ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4487/2024

Ședința publică din data de 11 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 29.12.2022, sub nr. x/2022, reclamanta Asociația "A." a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, anularea Ordinului Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoș de munte (Tetrao urogallus), pentru perioada septembrie-30 noiembrie 2022, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 960/3. X.2022 din 03 octombrie 2022, precum și anularea Anexei Ordinului Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoș de munte (Tetrao urogallus), pentru perioada septembrie-30 noiembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 960/3. X.2022 din 03 octombrie 2022.

Prin sentința civilă nr. 57/2023 din 27 aprilie 2023, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei invocată de pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, a admis cererea formulată de reclamanta Asociația "A." în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor și a anulat Ordinul Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 2482/16.09.2022, privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoș de munte (Tetrao Urogallus) pentru perioadă septembrie - 30 noiembrie 2022, precum și Anexa la acest Ordin publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 960/03.10.2022.

Împotriva sentinței civile nr. 57/2023 din 27 aprilie 2023 pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor a declarat recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței recurate și respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivare, recurentul-pârât a arătat că cele reținute de instanța de fond cu privire la inaplicabilitatea Instrucțiunilor aprobate prin Decizia Ministerului Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului nr. 10152/1995, sunt vădit nelegale, întrucât la momentul anului 1995 nu exista obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a normelor tehnice cu aplicare doar într-un domeniu restrâns.

A menționat că Decizia M.A.P.P.M. nr. 10152/1995 prin care sunt aprobate Instrucțiunile tehnice de evaluare a efectivelor de vânat și de calcul al cotelor de recoltă nu a fost abrogată în mod expres potrivit prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, (art. 64).

A arătat că, în acord cu art. 6 alin. (1) lit. f) și art. 17 din Legea nr. 407/2006, ordinul a fost emis prin fundamentarea temeinică și prin analiza efectivelor evaluate în decursul ultimilor 10 ani, efective ce nu au fost contestate/contrazise de către organizațiile de protecția mediului interne și internaționale în decursul timpului. A susținut că afirmația conform căreia specia cocoș de munte pentru care s-au acordat cote de recoltă prin Ordinul 2482/2022 este protejată de Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European este eronată. A apreciat că, raportat la art. 7 din Directivă, cocoșul de munte este specie admisă la vânătoare, iar specia menționată se regăsește în Anexa nr. 1 la Legea nr. 407/2006.

A susținut că în mod eronat instanța de fond a motivat decizia raportându-se la încălcarea de către Minister a prevederilor din preambulul unor acte normative, apreciind că nu se pot anula prevederile unui act normativ motivat de faptul că a fost emis fără respectarea prevederilor din preambulul altor acte normative.

Cu privire la mărimea populației de cocoș de munte, a arătat că în România această specie figurează cu un număr cuprins între 2500 și 6000 de masculi cântători, astfel că cele 239 exemplare aprobate prin Ordinul nr. 2482/2022 (nivelul cotelor de recoltă) reprezintă un procent neglijabil care nu poate pune în pericol populația existentă motivat de faptul că specia este poligamă.

A mai menționat reaua-credință a intimatei-reclamante, întrucât în procedura de consultare publică, aceasta avea posibilitatea să formuleze observații sau propuneri cu privire la îmbunătățirea proiectului de ordin.

Asociația A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii recurate ca legală și temeinică, iar recurentul-pârât a depus note scrise.

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11.10.2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar trebuie subliniat că, potrivit art. 488 alin. (1) raportat la art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară în cadrul căreia controlul judiciar este limitat la aspecte de nelegalitate a hotărârii instanței ierarhic inferioare care au aptitudinea de a fi încadrate în motivele de casare ce sunt reglementate în mod exhaustiv la pct. 1-8 din cuprinsul art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, iar în temeiul art. 478 alin. (3) C. proc. civ. în calea de atac nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată.

De aceea, de regulă, în recurs nu pot fi invocate motive de nelegalitate a actului administrativ noi, neinvocate în fața primei instanțe, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la evaluarea legalității hotărârii de fond, în raport cu pretențiile din cererea de chemare în judecată și cu argumentele și apărările formulate în faza procesuală a fondului.

Prin intermediul motivului de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Analizând cererea de recurs, notele scrise și celelalte înscrisuri depuse la dosar, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant contestă interpretarea dată de către instanța de fond a scopului declarat al A. abuzurilor, respectiv cel de a preveni și combate abuzurile împotriva mediului înconjurător și a animalelor. Astfel, recurentul-pârât a susținut că singura activitate prin care reclamanta consideră că protejează mediul este aceea de a contesta/ataca în instanță actele normative emise de autorități, că aceasta are doar 3 membri, iar acțiunile în instanță inițiate de Asociație au ca scop protejarea drepturilor la mediu pentru 3 persoane în detrimentul a 660 de organizații neguvernamentale care gestionează fauna cinegetică a țării, a câtorva mii de angajați ai acestora, dar și a aproximativ 70.000 de vânători.

