont de plafonul de 450.000 lei aplicat pentru un singur creditor.

Prin Sentința nr. 2.249 din 5 octombrie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 29.687/3/2023, Tribunalul București - Secția a VI-a civilă a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Omniasig Vienna Insurance Group - S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 București.

Prin Sentința civilă nr. 3.899 din data de 22.03.2024, pronunțată în Dosarul nr. 29.687/3/2023, Judecătoria Sectorului 2 București - Secția civilă a respins, ca neîntemeiate, excepția inadmisibilității, excepția prescripției dreptului material la acțiune și excepția tardivității; a admis în parte cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta Omniasig Vienna Insurance Group - S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților; a obligat pârâtul să plătească reclamantei dobânda legală penalizatoare aferentă sumei de 1.660 lei, calculată conform art. 3 alin. (3) raportat la alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011, de la data de 6.05.2019 și până la data de 1.02.2022; a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma reprezentând actualizarea cu indicele de inflație a creanței de 1.660 lei, calculată pentru perioada 6.05.2019-1.02.2022. De asemenea, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 83,89 lei cu titlu de cheltuieli de judecată și a respins în rest cererea ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței de mai sus a declarat apel apelantul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, prin care a susținut că în mod greșit a fost respinsă excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, întemeiată pe dispozițiile dreptului comun, în condițiile în care, datorită caracterului derogator, dispozițiile din Legea nr. 554/2004 se aplică ori de câte ori este vorba despre o cauză ce intră sub incidenta prevederilor sale, prioritar față de prevederile dreptului comun, referitoare la răspunderea civilă delictuală și, cum legea specială derogă de la legea generală, efectul principiului specialia generalibus derogant constă în înlăturarea de la aplicare a dreptului comun. A mai susținut că incidența principiului menționat înlătură posibilitatea coexistenței ambelor căi judiciare, una întemeiată pe dispozițiile legii speciale (contenciosul administrativ) și una întemeiată pe dispozițiile dreptului comun (Codul civil). În raport cu același aspect a susținut că în mod greșit a apreciat instanța că termenul de prescripție aplicabil este cel de 3 ani, conform dispozițiilor art. 2.517 din Codul civil, și nu cel de un an, prevăzut de dispozițiile art. 19 alin. (2) raportat la cele ale art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004; instanța de fond a soluționat greșit și excepția prescripției, întemeiată de dispozițiile art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015, precum și excepția inadmisibilității/tardivității cu privire la soluționarea cererii privind actualizarea creanței cu indicele ratei de inflație.

La termenul de judecată din 19 mai 2025, Tribunalul București - Secția a VI-a civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și a suspendat judecata cauzei până la soluționarea acestei sesizări. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

În acest sens, a reținut că există o cauză aflată în curs de judecată, în ultimă instanță în competența legală a unui complet de judecată al Tribunalului București învestit să soluționeze cauza; litigiul pendinte este început după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, acțiunea fiind înregistrată pe rolul instanței la data de 5.10.2023; chestiunea de drept ce se impune a fi lămurită ridică dificultăți de interpretare a dispozițiilor art. 573 din Codul administrativ și ale art. 19 din Legea nr. 554/2004, în raport cu dispozițiile art. 1.357 din Codul civil; chestiunea de drept este una reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite și controversate, deoarece se pune în discuție alegerea modului de răspundere patrimonială a instituției publice, întemeiată fie pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, fie pe art. 1.357 din Codul civil, în condițiile în care a fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului nelegal; de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 573 din Codul administrativ și ale art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 1.357 din Codul civil, depinde soluționarea pe fond a apelului, respectiv a excepției inadmisibilității, invocate de pârât; chestiunea de drept prezintă noutate, întrucât din verificarea jurisprudenței naționale nu reiese că norma în discuție a primit o rezolvare substanțială. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Reclamanta a apreciat că nu este necesară lămurirea problemei de drept, cauza sa fiind întemeiată pe dispozițiile Codului civil.

