ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 439/2025

Ședința publică din data de 30 ianuarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Memorandumului având ca temă procedura de numire a consulilor generali ai României înregistrată la Cabinetul primului-ministru cu nr. 5/5851/26.08.2021, precum și a Deciziei Primului Ministru de aprobare a acestuia, dacă există.

La solicitarea instanței, Guvernul României a precizat că nu a fost identificată o decizie a primului-ministru care să vizeze aprobarea acestui memorandum .

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 155/CA/2014 din 21 august 2024 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal s-au dispus următoarele:

- s-au respins ca neîntemeiate excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată și excepția lipsei calității procesuale pasive, invocate de Ministerul Afacerilor Externe;

- s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Secretariatului General al Guvernului și s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- s-au respins ca neîntemeiate excepția inadmisibilității cererii, excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și excepția lipsei interesului reclamantei, invocate de Guvernul României;

- s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta privind suspendarea Memorandumului cu tema "Procedura de numire a consulilor generali ai României", înregistrat la Cabinetul Primului Ministru cu nr. 5/5851 din data de 26.08.2021.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 155/CA/2014 din 21 august 2024 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta A., invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului și casarea în parte a sentinței atacate, în sensul admiterii cererii de suspendare cum a fost formulată.

După ce a prezentat ample considerații teoretice, a redat dispoziții legale și a invocat practică judiciară referitoare la suspendarea unui act administrativ, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că instanța de fond a ignorat cu desăvârșire întreaga tehnică legislativă, adică normele imperative care trebuie să reglementeze cariera personalului diplomatic, fără a exista un act normativ care să reglementeze condițiile de selecție a consulilor generali.

Din punctul său de vedere, memorandumul nu îndeplinește niciunul dintre criteriile de legalitate pentru a se putea stabili procedura de selecție a consulilor generali.

În acest sens, recurenta-reclamantă a redat dispozițiile art. 3 - 7 din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, apoi a susținut că prin raportare la Hotărârea nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, cu trimitere la art. 10 ar fi trebuit să existe și o decizie/hotărâre a Guvernului de aprobare care să fie publicată în Monitorul Oficial.

A mai susținut că, în situația dată, memorandumul a devenit act administrativ producător de efecte juridice contrar ordinii juridice și de drept. Orice procedură trebuie reglementată printr-un act normativ, sens în care s-a exprimat și Curtea Constituțională prin Decizia nr. 840/2017, în situația actuală existând un vid legislativ care dă putere unui memorandum peste prevederile legale. În sprijinul acestor susțineri a invocat și enunțat considerentele Deciziilor Curții Constituționale nr. 840/2017 și nr. 637/2015 care, în opinia recurentei-reclamante converg spre aceeași idee de reglementare a acestor proceduri.

În continuare, recurenta-reclamantă a redat situația de fapt, arătând că s-a înscris la procedura mai sus menționată înaintând Secretariatului General al Guvernului dosarul cu candidaturile pentru cele două Consulate Generale din Valencia și Cernăuți. Ca urmare a solicitărilor trimise prin mail de către Direcția Resurse Umane din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, a arătat că nu există niciun text legal prin care să fie declarată neeligibilă din punct de vedere al vechimii în profesia de avocat prin raportare la criteriile stabilite de funcționar în cadrul administrației centrale sau demnitar. Totodată, a solicitat ca în situația în care candidatura sa va fi declarată neeligibilă, decizia sa fie motivată în fapt și în drept și asumată de către comisia de selecție. Primirea unui simplu mail de la Direcția de Resurse Umane reprezintă o sfidare a oricărei urme de legalitate ce ar trebui să primeze la un astfel de nivel, singura variantă plauzibilă și cu finalitate este aceea de a supune această procedură controlului instanțelor de judecată. Mai mult, faptul că acest răspuns nu a fost semnat de către comisia de selecție duce la o neasumare a unei decizii administrative/act administrativ individual ceea ce atrage nulitatea acesteia și implicit a procedurii în cadrul căreia a fost emisă.