Prin Decizia nr. 8/02.03.2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a arătat că:

"În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului". De asemenea, în explicitarea interpretării sale, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat, în considerentele Deciziei (pct. 90, fraza ultimă) că "Verificarea existenței acestei legături urmează să se facă de instanțe de la caz la caz, prin raportare la elementele raportului juridic dedus judecății, nefiind suficientă menționarea în statut a activității de "apărare a interesului public", ca scop principal al respectivului organism social interesat".

Înalta Curte constată că judecătorul fondului a reținut în mod corect calitatea de organizație neguvernamentală constituită în condițiile O.G. nr. 26/2000, având ca scop, conform statutului anexat la dosar, inclusiv prevenirea și combaterea abuzurilor împotriva mediului înconjurător (protecția mediului) și a animalelor (protecția animalelor), aceasta desfășurând activități și acțiuni de combatere a abuzurilor în realizarea acestor scopuri declarate.

Totodată, ținând seama de aspectele expuse, instanța de fond a reținut că reclamanta a justificat interesul necesar pentru promovarea cererii de chemare în judecată, motiv pentru care excepția lipsei de interes invocată prin întâmpinare de către pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a fost în mod corect respinsă prin sentința recurată.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitor la faptul că instanța de fond ar fi reținut în mod greșit inaplicabilitatea instrucțiunilor tehnice privind evaluarea efectivelor de vânat și de calcul al propunerilor de cote de extras emise în 1995, Înalta Curte constată că acesta este nefondat.

Instanța de control judiciar are în vedere Directiva 2009/147/CE a Consiliului - Directiva Păsări, respectiv prevederile de la pct. 10 și pct. 13 din preambul, art. 2, art. 4 alin. (2), art. 7 alin. (1) și alin. (4), art. 10, Anexa nr. V, precum și normele naționale de transpunere a Directivei, respectiv art. 19 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, art. 37 alin. (1), art. 33 alin. (8) și Anexa nr. 8 la O.U.G. nr. 57/2007, care sunt norme ce condiționează vânătoarea de stabilirea unor limite compatibile cu menținerea speciilor vânate la un nivel de conservare favorabil, câtă vreme specia cocoș de munte se află într-o stare de conservare nefavorabilă, fiind încadrată la nivelul UE la statusul "epuizat" (depleted).

Înalta Curte reține că la data de 5 februarie 2021 MMAP a postat pe site-ul propriu, în vederea consultării publice, Proiectul de Ordin privind aprobarea Instrucțiunilor pentru evaluarea efectivelor unor specii de faună cinegetică admise la vânătoare, împreună cu Referatul de aprobare nr. 149.148/27.07.2020, care menționează, printre altele, faptul că evaluarea efectivelor din fauna cinegetică admisă la vânătoare se realizează anual (…) în conformitate cu prevederile Deciziei Ministerului Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului nr. 10152/1995 pentru aprobarea Instrucțiunilor tehnice privind evaluarea efectivelor de vânat și de calcul al propunerilor de cote de extras.

Instanța fondului a constatat în mod corect faptul că Instrucțiunile tehnice de evaluare a efectivelor de vânat și de calcul al cotelor de recoltă aprobate prin Decizia nr. 10152/1995 a Ministerului Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului nu pot fi considerate a fi în vigoare, astfel încât să fundamenteze emiterea Ordinului în discuție, deoarece potrivit dispozițiilor art. 50 alin. (2) din Legea nr. 103/1996, publicată în Monitorul Oficial nr. 235 din 27 septembrie 1996 "Actualele regulamente, instrucțiuni și norme tehnice privind vânatul și vânătoarea, emise în baza Legii nr. 26/1976, rămân valabile până la înlocuirea acestora, dar nu mai târziu de 2 ani de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României".

Or, Legea nr. 103/1996 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 235 din 27 septembrie 1996. Așadar, prin legea mai sus menționată s-a instituit un termen maxim de valabilitate al Instrucțiunilor tehnice privind evaluarea efectivelor de vânat și de calcul al propunerilor de cote de extras, respectiv septembrie 1998, termen cu mult depășit.