Pârâtul a apreciat că nu este necesară lămurirea problemei de drept, sens în care a susținut că acțiunea este specifică răspunderii administrative, fiind întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004. A mai susținut că o acțiune întemeiată pe dispozițiile dreptului comun este inadmisibilă. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Instanța de trimitere a apreciat că, astfel cum a reținut și doctrina, Codul administrativ lămurește aspectele esențiale incidente, din perspectiva cauzei juridice a acordării despăgubirilor pentru actele nelegale ale autorității publice. A mai reținut că răspunderea specifică dreptului administrativ a fost interpretată tradițional prin referire la noțiuni și instituții specifice dreptului civil sau, după caz, dreptului penal, însă formele de răspundere specifice dreptului administrativ nu și-au conturat multă vreme identitatea, existând și în prezent controverse la nivel doctrinar, dar și legislativ și jurisprudențial, cu privire la existența lor și regimul juridic care le guvernează. Instanța a avut în vedere împrejurarea că faptul generator al vătămării și al creării unui prejudiciu material și moral, ce trebuie reparat, este ilicitul administrativ, ce antrenează răspunderea administrativ-patrimonială a autorității publice, iar acordarea de despăgubiri este una proprie și specifică contenciosului administrativ, astfel că prezenta acțiune, întemeiată pe răspunderea civilă delictuală de drept comun (art. 1.357 din Codul civil), ar părea inadmisibilă, întrucât partea vătămată ar avea la dispoziție acțiunea reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004. În raport cu principiul specialia generalibus derogant, a reținut faptul că, fiind derogatorie de la norma generală, norma specială se aplică cu prioritate. A apreciat că dificultatea de interpretare rezidă din invocarea considerentului 77 din Decizia nr. 22/2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii. Din perspectiva noutății a reținut că, ulterior analizării problemelor dezlegate prin Decizia nr. 22/2019, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, au intrat în vigoare prevederile Codului administrativ. Astfel, a reținut că, deși repararea pagubei este o latură intrinsecă litigiului administrativ, persoana vătămată o poate cere în condițiile dreptului comun, respectiv în temeiul răspunderii civile delictuale, context în care se ridică problema angajării răspunderii administrative patrimoniale în absența controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ și în condițiile în care instanța civilă, pentru a acorda despăgubiri, realizează acest control în absența unor norme de procedură care să îi confere un asemenea drept. S-a mai reținut că în dreptul pozitiv român exercitarea controlului de legalitate asupra unui act administrativ, tipic sau asimilat, este prerogativa exclusivă a instanței de contencios administrativ și că dificultatea problemei de drept rezultă și din faptul că, ulterior exercitării controlului de legalitate în fața instanței de contencios administrativ, considerentul 77 al Deciziei nr. 22/2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, ar putea fi interpretat în sensul că efectele prescripției prevăzute de această normă specială ar putea fi înlăturate pe cale jurisprudențială prin aplicarea termenului de prescripție de drept comun. VII. Jurisprudența instanțelor naționale

Curțile de apel Brașov, Constanța, Galați, Suceava, Pitești, București au transmis hotărâri judecătorești relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar curțile de apel București, Craiova, Timișoara, Iași, Bacău și Alba au comunicat punctele de vedere teoretice ale judecătorilor asupra aceleiași chestiuni, din care au rezultat două opinii.

Astfel, într-o opinie s-a apreciat că acțiunea este inadmisibilă pe calea dreptului comun, conform solicitării reclamantei, situația premisă fiind existența unei hotărâri prin care să se fi constatat nelegalitatea actului administrativ, respectiv partea are deschisă calea dreptului comun doar în ipoteza în care nu există o hotărâre judecătorească prin care să fi fost admisă acțiunea formulată împotriva actului administrativ nelegal, iar faptul că partea deține o hotărâre judecătorească, dar alege să se prevaleze de calea dreptului comun reprezintă o încercare de eludare a prevederilor speciale privind termenul de prescripție de un an instituit de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și de a se prevala de termenul de prescripție de drept comun de 3 ani, ceea ce reprezintă un demers inadmisibil.

S-a argumentat că se impune interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 18 și 19 din Legea nr. 554/2004 cu cele ale prevederilor titlului IV (art. 573 și următoarele) din Codul administrativ, care reglementează regimul juridic al răspunderii administrativ-patrimoniale, cu caracter derogator de la regimul juridic de drept comun al răspunderii civile delictuale, consacrat de dispozițiile art. 1.357 din Codul civil.

S-a avut în vedere în argumentarea acestei opinii și faptul că atunci când persoana vătămată a solicitat anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, iar cererile formulate pe cale separată se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, și se supun normelor acestei legi în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru, concluzia fiind confirmată și de considerentele Deciziei nr. 22/2019, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii.