A mai precizat că îndeplinește condițiile prevăzute de dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a)-f) și h) din Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic și consular al României, iar vechimea în profesia de avocat conform prevederilor art. 279 alin. (1) și art. 34 alin. (5) din Legea nr. 53/2003 coroborate cu ale Legii nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările și completările ulterioare le-a dovedit cu adeverința eliberată de către Baroul Bihor pentru această procedură.

În ceea ce privește mențiunile referitoare la "să aibă experiență managerială relevantă, respectiv să aibă o vechime în administrația publică sau în funcție de demnitate publică de cel puțin 10 ani, inclusiv cumulat" acestea sunt discriminatorii și contradictorii cu propriile acte normative emise și în vigoare la data de 01 martie 2024, data publicării anunțului de selecție.

Singurul act normativ care reglementează recunoașterea vechimii în domenii de activitate apropiate de cele din Ministerul Afacerilor de Externe pentru acordarea gradelor diplomatice este Ordinul MAE nr. 1100/2017 pentru aprobarea domeniilor de activitate apropiate de cele ale Ministerului Afacerilor Externe avute în vedere la acordarea gradelor diplomatice sau consulare așa cum acesta a fost modificat de către Ordinul MAE nr. 478/2020 care prevede în anexă următoarele domenii de activitate: - activitatea desfășurată în organizații interguvernamentale regionale și internaționale; - activitatea desfășurată în cadrul instituțiilor din administrația publică centrală; - activitatea în funcții din învățământul superior și de cercetare din România și din străinătate; - activitatea în calitate de avocat (în conformitate cu prevederile Legii nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările și completările ulterioare) și de notar public (în conformitate cu prevederile Legii notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, republicată, cu modificările ulterioare) .Un exemplu elocvent în acest sens îl are numirea în funcția de consul general al României la New York (în perioada 2017-2019) a avocatului B. de către Guvernul condus în perioada respectivă de către C.. Astfel că, excluderea activității desfășurate în calitate de avocat și includerea celei de demnitar din cadrul memorandumului nu sunt conform dispozițiilor legale.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, considerând că nu se aduc critici de legalitate sentinței atacate. În subsidiar, pe fondul recursului, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală.

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat anularea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată prin întâmpinările formulate în cauză, constatând că recurenta-reclamantă a formulat argumente de ordin critic care se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că a fost declarat formal, nefiind invocată lipsa motivării sentinței recurate ori existența unor motive contradictorii sau străine de natura cauzei, pentru a se putea proceda la analiza acestora.

În situația în care se invocă mai multe motive de nelegalitate ale sentinței atacate și doar unul dintre acestea se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nu intervine o nulitate parțială a recursului, având în vedere că sancțiunea nulității vizează nemotivarea acestei căi de atac în ansamblul ei, astfel cum reiese din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 487 alin. (1) și art. 489 C. proc. civ.

Așadar, Înalta Curte va proceda la analiza criticilor expuse de recurenta-reclamantă în cadrul căii de atac doar din perspectiva motivului de casare ce vizează interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material în cauză, respectiv a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 care reglementează instituția suspendării executării unui act administrativ.

2.2. Argumentele de fapt și de drept relevante

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Instanța de contencios administrativ a fost investită, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere de suspendare a Memorandumului având ca temă "Procedura de numire a consulilor generali ai României", înregistrat la Cabinetul primului ministru cu nr. 5/5851/26.08.2021, respectiv nr. 20/22755/28.09.2021.

Prima instanță a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile privind existența unui caz bine justificat și dovedirea producerii unei pagube iminente și a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamantă. De asemenea, a respins excepțiile inadmisibilității cererii, lipsei calității procesuale pasive și lipsei de interes invocate de pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României, soluțiile cu privire la aceste excepții intrând în puterea de lucru judecat, nefiind criticate în calea de atac a recursului.