Înalta Curte nu poate primi critica recurentului-pârât cu privire la faptul că instanța de fond a reținut în mod greșit inaplicabilitatea Instrucțiunilor din 1995, raportat la faptul că nu exista obligația, la acel moment, al publicării normelor tehnice în Monitorul Oficial al României, deoarece dispozițiile art. 50 alin. (2) din Legea nr. 103/1996, redate mai sus, sunt clare în ceea ce privește valabilitatea și aplicarea Instrucțiunilor, nefiind necesară o abrogare expresă a Deciziei MMAP nr. 10152/1995.

Astfel, așa cum a apreciat prima instanță în mod corect, în speță nu există o fundamentare de actualitate care să stea la baza emiterii ordinului în discuție, respectiv a practicării vânătorii cu respectarea unui plan de management de actualitate, care să asigure protejarea speciei cocoș de munte.

Înalta Curte reține că recurentul-pârât a invocat considerentele unor sentințe civile pronunțate de Curtea de Apel Brașov în susținerea motivului de recurs referitor la inaplicabilitatea Instrucțiunilor emise în 1995, fără a face referire la dispozițiile art. 50 alin. (2) din Legea nr. 103/1996, care reprezintă temeiul principal al anulării Ordinului Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 2482/16.09.2022, privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoș de munte (Tetrao Urogallus) pentru perioadă septembrie - 30 noiembrie 2022, precum și Anexa la acest Ordin publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 960/03.10.2022 de către prima instanță.

De asemenea, Înalta Curte constată că aceste considerente ale hotărârilor menționate în cererea de recurs nu dezbat incidența dispozițiilor art. 50 alin. (2) din Legea nr. 103/1996, iar recurentul-pârât nu indică în ce fel instanța fondului, în speța de față, a aplicat/interpretat greșit normele de drept material învederate.

Un alt motiv de recurs constă în faptul că instanța de fond a reținut în mod greșit că ordinul MMAP nr. 2482/2022 încalcă dispozițiile din Directiva 2009/147/CE a Consiliului - Directiva Păsări, respectiv prevederile de la pct. 10 și pct. 13 din preambul, art. 2, art. 4 alin. (2), art. 7 alin. (1) și alin. (4), art. 10, Anexa nr. V, precum și normele naționale de transpunere a Directivei, respectiv art. 19 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, art. 37 alin. (1), art. 33 alin. (8) și Anexa nr. 8 la O.U.G. nr. 57/2007, în ceea ce privește statutul "depleted"/epuizat.

A susținut că reiese fără echivoc faptul că nivelul cotelor de recoltă aprobat prin Ordinul MMAP nr. 2482/2022 (239 exemplare) nu poate pune în pericol specia având în vedere atât nivelul efectivelor evaluate de către gestionari (11950 exemplare), cât și nivelul populațional prezentat pe site (2500-6000 exemplare de masculi).

Recurentul-pârât a apreciat că, prin mecanismele de care dispune, Comisia Europeană avea posibilitatea de dispune suspendarea sau chiar restrângerea vânătorii în situația în care statutul de conservare era nefavorabil în cazul speciei cocoș de munte. Totodată, recurentul a mai susținut că nu numai că nu a dispus o astfel de măsură, dar Comisia Europeană nici nu a atenționat România cu privire la o posibilă încălcare a Directivei Păsări, așa cum a procedat în cazul speciei turturică.

Totodată, recurentul-pârât a arătat că Directiva Păsări nu prevede un nivel clar, bine definit, sub care o specie să fie considerată ca fiind într-o stare de conservare nefavorabilă, iar nivelul este stabilit de fiecare stat în parte, în raport de condițiile ecologice, poziționarea geografică, suprafața ocupată de biotipul unei anumite subspecii și a menționat, totodată că:

"nu se poate afirma sau demonstra, în principiu, că în România nivelul efectivelor de cocoș de munte se află sub nivelul impus de art. 2 din Directiva Păsări."

Înalta Curte reține că, potrivit susținerilor recurentului-pârât, constatarea nivelului de conservare nefavorabilă, stabilit de fiecare stat în parte, s-ar putea face doar de către Comisia Europeană prin suspendarea/restrângerea vânătorii sau prin atenționarea României cu privire la posibile încălcări ale Directivei Păsări, or nu acesta este scopul emiterii acestei directive.

Preambulul Directivei Păsări (Directiva 2009/147/CE) subliniază importanța conservării tuturor speciilor de păsări sălbatice care trăiesc în mod natural pe teritoriul Uniunii Europene. Acesta recunoaște valoarea ecologică, științifică, culturală, economică și recreativă a acestor păsări și necesitatea luării de măsuri pentru a le proteja. Directiva prevede stabilirea zonelor de protecție specială (ZPS) și aplicarea unor măsuri de gestionare durabilă pentru a asigura supraviețuirea pe termen lung a acestor păsări și a habitatelor lor. Vânătoarea este permisă, dar în anumite condiții, respectând principiul utilizării durabile și stabilind cote de vânătoare pe baze științifice.