În acest sens au fost exprimate puncte de vedere de către judecătorii din cadrul Judecătoriei Piatra-Neamț, Judecătoriei Reșița, Curții de Apel Timișoara, Judecătoriei Câmpeni, Curții de Apel Brașov, Curții de Apel Craiova, Curții de Apel București, Tribunalului Ilfov, Tribunalului Giurgiu și Tribunalului Ialomița.

Într-o altă opinie s-a apreciat că în ipoteza de față acțiunea este admisibilă pe calea dreptului comun.

S-a argumentat că este admisibilă cererea îndreptată împotriva unei instituții publice, întemeiată pe dispozițiile art. 1.357 și următoarele din Codul civil, în raport cu pct. 77 din Decizia nr. 22/2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii.

În același sens au fost exprimate puncte de vedere teoretice de către judecătorii din cadrul Judecătoriei Oravița.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problema de drept care formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Nu a fost identificată jurisprudență relevantă a instanței de contencios constituțional cu privire la problema de drept supusă interpretării. IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție IX.1. Jurisprudența în mecanismele de unificare a practicii judiciare

Prin Decizia nr. 22 din 24 iunie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care a fost admis recursul în interesul legii promovat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, s-a stabilit că: În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. IX.2. Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție

În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a fost identificată Decizia nr. 1.192 din 7 martie 2024, prin care s-a reținut că: Împrejurarea că reclamanta a indicat, ca temei de drept, prevederile art. 998-999 din Codul civil de la 1864 nu modifică fizionomia acțiunii, pentru că textele indicate conțin norme de drept material privind condițiile angajării răspunderii civile delictuale, instituție juridică generală căreia i se circumscrie materia răspunderii patrimoniale a autorităților publice emitente ale actelor administrative unilaterale, tipice sau asimilate. Este adevărat că, potrivit art. 9 alin. (2) din Codul de procedură civilă, obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, dar, în temeiul art. 22 alin. (1) și (4) din același cod, judecătorul soluționează litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, dând sau restabilind calificarea juridică a actelor și faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire. Judecătorul nu ar putea schimba denumirea sau temeiul juridic în situația reglementată în art. 22 alin. (5) din Codul de procedură civilă, atunci când părțile, în virtutea unui acord expres privind drepturi de care, potrivit legii, pot dispune, au stabilit calificarea juridică și motivele de drept asupra cărora au înțeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale acestora. În speță nu este întrunită însă această ipoteză, pentru că, pe de o parte, art. 19 stabilește expres competența instanței de contencios administrativ, iar, pe de altă parte, între părți nu a intervenit un acord asupra calificării juridice a acțiunii, ele având, dimpotrivă, poziții contrare în ceea ce privește natura litigiului și instanța competentă să îl soluționeze. IX.3. Jurisprudența Secției I civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Decizia nr. 1.016 din 2 iunie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, prin care au fost reținute următoarele considerente relevante: Pentru a stabili regimul juridic al cererii prin care se solicită repararea pagubei ca urmare a anulării unor acte administrative, menționăm dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004 care reglementează regimul juridic al acțiunii în despăgubiri. În temeiul dispozițiilor legale menționate revine instanței de contencios administrativ să se pronunțe asupra dreptului la repararea pagubei cauzate, analizând condițiile de admisibilitate a cererii, inclusiv existența dreptului la reparație și modalitatea de acordare a acesteia. În speță, obiectul acțiunii privește repararea pagubei produse ca urmare a anulării unor acte administrative, ceea ce atrage potrivit dispozițiilor legale competența instanței de contencios administrativ potrivit principiului general de drept conform căruia legea specială derogă de la legea generală. Pentru a face aplicarea acestui principiu nu este nevoie ca acesta să fie prevăzut în mod expres într-un text de lege, aplicarea sa fiind unanim recunoscută, atât în doctrină, cât și în practica judiciară. (...) Fiind derogatorie de la norma generală, rezultă că norma specială se aplică ori de câte ori ne găsim în fața unui caz ce intră sub incidența prevederilor sale, deci norma specială se aplică prioritar față de norma generală, chiar și atunci când norma specială este mai veche decât norma generală. Conflictul dintre legea specială anterioară și legea generală ulterioară se rezolvă prin aplicarea conjugată a principiilor potrivit cărora norma specială se aplică cu prioritate față de norma generală - specialia generalibus derogant -, iar o normă specială nu poate să fie modificată sau abrogată decât în mod expres printr-o normă generală ulterioară. (...) În acest sens, trebuie relevată jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, cum ar fi: Deciziile pronunțate de Completul pentru recurs în interesul legii nr. 33/2008, nr. 27/2011 și nr. 22/2019, decizii în cuprinsul cărora au fost oferite dezlegări de principiu cu privire la aplicarea principiului de drept menționat anterior. Așa fiind, Înalta Curte reține că, în măsura în care se invocă anumite limitări ale aplicării dispozițiilor art. 8, art. 16 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, acestea trebuiau invocate în fața instanței de contencios administrativ, nu în fața instanței civile, care ar fi trebuit să aplice o lege specială, fără a avea o legitimare în acest sens.

