ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3149/2023

Ședința publică din data de 9 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 28.10.2022, reclamanta Asociația "A.", în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, prin ministru, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării Ordinului Ministrului Mediului, Apelor și Pădurilor nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoș de munte (Tetrao urogallus), pentru perioada septembrie - 30 noiembrie 2022, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 960 din 03.10.2022, până la pronunțarea instanței de fond

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 150 de la data de 10 noiembrie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei de interes a reclamantei, excepție invocată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, prin întâmpinare.

A fost admisă cererea formulată de reclamanta Asociația "A.", înscrisă în Registrul Asociațiilor și Fundațiilor al Judecătoriei Brașov sub nr. x/22.03.2012, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, fiind suspendate de executare dispozițiile și a anexa Ordinului Ministrului Apelor, Pădurilor și Mediului nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoș de munte (Tetrao urogallus), pentru perioada septembrie-30 noiembrie 2022 (publicat în Monitorul Oficial, partea I nr. 960/3. X.2022 din 03.10.2022), până la pronunțarea instanței de fond.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în termenul legal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor invocând temeiul de drept de la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței civile atacate și respingerea cererii de chemare în judecată.

În esență, în motivare, a arătat că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că este îndeplinită cerința cazului bine justificat, motivat de faptul că ar exista o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, raportat la motivele de nelegalitate invocate de intimata - reclamantă.

Actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat, respectiv, Ordinul ministrului mediului apelor și pădurilor nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă ale speciei cocoș de munte (Tetrao urosallus) pentru perioada septembrie - 30 noiembrie are ca scop controlul echilibrat ecologic al speciei cocos de munte (Tetrao urosallus), conservarea biodiversității precum și menținerea echilibrului ecologic.

Se prevalează partea de disp. art. 5 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora "este interzis judecătorului să stabilească dispoziții general obligatorii prin hotărârile pe care le pronunță în cauzele ce fi sunt supuse judecății" - cu mențiunea că practica judiciară invocată de partea procesuală adversă nu are relevanță în speță și nici nu constituie izvor de drept(Decizia CCR nr. 23 din 20.01.2016).

Conform legislației naționale, condiția existenței unui caz justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Astfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța era limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu trebuia să cerceteze îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație îi revenea instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței "cazului bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța trebuia să aprecieze necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauza dedusă judecății și care trebuia să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ.

A mai arătat că proiectul de ordin a fost însoțit de Referatul de aprobare nr. 104657/11.07.2022, întocmit conform prevederilor art. 31 alin. (2) din Legea 24/2000 care prevede "(2) în situația în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza și în executarea căruia se emite."

În procedura de consultare publică nu au fost formulate observații sau propuneri și nu s-a solicitat organizarea unei dezbateri publice.

După consultare, în baza procedurilor interne a fost întocmit si Referatul de aprobare nr. 104937/13.09.2022, referat care este menționat în preambulul Ordinului nr. 2482/2022 împreună cu Referatul de aprobare nr. 104657/11.07.2022.

În toată această perioadă intimata-reclamantă nu a întreprins niciun demers pentru îmbunătățirea proiectului de ordin sau prin care să își manifeste nemulțumirea față de acesta.

În mod greșit instanța de fond a reținut faptul că Ordinul ministrului mediului, apelor și pădurilor nr. 2482/2022 a încălcat normele de tehnică legislativă care reglementează motivarea și fundamentarea temeinică a actelor normative, respectiv art. 6, art. 7, art. 20 alin. (1) și alin. (3), art. 21, art. 22 coroborate cu art. 30 și art. 31 din Legea nr. 24/2000 raportat la art. 56 din Legea nr. 407/2006, în sensul că evaluarea efectivelor de cocoș de munte(pe baza căreia s-a stabilit cota de recoltă) nu s-a făcut în temeiul unor acte administrative normative(regulamente, instrucțiuni, norme tehnice) în vigoare.

