ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3706/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoșani, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 08.12.2023, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență Unirea Alba Iulia și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență București a solicitat: - anularea deciziei inspectorului șef al Inspectoratului pentru Situații de Urgență " UNIREA" al județului Alba nr. 173/I-AB din 18.04.2023; - anularea deciziei inspectorului general al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nr. 1049/IG din 31.05.2023 de menținere a sancțiunii disciplinare aplicate prin decizia inspectorului șef la I.S.U.J. Alba nr. 173/23/I-AB din 18.04.2023; - obligarea pârâtului de ordinul 1 să efectueze operațiunea administrativă a anulării sancțiunii și radierea din evidențele serviciului de resurse umane a acestei sancțiuni. Prin sentința nr. 148 din 10 aprilie 2024, Tribunalul Botoșani, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de necompetență materială; a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență Unirea Alba Iulia și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență București, în favoarea Curții de Apel Suceava. La data de 8 mai 2024 dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2023.

Hotărârea instanței de fond Prin hotărârea nr. 118 din 1 noiembrie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Unirea" Alba Iulia și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență București și s-a anulat decizia nr. 173/23/I-AB/18.04.2023, emisă de Inspectorul Șef al Inspectoratului pentru Situații de Urgență "Unirea" al județului Alba, precum și decizia nr. 1049/IG/31.05.2023, emisă de Inspectorului General al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.

Calea de atac exercitată în cauză 3.1 Împotriva hotărârii nr. 118 din 1 noiembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, criticând hotărârea pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursului prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. arată recurentul pârât IGSU că instanța de fond a analizat din oficiu o chestiune cu care nu a fost învestită și care nu a fost pusă în discuția părților, încălcând în acest fel principiul disponibilității și cel al contradictorialității, depășind rolul activ al instanței. Astfel, arată recurentul pârât că intimatul eclamant a susținut de nenumărate ori, atât în cuprinsul cererii de chemare în judecată, cât și prin susținerile verbale, faptul că nu i s-a răspuns în nici un mod la raportul formulat - nici în scris și nici oral (mai mult, intimatul a susținut că nu a existat nicio întâlnire în cadrul căreia să i se fi răspuns verbal), aceasta fiind singura chestiune criticată, iar nu modalitatea în care s-a răspuns, așa cum în mod greșit a reținut instanța de fond. Se relevă în recurs că principiile procesului civil stabilesc faptul că obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, or, în eventualitatea în care reclamantul ar fi înțeles să solicite anularea deciziei de sancționare și sub aspectele reținute în plus de instanță, IGSU ar fi fost în măsură să-și formuleze apărări și cu privire la acestea. Însă, atât timp cât reclamantul nu contestă modalitatea verbală de răspuns la raport, prevăzută de R.G.l, instanța de fond nu avea posibilitatea să o conteste din oficiu. Mai arată că, potrivit art. 9 alin. (6) C. proc. civ., instanța are obligația de a-și întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii, or, presupusele motive de nelegalitate a Deciziei Inspectorului General nr. 1049/IG din 31.05.2023 și ale Deciziei inspectorului șef al ISU Alba nr. 173/I-AB din 18.04.2023 reținute de instanța de judecată nu au fost invocate de reclamant și nici nu au fost supuse dezbaterii contradictorii. Din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., apreciază recurentul că dezlegarea dată de instanța de fond este nelegală, întrucât încalcă dispozițiile art. 137 din Regulamentul de ordine interioară în unitate, aprobat prin Ordinul M.Ap. N nr. M38/15.03.2016 (potrivit art. 137 din Regulamentul de ordine interioară în unitate"Răspunsurile asupra modului de rezolvare a rapoartelor personale se comunică, verbal sau în scris, celor interesați, de către comandantul în competența căruia revine soluționarea acestora, în termenul cel mai scurt posibil, fără