Decizia nr. 1.525 din 6 iunie 2024, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, cu următoarele considerente relevante: În privința aplicării normelor speciale, este de reținut că dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 permit promovarea unei acțiuni în despăgubiri în fața instanței de contencios administrativ, distinct de acțiunea în anularea actului administrativ nelegal, după cum art. 16 din aceeași lege dă posibilitatea chemării în judecată a persoanei care a întocmit actul atacat, care poate răspunde solidar cu autoritatea publică, în cazul în care acționează cu vinovăție. În prezent, O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ instituie în titlul IV, prin dispozițiile art. 573 și următoarele, răspunderea administrativ-patrimonială a statului, unităților administrativ-teritoriale sau autorităților și instituțiilor publice pentru repararea pagubelor materiale și morale cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim, menținând, totodată, dispozițiile care reglementează răspunderea civilă, sub forma răspunderii patrimoniale, a funcționarului care a întocmit acest act, în solidar cu autoritatea sau instituția publică, în condițiile prevăzute de art. 491 și 575 din lege (respectiv dacă nu a respectat prevederile legale și procedurile administrative specifice atribuțiilor stabilite prin fișa postului sau prin lege). De vreme ce legea specială ce guvernează raporturile de drept administrativ instituie dispoziții în materia răspunderii pentru prejudiciul cauzat persoanelor fizice și juridice prin emiterea unui act administrativ ilegal, care stabilesc dreptul celui prejudiciat la acoperirea pagubelor materiale și morale ce i-au fost cauzate, dispoziții prin care autoritatea publică răspunde patrimonial obiectiv pentru emiterea actului administrativ sau în solidar cu funcționarul vinovat, în anumite condiții, nu există o posibilitate de alegere între aceste norme speciale de strictă aplicare și dreptul comun, chiar dacă mecanismul derogatoriu prevede similitudini cu instituțiile dreptului comun. Prin urmare, corect s-a apreciat de către instanțele devolutive că, în condițiile în care a existat un litigiu în contencios administrativ în care actul administrativ a fost desființat pentru motive de nelegalitate, iar faptele deduse prezentei judecăți au legătură cu acel act administrativ, fiind imputate funcționarilor publici chestiuni premergătoare emiterii actului și care au fost supuse cenzurii în litigiul administrativ, calea procesuală ce trebuie urmată pentru recuperarea prejudiciului cauzat contribuabilului prin măsurile fiscale luate împotriva sa, ce s-au dovedit a fi fost nelegale, este cea prevăzută de norma derogatorie care instituie un mecanism distinct de cel al dreptului comun. Aceasta vizează nu doar măsurile administrative nelegale sau actele de control întocmite de persoane învestite cu autoritate publică, ci și faptele personale ale acestora săvârșite în exercitarea funcției în măsura în care au concurat la crearea prejudiciului patrimonial. Cu alte cuvinte, legea specială reglementează și situațiile în care se poate angaja răspunderea persoanei vinovate în solidar cu cea obiectivă a autorității emitente a actului dacă se dovedește că aceasta nu a respectat, în procedura de întocmire a acestui act, prevederile legale și procedurile administrative aplicabile în desfășurarea activității sale, însă doar în condițiile acestei legi.