A mai invocat prev. art. 6 și art. 7 din Legea nr. 24/2000, acestea legiferând etape premergătoare adoptării actelor normative de rang superior și nu a celor emise în aplicarea acestora.

Ordinul nr. 2482/2022 respectă integral art. 13 din Legea nr. 24/2000, fiind emise în aplicarea unei legi (Lege ant. 407/2006) și corelat cu prevederile interne și internaționale transpuse în legislația României.

Elaborarea proiectului ordinului criticat a fost precedată, conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 24/2000 de o documentare și de o analiză efectuate de către gestionarii fondurilor cinegetice, pe fiecare fond cinegetic, în ultimii 10 ani precum și de instituții abilitate și recunoscut pe plan intern și internațional cu privire la efectivele cocoșului de munte.

Contrar celor reținute de către instanța de fond, a arătat recurentul faptul că Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, nu prevede obligativitatea invocării în documentul de prezentare a unui ordin, a regulamentelor și directivelor europene care reglementează un anumit domeniu. Reținerea celor menționate în documente de lucru la nivel european, sunt informații care, practic nu au putut fi incluse în acte cu caracter normativ întrucât sunt prezentate la nivel de recomandare, motiv pentru care acest fapt nu poate fi reținut de către instanță ca motiv de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ edictat la nivelul statelor membre.

Ministerul a emis și a transmis adresa nr. x/17.01.2022 structurilor teritoriale de specialitate cu scopul realizării unui mod unitar de lucru în ceea ce privește realizarea și raportarea studiilor de evaluare pentru toate speciile de faună sedentară admise la vânătoare. Contrar celor reținute de instanța de fond subscrisul nu a susținut niciodată că această scrisoare are caracter de reglementare, motiv pentru care nici nu a fost invocată în preambulul actului normativ.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reprezintă cazuri bine justificate împrejurările legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura să creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ, iar, potrivit lit. ș), paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor si previzibil sau după caz, perturbarea gravă a funcționarii unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În considerarea celor două principii incidente în materie a legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării, constând în operațiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor actului, constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.

Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză la prima vedere, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

Prin considerentele hotărârii recurate și a încheierii emise la data de 09.11.2022 nu se demonstrează condiția existentei cazului bine justificat, care presupune împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ, motiv pentru care aceasta a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material așa cum reglementează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.

Al doilea motiv de recurs are ca și temei disp. de la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce privește "paguba iminentă", aceasta este definită de art. 2 alin. (1) Lit. s) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "prejudiciul material viitor și previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public." Așadar aplicarea sancțiunii legale față de situația de fapt, nu poate fi considerată generatoare a unei pagube iminente.

Măsura suspendării executării, ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia, reprezintă o excepție de la regula executării din oficiu, astfel că, instanța ar fi trebuit să aprecieze dacă acestea sunt de natură să cauzeze pagube grave.

Or, prima instanță, în opinia recurentului - pârât, nu a precizat care ar fi paguba iminentă care va fi produsă în urma realizării cotelor de recoltă la specia cocoș de munte în perioada septembrie -30 noiembrie.

Mai mult decât atât, prima instanță ar fi procedat la o prejudecare a fondului cererii iar nu doar la examinarea aparenței de drept a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. a depus întâmpinare la recursul promovat de recurentul - pârât, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente cauzei.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor este nefondat, pentru următoarele considerente:

Subsumat motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat recurentul - pârât că hotărârea de fond este nemotivată, nefiind îndeplinită cerința legală de la art. 425 C. proc. civ.. Mai mult decât atât, în cadrul argumentației acestui motiv de nelegalitate recurentul a invocat faptul că nu a fost demonstrată condiția pagubei iminente de către partea solicitantă a suspendării actului administrativ atacat.

Analizând recursul de față întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), Înalta Curte îl apreciază a fi nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată, iar Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.

Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanța fondului care a dispus suspendarea actului administrativ contestat.

În ceea ce privește cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), apreciază Înalta Curte că aceasta este nefondată.