a depăși 30 de zile lucrătoare de la data înregistrării rapoartelor"). În primul rând, critică hotărârea instanței de fond prin prisma faptului că acesta nu a respectat o regulă esențială de interpretare a normei juridice - unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă - ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Această regulă sugerează că unei formulări generale a textului legal, trebuie să-i corespundă o aplicare generală a acestuia, fără a face apel la distincții pe care legea nu le prevede. Pe de altă parte, în interpretarea normei juridice, instanța de fond nu a ținut cont de faptul că intimatul reclamant nu a susținut vreun moment că, în urma răspunsului verbal primit, acesta a considerat că este insuficient sau că trebuia comunicat doar în scris. Este evident că intimatul reclamant a susținut de la bun început, atât în cuprinsul cererii de chemare în judecată, cât și prin concluziile orale puse în fața instanței, faptul că nu i s-a oferit nici un răspuns, nici măcar verbal, ba mai mult, a susținut cu tărie că nu a existat nicio întâlnire între reclamant și conducerea unității, în cadrul căreia să i se comunice răspunsul. În acest context, susține recurentul IGSU că este evident faptul că și în alte situații în care intimatul reclamant a formulat rapoarte scrise, acestuia i-au fost comunicate răspunsuri verbale, nemulțumirea sa pornind de la faptul că, în cazul raportului din data de 18.11.2022, nu există nicio mențiune înscrisă pe acesta, astfel că răspunsul, din perspectiva intimatului reclamant, nu a existat nici măcar în forma verbală, motiv pentru care a fost formulat raportul către Inspectoratul General pentru Situații de Urgență. Însă, așa cum a reținut chiar instanța de fond, răspunsul la raportul din data de 18.11.2022 a fost comunicat în mod verbal, aceste aspecte reieșind inclusiv din Ordonanța de clasare din data de 28.02.2024 și din sentința penală nr. 77/29.05.2024, pronunțată de Tribunalul Militar Cluj Napoca. Așadar, afirmația intimatului-reclamant potrivit căreia nu a primit nici măcar un răspuns verbal la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022 este falsă, acest fapt fiind reținut chiar de instanța de fond, întrucât, chiar dacă nu există înscrierea olografa pe raport, răspunsul a fost primit verbal, modalitatea de răspuns fiind recunoscută de regulamentele militare. Astfel, afirmația intimatului-reclamant potrivit căreia inspectorul șef nu i-a răspuns la raportul personal, fiind dovedită ca fiind falsă și formulată tendențios eșalonului ierarhic superior, nu poate fi catalogată decât ca fiind calomnioasă. 3.2 Împotriva aceleiași sentințe, a formulat recurs și pârâtul Inspectoratul pentru Situații de Urgență Unirea Alba Iulia, criticând hotărârea pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea cererii de recurs sub aspectul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. recurentul pârât ISU Alba arată că intimatul reclamant a susținut că nu a primit niciun răspuns la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, nicidecum că răspunsul primit nu ar fi îndeplinit condițiile pentru un răspuns complet față de aspectele raportate. Arată că instanța de fond nu a fost investită cu analiza caracterului complet al răspunsului la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, ci cu verificarea temeiniciei sancțiunii aplicate prin prisma faptului că reclamantul a susținut neadevărat că nu a primit niciun răspuns la acest raport. Or, dacă instanța de fond a constatat că inspectorul șef al ISU Alba a răspuns verbal la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, aprecierile cu privire la caracterul complet sau corespunzător al acestui răspuns verbal sunt motive străine de natura cauzei. De asemenea, concluzia primei instanțe conform căreia, față de regula simetriei formelor, s-ar fi impus un răspuns scris la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, față de caracterul relativ elaborat al raportului întocmit, reprezintă motive străine de natura cauzei. Susține recurentul pârât că unul dintre principiile esențiale care guvernează dreptul civil este principiul simetriei actelor juridice, cunoscut și sub denumirea de principiul simetriei formelor (în contracte), în virtutea căruia, orice modificare adusă uneia ori alteia dintre clauzele unui act juridic civil trebuie să îmbrace aceeași formă ca și