Decizia nr. 1.087 din 17 aprilie 2024, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă, prin care s-au reținut următoarele: Referitor la criticile formulate împotriva modului de soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii, care se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte constată că argumentele recurenților, ce vizează o presupusă obligativitate a reclamantei de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru repararea prejudiciului cauzat de emiterea actelor administrative ilegale, sunt nefondate. Aceștia au invocat principiul specialia generalibus derogant, susținând că instanța de contencios administrativ era competentă să se pronunțe asupra dreptului la repararea pagubei cauzate de actele administrative. În acest context, se impune o analiză atât a dispozițiilor legale relevante, cât și a aplicabilității principiului invocat. Principiul specialia generalibus derogant este un principiu juridic care implică faptul că norma specială este cea care derogă de la norma generală, aplicându-se cu prioritate față de cea din urmă, însă, acesta nu își găsește incidența în prezenta cauză. În conformitate cu art. 1.357 din Codul civil, cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. Această normă reprezintă cadrul general care consacră dreptul oricărei persoane prejudiciate de a solicita repararea daunelor suferite, indiferent de natura faptei ilicite, inclusiv atunci când aceasta derivă din acte administrative. Totodată, potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. Chiar din formularea textului de lege - se poate adresa instanței de contencios administrativ competente - rezultă că nu există o obligație expresă de a alege această cale, iar partea reclamantă beneficiază de un drept de opțiune. Astfel, se reține că dispoziția legală mai sus evocată reprezintă un remediu pus la dispoziția celui aflat în ipoteza de a fi prejudiciat de acte administrative, însă nu constituie singura și imperativa cale de urmat de către reclamantă pentru repararea prejudiciului generat de actele administrative emise nelegal de pârâții din prezenta cauză, Legea contenciosului administrativ neînlăturând existența și admisibilitatea acțiunii în răspundere civilă delictuală de drept comun. (...) Or, ce este definitoriu în cazul concret dedus judecății este faptul că, astfel cum s-a arătat anterior, judecările în contencios administrativ care au avut ca obiect anularea actelor nelegale, s-au realizat deja, în mod definitiv, anterior prezentului litigiu, la inițiativa a terțe persoane. Prin urmare, reclamanta nu mai avea obligația să inițieze un nou demers în contencios administrativ, dat fiind că aspectul legalității actelor fusese deja tranșat definitiv. X. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene

Prin Hotărârea CJUE din 15 iulie 1963, pronunțată în Cauza C-25/62, Plaumann & Co. împotriva Comisiei Comunității Economice Europene, s-a stabilit că acțiunea în despăgubiri vizează, de fapt, înlăturarea efectelor juridice pe care decizia ce face obiectul litigiului le-a produs asupra reclamantului, astfel că un act administrativ care nu a fost anulat nu poate constitui în sine o eroare a administrației, de natură să aducă atingere celor cărora li se adresează; prin urmare, aceștia din urmă nu pot pretinde daune-interese din cauza acestui act. XI. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este inadmisibilă, nefiind îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă referitoare la noutatea chestiunii de drept și existența unei probleme de drept de o reală dificultate, care să necesite a fi dezlegată în cadrul acestui mecanism de unificare a practicii. XII. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:

Instanța supremă reține că prezenta sesizare a fost întemeiată pe dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă. Asupra admisibilității sesizării

Prealabil analizei în fond a chestiunilor de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Din cuprinsul acestor dispoziții și al jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă următoarele condiții cumulative de admisibilitate: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată; - chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; - asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că nu sunt îndeplinite toate condițiile cerute cumulativ de lege.

Primele trei condiții de admisibilitate și ultima sunt îndeplinite, deoarece prezenta sesizare a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Tribunalului București - Secția a VI-a civilă, care este învestit în ultimă instanță cu soluționarea apelului, hotărârea ce urmează a fi pronunțată fiind definitivă potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, iar asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Condiția referitoare la noutatea chestiunii de drept nu este, însă, îndeplinită, astfel că nu este posibilă declanșarea mecanismului de unificare reprezentat de sesizarea instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Analiza conținutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul întrebării prealabile reprezintă o condiție distinctă de aceea a nepronunțării anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenței unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare cu privire la acea problemă de drept.

În absența unei definiții legale a noțiunii de noutate și a unor criterii legale de determinare a conținutului său, verificarea acestei condiții ține de aprecierea completului învestit cu soluționarea sesizării, astfel cum instanța supremă a hotărât în mod constant în jurisprudența sa, relevante în acest sens fiind Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015 etc.).

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a apreciat că cerința noutății este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial (deciziile menționate în paragraful anterior, precum și Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 41 din 21 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 10 februarie 2017; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021), precum și în ipoteza în care fie s-ar impune anumite clarificări în privința unei norme legale mai vechi, dar într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior (ipoteza așa-zisei reevaluări a interpretării normei), fie este vizată o normă mai veche, dar a cărei aplicare frecventă a devenit actuală mult ulterior intrării ei în vigoare (spre exemplu, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 10 din 20 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din 14 noiembrie 2014; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021, paragrafele 81-82).