Analizând criticile circumscrise motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cazul bine justificat și paguba iminentă, care se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și invers.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cu privire la prima condiție legală existența unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Prin memorandumul a cărei suspendare executare se solicitată de către recurenta-reclamantă, s-a reglementat procedura de urmat în vederea formulării propunerii persoanelor care urmează a fi numite în funcția de consul general al României, în condițiile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 62/2019. Respectiva procedură, descrisă în memorandumul atacat, cuprinde și criteriile de eligibilitate a candidaților, printre acestea numărându-se și condiția referitoare la deținerea unei vechimi în administrație publică sau în funcție de demnitate publică de cel puțin 10 ani, inclusiv cumulat.

În speță, în susținerea cazului bine justificat, s-a invocat faptul că această condiție legată de vechime (excluderea vechimii activității de avocat și includerea vechimii în administrație publică/sau în funcția de demnitar) este discriminatorie și contrară Ordinului MAE nr. 1100/2017, modificat de ordinul MAE 478/2020.

La o analiză sumară, Înalta Curte constată că Ordinul MAE nr. 1100/2017 nu are ca obiect de reglementare condițiile de accedere la funcția de consul general numit ca urmare a propunerii formulate de ministrul afacerilor externe, ci reglementează modalitatea de echivalare cu stagiile pentru gradele diplomatice și consulare a activității desfășurate pe studii superioare care reprezintă vechime în muncă, conform legii, în alte domenii de activitate, apropiate de cele ale Ministerului Afacerilor Externe, astfel că, aparent, acest ordin nu e aplicabil procedurii a cărei suspendare o solicită recurenta-reclamantă.

În ceea ce privește aspecte de nelegalitate ale deciziei prin care candidatura recurentei-reclamante a fost declarată neeligibilă, precum: modalitatea prin care i s-a comunicat decizia (un simplu mail), nemotivarea în fapt și în drept a deciziei și neasumarea acesteia prin semnătură de către comisia de selecție, instanța de control judiciar reține că această decizia nu face obiectul acțiunii, iar aspectele invocate nu creează nicio îndoială asupra legalității procedurii reglementate prin memorandumul contestat.

În mod corect a reținut instanța de fond că nu există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea memorandumului prin raportare la prevederile art. 3-7 din Legea nr. 590/2003 câtă vreme acestea se referă la elaborarea memorandumului pentru aprobarea inițierii negocierilor unui tratat internațional la care România este parte și nu la elaborarea memorandumului care vizează procedura de numire a consulilor generali. În plus, chiar dacă memorandumul din speță ar fi unul dintre cele la care se referă art. 10 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, acest act normativ nu impune necesitatea adoptării unei hotărâri a Guvernului de aprobare a memorandumului care să fie publicată în Monitorul Oficial, cum eronat susține recurenta-reclamantă.

Nici argumentele invocate în raport de considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 840/2017 nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului contestat, câtă vreme art. 35 alin. (2) din Legea nr. 269/2003 care a făcut obiectul excepției de neconstituționalitate nu viza consulii generali, fiindcă aceștia nu erau trimiși în misiune permanentă în străinătate prin concurs.

Prin raportare la considerentele anterior expuse, în deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că nu este îndeplinită în cauză condiția existenței cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurenta- reclamantă nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte are în vedere și că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză însă, condiția pagubei iminente nu se confirmă, neputându-se identifica un prejudiciu material viitor și previzibil în patrimoniul recurentei-reclamante în cazul în care nu se suspendă memorandumul. Or, și în ipoteza stabilirii condițiilor de eligibilitate pentru ocuparea funcției de consul general de către recurenta-reclamantă, nu poate fi prevăzut un rezultat sigur și pozitiv în sensul garantării ocupării acestui post de recurenta-reclamantă.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite exigențele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

În temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Externe.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 155/CA/2024 din 21 august 2024 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 ianuarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.