actul modificat. Astfel, dacă actul modificat era încheiat în formă autentică, orice modificare a vreuneia din clauzele actului autentic trebuie să îmbrace aceeași formă autentică. Acest principiu, însă, nu-și găsește aplicabilitatea în cazul de față, nefiind vorba de relații contractuale, iar soluționarea rapoartelor personale este reglementată prin Regulamentul de ordine interioară în unitate aprobat prin Ordinul M38/15.03.2016. Cu privire la incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reiterând dispozițiile Regulamentul de ordine interioară în unitate, arată recurentul pârât că potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea 80 din 1995 privind statutul cadrelor militare "cadrele militare au următoarele îndatoriri principale: b) să respecte jurământul militar și prevederile regulamentelor militare, să execute întocmai și la timp ordinele comandanților și ale șefilor, fiind responsabile de modul în care îndeplinesc misiunile ce le sunt încredințate...", dispoziția legală nefăcând nicio distincție cu privire la anumite categorii de rapoarte personale la care se poate răspunde verbal. Or, potrivit principiului "Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus", dacă nu este prevăzut în norma aplicabilă o limitare a răspunsului verbal la anumite tipuri de rapoarte personale, se poate răspunde verbal la orice raport personal, indiferent de conținutul și amploarea acestuia, esențial în soluționarea raportului personal nr. R/621855 din 18.11.2022 fiind faptul că inspectorul șef a dispus măsuri prin ordinul rezolutiv înscris pe acest raport. Mai mult, urmare a ordinului rezolutiv al inspectorului șef, s-a întocmit de către mr. B. Nota Raport nr. x din 28.11.2022 în care se concluzionează că "Nu am identificat elemente care să confirme afirmația domnului locotenent colonel A., potrivit căruia, rapoartele transmise de către comandanții Detașamentelor de pompieri Alba Iulia și Aiud, respectiv secția de pompieri Sebeș, ar conține rezultate false", aceasta constituind o altă afirmație neconformă realității pe care reclamantul a facut-o prin raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022. Se mai susține în recurs că, tot urmare a Notei Raport nr. x din 28.11.2022, inspectorul șef a dispus declanșarea cercetării disciplinare, aspect comunicat intimatului reclamant.

Apărările formulate în recurs 4.1. Recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurentul-pârât Inspectoratul pentru Situații de Urgență Unirea Alba Iulia, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței atacate, rejudecarea în fond a cauzei și respingerea acțiunii ca neîntemeiată și nefondată, cu consecința menținerii actelor administrative contestate ca temeinice și legale. 4.2. Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinări la recursurile declarate de recurenții-pârâți, prin care a solicitat respingerea acestora ca nefondate. 4.2.1. Raportat la recursul pârâtului IGSU (art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.) aprecieză că opinia recurentului este neconformă cu realitatea, deoarece instanța de fond nu a încălcat regulile de procedură, ci a reținut propriile considerente în baza analizei pe care a făcut-o asupra probelor administrate îndosar Pe fond (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), se susține în întâmpinare că, din probatoriul administrat, reiese faptul că, chiar dacă s-ar putea reține că s-ar fi comunicat un răspuns verbal la raportul personal cu nr. R/621855 din 18.11.2022, acest prezumtiv răspuns ar fi fost comunicat în data de 27.12.2022, deci tot în afara termenului de 30 de zile și, astfel, recurentul nu a respectat dispozițiile art. 137 din Regulament. În ceea ce privește aplicarea dispozițiilor art. 138 din Regulament, arată intimatul reclamant că, din probațiunea administrată în cauză și din simpla lecturare a raportului x din 31.01.2023 adresat inspectorului general al I.G.S.U., se poate observa că acesta conține două puncte în care erau descrise foarte succint conținutul altor două rapoarte adresate unor superiori de la l.S.U Alba și, la sfârșitul fiecărui punct, exista mențiunea că nu a primit răspuns la acele rapoarte, tot acest conținut al raportului respectând. întru totul, dispozițiile art. 138. 