Înalta Curte amintește că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția De contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Așa cum s-a precizat anterior, prin memoriul de recurs, recurentul - pârât a încercat să evidențieze că actul administrativ a cărui suspendare se solicită se bucură de prezumția de legalitate și de veridicitate și nu se impunea a fi suspendat pe cale judiciară.

Dimpotrivă, prima instanță a constatat că fundamentarea Ordinului este precară, și astfel, contrară art. 6, art. 7 și art. 20 din Legea nr. 24/2000, la baza adoptării ordinului stând Decizia Ministerului Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului nr. 10152/1995, act nepublicat în Monitorul Oficial, emis în baza Legii 26/1976, căzut astfel în desuetudine și Scrisoarea MMAP nr. 55005/17.01.2022, care nu este un act administrativ normativ ci o simplă adresă de corespondență către gărzile de mediu, soluție care este îmbrățișată și de instanța de control judiciar.

Totodată, la o cercetare sumară a aparenței de drept, prima instanță în mod corect a identificat că prin prevederile OMMAP nr. 2482/2022 s-a încălcat Directiva 2009/147/CE a Consiliului -Directiva "Păsări", în special prevederile pct. 10 și pct. 13 din preambul, art. 2, art. 4 alin. (2), art. 7 alin. (1) și alin. (4), art. 10, Anexa nr. V, precum și normele naționale de transpunere a Directivei, respectiv art. 19 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, art. 37 alin. (1), art. 33 alin. (8) și Anexa nr. 8 la O.U.G. nr. 57/2007, norme care condiționează vânătoarea de stabilirea unor limite compatibile cu menținerea speciilor vânate la un nivel de conservare favorabil.

Aprobarea, prin ordinul contestat, a cotelor de recoltă pentru specia cocoș de munte având în vedere că această specie se află într-o stare de conservare nefavorabilă, fiind încadrată la statusul "epuizat" (depleted), stare de conservare a păsărilor la nivelul UE stabilită în urma raportărilor statelor membre în baza art. 12 din Directivă, încalcă în mod aparent prevederile Directivei "Păsări" și ale normelor de aplicare, respectiv art. 37 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007.

Mai mult decât atât, aparența de legalitate a actului administrativ nu este dovedită de recurentul -pârât care a încercat să acrediteze ideea că anterior emiterii actului contestat s-a efectuat o documentare și o analiză de către gestionarii fondurilor cinegetice, pe fiecare fond cinegetic, pentru ultimii 10 ani, precum și de instituții abilitate și recunoscute pe plan intern și internațional cu privire la efectivele cocoșului de munte. Aceste studii nu sunt apte a conduce la ideea că actul administrativ care a avut la bază o astfel de cercetare este legal întocmit deoarece aceasta este doar una dintre cerințele de legalitate pe care trebuie să le respecte emitentul actului, care bifează doar dimensiunea formală a emiterii acestuia.

Prin urmare, criticile expuse de recurentul - pârât în cadrul motivului de casare de față nu sunt în măsură a determina reformarea sentinței civile atacate din perspectiva dorită de partea declarantă a căii de atac.

Totodată, Înalta Curtea are în vedere și faptul că cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea ordinului nr. 2482/2022 în privința căruia s-a formulat prezenta cerere de suspendare a fost admisă de instanța de fond, care fiind învestită cu cercetarea legalității actului administrativ a stabilit că acesta nu se poate bucura de prezumția de legalitate.

O astfel de soluție prezintă un argument în plus în sensul că cererea de suspendare formulată în dosarul de față era una întemeiată câtă vreme judecătorul care a fost învestit cu cercetarea pe fond a acțiunii în anulare, ca urmare a administrării unui probatoriu vast, incompatibil cu analiza cererii de suspendare de față în care se verifică doar aparența de drept a actului contestat, a stabilit că actul atacat se impune a fi anulat deoarece este nelegal.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința primei instanțe este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală și temeinică.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 150/2022 din 10 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 iunie 2023.