În interpretarea sistematică, logică și teleologică a art. 7 alin. (1) și (4), a pct. 10 din preambul și art. 2 din Directiva "Păsări" și a normelor de transpunere rezultă că speciile menționate în anexa II a directivei pot face obiectul vânătorii în cadrul legislației naționale în măsura în care se stabilesc și se respectă anumite limite, astfel de acțiuni de vânătoare trebuind să fie compatibile cu menținerea populației din speciile respective la un nivel satisfăcător sau într-o stare de conservare favorabilă. Statele membre se asigură că vânarea acestor specii nu aduce atingere eforturilor de conservare în aria lor de răspândire și se asigură că practicarea vânătorii respectă principiile de utilizare rațională și de control echilibrat ecologic al speciilor de păsări respective și că această practică este compatibilă cu menținerea populației speciilor de păsări vânate la un nivel care să îndeplinească condițiile ecologice, științifice și culturale, ținând seama în același timp de condițiile economice și de recreere.

Din analiza semantică a sintagmelor din directivă și norma de transpunere din O.U.G. nr. 57/2007 se reține că se descriu condiționările vânătorii sau "nivelul" populațiilor de păsări cu care trebuie să fie compatibile limitele vânătorii și rezultă că menținerea populațiilor la un nivel de conservare satisfăcător", înseamnă "stare de conservare favorabilă". Acest nivel de conservare "satisfăcător/favorabil" al populațiilor de păsări este singurul nivel care poate îndeplini condițiile ecologice, științifice și culturale în contextul în care dezideratul/imperativul ecologic, științific sau cultural nu poate viza decât menținerea sau aducerea unei specii la un nivel de conservare favorabil, adică într-o stare de conservare favorabilă.

Directiva "Păsări" permite vânarea păsărilor sălbatice (prevăzute în anexa nr. II din Directiva "Păsări") numai dacă această vânătoare este compatibilă cu menținerea populației din speciile respective într-o stare de conservare favorabilă, vânarea speciilor de păsări cu o "stare de conservare nefavorabilă" și a celor cu "statut de conservare necunoscut" fiind nepermisă.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că aprobarea de cote de recoltă pentru speciile menționate (cele cu stare de conservare nefavorabilă și cu stare de conservare necunoscută) și pentru specii care au tendințe populaționale negative (descrescătoare) chiar dacă au status favorabil sau pentru cele la care nu a fost calculat trendul populațional pe termen lung și scurt nu satisface rigorile directivei.

Stabilirea cotelor de recoltă, fiind o normă de conservare și o garanție a utilizării durabile a speciilor recoltate, trebuie să se efectueze cu respectarea și pe baza datelor obținute în urma studiilor prevăzute de art. 33 alin. (8) din O.U.G. nr. 57/2007 și de art. 10 din Directiva Păsări, studii și cercetări care reprezintă fundamentul protecției, conservării și utilizării durabile a păsărilor respective.

Având în vedere susținerile recurentului-pârât potrivit cu care nu se poate face stabili în realitate un nivel clar, bine definit, sub care o specie să fie considerată ca fiind într-o stare de conservare nefavorabilă, Înalta Curte apreciază că estimările populaționale invocate de MMAP reprezintă doar referințe formale, pentru că nu au nicio incidență în stabilirea cotelor de recoltă.

Însă necesitatea ca metoda/metodologia de stabilire a cotelor de recoltă să aibă un caracter științific reiese din interpretarea coroborată a art. 10 și pct. 13 din preambulul Directivei "Păsări", dispozițiile art. 16 și 56 din Legea nr. 407/2006.

Or, dacă nu există o fundamentare reală, de actualitate care să stea la baza emiterii ordinului în discuție, respectiv a practicării vânătorii cu respectarea unui plan de management de actualitate, care să asigure reala protejare a speciei cocoș de munte, atunci acesta nu satisface rigorile directivei.

Mai mult decât atât, Înalta Curte are în vedere și Ordinul nr. 2038/2024 emis de MMAP prin care au fost aprobate cote de recoltă de "zero" exemplare la specia cocoș de munte (Tetrao urogallus) pe toate fondurile cinegetice pe care au fost evaluate efective ale acestei specii, aspect care denotă faptul că susținerile din cererea de recurs cu privire la faptul că nivelul cotelor de recoltă aprobat (239 exemplare) nu poate pune în pericol specia sunt total nefondate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor prin Ministru împotriva sentinței nr. 57/2023 din 27 aprilie 2023 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor prin Ministru împotriva sentinței nr. 57/2023 din 27 aprilie 2023 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.