4.2.2. Raportat la recursul pârâtului ISU Alba (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), apreciază, de asemenea, că opinia recurentului este neconformă cu realitatea, deoarece nu există nici o contradicție între motivele reținute de instanță, contradicția putând exista, cel mult între concluzia instanței de fond si susținerea reclamantului, situație care nu poate constitui motiv de recurs. De asemenea, se arată că recurentul amestecă cele două critici referitoare la motivele contradictorii și motivele străine de natura cauzei pe care le aplică acelorași considerente ale instanței de fond. Susține intimatul că instanța de fond și-a format în mod corect raționamentul pe baza căruia a pronunțat sentința recurată și a analizat în detaliu toate elementele prezentei spețe, dând tuturor acestora interpretarea corectă și care a reieșit din analiza stării de fapt și a probatoriului administrat, pronunțând hotărârea pe baza motivelor extrase din această analiză. În ceea ce privește al doilea motiv de recurs invocat (încălcarea normelor de drept material- art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), intimatul reclamant formulează, în esență, apărări similare invocate și față de recursul pârâtului IGSU.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 februarie 2025, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 25 iunie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor 6.1. Succintă prezentare a situației de fapt Prin Decizia nr. 173/23/I-AB/18.04.2023, emisă de Inspectorul Șef al Inspectoratului pentru Situații de Urgență "Unirea" al județului Alba, intimatul reclamant a fost sancționat cu "mustrare scrisă" deoarece, prin raportul adresat inspectorului general al I.G.S.U., a raportat faptul că nu i s-a răspuns la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, însă, în urma verificărilor efectuate de personalul desemnat din cadrul I.G.S.U., s-a constatat că cele semnalate nu se confirmă, fiind, astfel, încălcate prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea 80 din 1995 privind Statutul cadrelor militare, coroborat cu art. 6 alin. (1) lit. i) și art. 8, alin. (1) lit. e) din Ordinul M.A.I. 1489 din 03.11.2006 pentru aprobarea Codului de etică și deontologie a personalului din Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și unitățile subordonate. Prin Decizia nr. 1049/IG/31.05.2023, emisă de Inspectorului General al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, s-a respins contestația formulată de către intimatul reclamant împotriva deciziei de sancționare mai sus amintită. Prin sentința recurată s-a anulat Decizia nr. 173/23/I-AB/18.04.2023, emisă de Inspectorul Șef al Inspectoratului pentru Situații de Urgență "Unirea" al județului Alba, precum și Decizia nr. 1049/IG/31.05.2023, emisă de Inspectorului General al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, reținându-se, în esență, că "între părți, pare să fi existat o convorbire în cursul căreia petentului i s-ar fi transmis că: au fost dispuse măsuri în consecință - declanșarea unei cercetări disciplinare" însă "probele … relevă un caracter destul de vag al răspunsului oferit, ce nu este în simetrie cu caracterul relativ elaborat al raportului întocmit. În aceste condiții, reclamantul putea aprecia, în mod rezonabil, că nu i s-a răspuns la raport, astfel încât atitudinea sa de a se adresa eșalonului superior nu poate fi apreciată ca o expresie a relei credințe". 6.2. Examinând legalitatea deciziei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, care, în drept, se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5,6 și 8 C. proc. civ., a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Cu prioritate, instanța supremă constată că nu sunt întemeiate motivele de recurs circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 - când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv pct. 6 - când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, C. proc. civ., în condițiile în care prima instanță nu a schimbat cauza acțiunii (din pretinsa lipsă a oricărei forme de răspuns la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022 învocată în cererea de chemare în judecată, în neregularitatea răspunsului verbal) și doar o astfel de schimbare, fără a fi pusă în discuția părților, ar fi presupus afectarea principiului contradictorialității și a dreptului la apărare și, implicit, considerentele ar fi avut valența unor motive străine de natura cauzei, atât timp cât, la judecata în