Caracterul de noutate a chestiunii de drept se pierde pe măsură ce aceasta a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări date, opiniile jurisprudențiale diferite neputând constitui temei declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile. În situația în care există un număr semnificativ de hotărâri judecătorești care să fi soluționat, uneori chiar diferit, o problemă de drept, mecanismul legal de unificare a practicii judiciare este cel cu funcție de reglare - recursul în interesul legii, iar nu hotărârea prealabilă (spre exemplu, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021, paragraful 83; Decizia nr. 33 din 6 iunie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 642 din 29 iunie 2022, paragraful 63).

În condițiile în care este depășit stadiul unei practici incipiente și este conturată o practică - unitară sau neunitară - în legătură cu chestiunea de drept, nu se mai poate recurge la mecanismul hotărârii prealabile, deoarece nu mai poate fi atins scopul preîntâmpinării practici neunitare, problema de drept neputând fi considerată a fi nouă. În analiza cerinței noutății, având în vedere atât scopul hotărârii prealabile de a preveni apariția unei practici judiciare neunitare, cât și necesitatea de a evita paralelismul și suprapunerea cu mecanismul recursului în interesul legii, procedura pronunțării unei hotărâri prealabile nu este chemată să dea o soluție unei practici divergente deja existente (spre exemplu, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 57 din 9 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 192 din 10 martie 2020, paragrafele 112-115; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021, paragrafele 84-86; Decizia nr. 33 din 6 iunie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 642 din 29 iunie 2022, paragrafele 64-65).

În cadrul prezentei sesizări, din jurisprudența la nivel național, transmisă de curțile de apel (pct. VII din decizie), se apreciază că este depășit stadiul unei practici incipiente, ca urmare a unui număr mare de hotărâri definitive, ceea ce relevă faptul că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări a primit dezlegare din partea instanțelor judecătorești.

Nu este îndeplinită nici condiția referitoare la existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată.

Chestiunea de drept asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită să se pronunțe pe calea procedurii hotărârii prealabile privește modul de interpretare a dispozițiilor art. 573 din Codul administrativ și ale art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 1.357 din Codul civil.

Astfel cum a fost formulată de instanța de trimitere, chestiunea de drept menționată are un grad de generalitate accentuat, deoarece privește orice problemă de drept referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 573 din Codul administrativ și ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la dispozițiile art. 1.357 din Codul civil, și nu o chestiune de drept punctuală.

În realitate, chestiunea de drept asupra căreia instanța de trimitere dorește pronunțarea unei hotărâri prealabile este identificată corect în cuprinsul încheierii de sesizare la pagina 2, punctul 3 și constă în identificarea temeiului de drept al răspunderii patrimoniale a autorității publice, emitente a unui act administrativ nelegal, anulat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, fie în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 și al art. 573 din Codul administrativ, fie în temeiul art. 1.357 din Codul civil.

Soluționarea pe fond a apelului, respectiv a excepției inadmisibilității invocate în cauza aflată pe rolul instanței de trimitere depinde de lămurirea chestiunii de drept precizate anterior.

Nu este îndeplinită însă condiția referitoare la existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite.

Referitor la cerința existenței unei "chestiuni de drept veritabile", în jurisprudența Înaltei Curți s-au reținut următoarele: a) chestiunea de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42); b) chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie o chestiune care ridică serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu ori existența unor simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflecție mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 și 65; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 37; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 61; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37); c) pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, și de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării și în ce măsură acesta depășește obligația ordinară a instanței de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragrafele 38-39, 41; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). Sub acest aspect, s-a reținut că, în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție nu se substituie atributului fundamental al instanțelor, de interpretare și aplicare a legii, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46).

Chestiunea de drept privind temeiul de drept al răspunderii patrimoniale a autorității publice, emitente a unui act administrativ nelegal, anulat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, nu este veritabilă, deoarece nu ridică serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii. Această chestiune de drept poate fi lămurită prin aplicarea metodelor de interpretare sistematică și logică, în principal a regulii de interpretare conform căreia norma specială se aplică cu prioritate în privința cazurilor expres reglementate, față de norma generală.

În consecință, se impune interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 și art. 573 din Codul administrativ, care reglementează regimul juridic al răspunderii administrativ-patrimoniale, cu caracter derogator de la regimul juridic de drept comun al răspunderii civile delictuale, consacrat de dispozițiile art. 1.357 din Codul civil.

Această concluzie este confirmată prin considerentele Deciziei nr. 2