fond, s-a reținut că, față de cacterul vag al răspunsului verbal și față de caracterul complex al raportului întocmit de intimat și la care se aștepta un răspuns, s-ar fi impus, pentru respectarea simetriei formelor, un răspuns scris, echivalându-se această situație cu lipsa răspunsului. Cu alte cuvinte, în esență, față de complexitatea raportului care necesita un răspuns și precaritatea răspunsului verbal oferit de inspectorul șef, prima instanță a echivalat situaía de fapt unei lipse de răspuns la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, astfel că, în afara oricărei ambivalențe, nu se poate reține că a avut loc o schimbare a cauzei acțiunii față de pretențiile invocate în cererea de chemare în judecată. Instanța supremă constată, însă, că răspunsul verbal dat intimatului reclamant la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, constând în aceea că "au fost dispuse măsuri în consecință - declanșarea unei cercetări disciplinare", respectă prevederile art. 137 din Regulamentul de ordine interioară în unitate, aprobat prin Ordinul M38/15.03.2016, potrivit cărora "răspunsurile asupra modului de rezolvare a rapoartelor personale se comunică, verbal sau în scris, celor interesați, de către comandantul în competența căruia revine soluționarea acestora, în termenul cel mai scurt posibil, fără a depăși 30 de zile lucrătoare de la data înregistrării rapoartelor". Important este că, în cauză, a existat un răspuns (verbal, dar în concordanță cu Regulamentul amintit), aspect care se confirmă atât prin statuările sentinței penale nr. 77/29.05.2024, pronunțată de Tribunalul Militar Cluj Napoca, cât și prin considerentele sentinței primei instanțe, necontestate de către intimatul reclamant, în condițiile în care, potrivit art. 430 alin. (2) C. proc. civ. "autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă". Or, atâta timp cât intimatul reclamant a susținut consecvent, atât în raportul R/508/31/01.2023, cât și pe durata cercetării disciplinare, precum și la cercetarea judecătorească în fața primei instanțe, că nu a primit niciun răspuns la raportul din 18.11.2022, aspect contrazis de cele arătate în precedent, se constată că actele contestate, prin care acesta a fost sancționat disciplinar tocmai pentru nerealitatea acestor susțineri, au fost legal întocmite, redând întocmai situația de fapt probată în cauza de față. În aceste condiții, constatând existența unui răspuns verbal al inspectorului șef la raportul din 18.11. 2022, instanța nu poate să îl invalideze pentru considerentul că ar fi vag/lapidar/precar, întrucât un astfel de raționament ar invalida însăși prevederea cuprinsă în art. 137 din Regulamentul de ordine interioară în unitate, aprobat prin Ordinul M38/15.03.2016, care permite formularea de răspunsuri verbale, această manieră de reacție găsindu-și rațiunea în însuși specificul activității entității (inspectorat pentru situații de urgență), fiind contraproductiv ca, atunci când se decide varianta răspunsului verbal, acesta să fie dublat sau justificat ulterior de un răspuns scris. Mai mult, în cazul de față nici nu se poate reține un răspuns vag, ci unul concis, specific rigurozității militare care circumscrie raportul juridic litigios, iar inspectorul șef, pe lângă faptul că a răspuns raportului intimatului reclamant, a și acționat pentru verificarea aspectelor semnalate, conform Notei Raport nr. x din 28.11.2022. Deosebit, demn de remarcat este faptul că, deși, prin întâmpinarea la recurs, intimatul reclamant a invocat faptul că, și în situația existenței unui răspuns la raportul personal nr. R/621855 din 18.11.2022, nu ar fi fost respectat termenul de 30 de zile reglementat de art. 137 din Regulament, acest aspect nu a făcut obiect al dezbaterii în fața primei instanțe (iar intimatul reclamant nu a formulat o cale de atac în condițiile art. 462 alin. (2) C. proc. civ.), astfel că, această critică de nelegalitate a actelor contestate, nu poate fi cercetată pentru prima dată în recurs, cale extraordinară de atac care, potrivit art. 483 alin. (2) C. proc. civ., urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursurile, va casa decizia atacată, iar în rejudecare va respinge acțiunea formulată de reclamatul A. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Unirea" Alba Iulia, și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență București, ca neîntemeiată.