ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3575/2025

Ședința publică din data de 20 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 27 iulie 2023 pe rolul Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamantul OPERATORUL PIEȚEI DE ENERGIE ELECTRICĂ ȘI GAZE NATURALE - OPCOM S.A. în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI - ANRE a solicitat:

- anularea prevederilor art. 15 alin. (1) și art. 25 alin. (2) și alin. (3) din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de Operatorul desemnat al pieței de energie electrică aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 97/29.06.2022;

- anularea Ordinului președintelui ANRE nr. 76/28.06.2023 privind modificarea anexei la Ordinul președintelui ANRE nr. 139/21.12.2022 pentru aprobarea tarifelor practicate de către Operatorul desemnat al pieței de energie electrică;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin încheierea de ședință din 22 decembrie 2023 a fost respinsă cererea de intervenție voluntară accesorie, formulată în cauza de față de Bursa Română de Mărfuri, și admisă excepția de tardivitate a cererii de anulare a Ordinului nr. 97/2022 invocată de pârâtă. În motivarea soluției de admitere a tardivității acțiunii de anulare a ordinului atacat s-a reținut caracterul de act administrativ cu caracter individual a acestui ordin litigios iar, în raport de prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, s-a invocat decăderea părții din dreptul de a contesta respectivul act.

Prin sentința civilă nr. 1244 din 11 iulie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a fost respins capătul de cerere formulată de reclamantul OPERATORUL PIEȚEI DE ENERGIE ELECTRICĂ ȘI A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, având ca obiect anularea prevederilor art. 15 alin. (1) și art. 25 alin. (2) și (3) din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de Operatorul desemnat al pieței de energie electrică, aprobată prin Ordinul ANRE nr. 97/29.06.2022, ca tardiv formulat.

A fost respinsă excepția de nelegalitate ca neîntemeiată.

A fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea Ordinului ANRE nr. 76/28.06.2023, ca neîntemeiat.

S-a respins și cererea reclamantului de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile nr. 1244 din 11 iulie 2024, a declarat recurs reclamantul OPERATORUL PIEȚEI DE ENERGIE ELECTRICĂ Șl GAZE NATURALE - OPCOM S.A., invocând motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casare a sentinței civile atacate, iar pe fondul cauzei, de admitere a cererii de chemare în judecată cu consecința anulării actelor contestate.

Din perspectiva motivelor dezvoltate de reclamant, în esență, acesta a arătat că prima instanță a concluzionat eronat că Ordinul nr. 97/2022 ar fi un act administrativ individual (iar nu un act administrativ cu caracter normativ), care trebuia atacat în termen de 30 de zile de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României, astfel că a reținut caracterul temeinic al excepției de tardivitate a prezentului demers judiciar de anulare a acestui ordin.

A mai precizat că Ordinul nr. 97/2022 este un act administrativ cu caracter normativ, având în vedere că este adresat unui număr de persoane nedeterminat.

A susținut că tarifele la care se referă Metodologia nu se aplică doar OPCOM (pentru a fi în ipoteza unui act administrativ individual), ci tuturor participanților înscriși la piața intrazilnică și/sau la piața pentru ziua următoare, precum și participanților care se vor înscrie ulterior la cele două piețe menționate (care pentru a putea efectua tranzacții pe cele două piețe trebuie să achite tarifele de administrare reglementate aprobate de către ANRE în baza Metodologiei).

Formularea art. 4 din Metodologie tranșează sfera persoanelor care au potențialul să le fie aplicabile prevederile Ordinului menționat. Astfel, se observă că sfera persoanelor cărora li se poate aplica actul atacat este nedeterminată.

Reținerea instanței de fond în sensul că doar OPCOM ar duce la îndeplinire prevederile ordinului atacat, iar entitățile organizatorice din cadrul ANRE au competența de a urmări respectarea acestora este eronată, în condițiile în care tarifele reglementate stabilite în baza Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 97/2022 se aplică tuturor participanților la PI și PZU.

Totodată, nici reținerea instanței în sensul că ordinul atacat ar crea drepturi și obligații doar pentru OPCOM (nu și pentru participanții înscriși sau care se vor înscrie la PZU și/sau PI) nu poate fi acceptată. Faptul că între recurent și participanții la PZU și/sau PI se încheie "contracte" (ar exista "raporturi juridice distincte create între OPCOM și participanți) este lipsit de relevanță, din moment ce, pe de-o parte, calificarea actului administrativ trebuie să se realizeze prin raportare la sfera persoanelor vizate de act, iar pe de altă parte, tarifele reglementate achitate de participanții la PZU și/sau PI sunt stabilite în baza Metodologiei, iar nu în baza convențiilor separate încheiate între recurent și participanții respectivi.

Actul administrativ normativ vizează sfera persoanelor raportat la care actul administrativ normativ produce efecte juridice. Actul administrativ normativ vizează, ca regulă o sferă de persoane nedeterminate (neindividualizate prin nume sau alte caracteristici). Or, sfera persoanelor vizate de actul administrativ normativ se analizează prin raportare la totalitatea destinatarilor potențiali, fie direcți, fie indirecți, iar nu prin raportare la persoanele în legătură cu care s-au născut in concreto raporturi juridice derivate din actul administrativ.

Astfel, printr-un act administrativ s-ar putea ca la un moment dat să se reglementeze un domeniu cu caracter general, însă doar câțiva subiecți să fie afectați de efectele actului respectiv (având în vedere că la momentul emiterii actului respectiv doar acei subiecți își desfășoară activitatea în respectivul domeniu). Însă, acest aspect nu conduce la concluzia că actul administrativ respectiv nu ar avea caracter normativ.

Cu titlu exemplificativ, dacă se emite un act administrativ cu titlu general într-un domeniu nou, iar în concreto efectele acestuia se produc doar cu privire la câteva entități (pentru că la momentul emiterii actului doar acele entități își desfășoară activitatea în respectivul domeniu), această împrejurare nu conduce la concluzia că actul respectiv devine în mod automat individual, ci, din contră, acesta rămâne un veritabil act administrativ cu caracter normativ.

În al doilea rând, se poate observa că Ordinul nr. 97/2022 nu se aplică exclusiv OPCOM, așa cum eronat a reținut instanța de fond. Ordinul menționat se adresează unui număr nedeterminat de persoane, respectiv toți participanții înscriși la PZU și/sau PI sau cei care se vor înscrie ulterior (și care anterior efectuării tranzacțiilor pe cele două piețe trebuie să achite tarifele de administrare reglementate stabilite și aprobate de către ANRE în baza Metodologiei). Cu alte cuvinte, OPCOM este doar unul dintre destinatarii Ordinului nr. 97/2022, iar nu singurul destinatar, așa cum în mod eronat pretinde pârâta.

Modul de redactare a prevederilor Ordinului nr. 97/2022 și ale dispozițiilor Metodologiei este unul generic, impersonal, tipic unui act administrativ cu caracter normativ, fiind adresat unor destinatari neidentificați expres prin normele respective (orice operator economic care tranzacționează energia electrică putând fi participant la PZU și sau PI și devenindu-i astfel aplicabile tarifele la care se referă Ordinu1 26). Totodată, în cuprinsul art. 14 al Metodologiei se face trimitere, în repetate rânduri la participanții înscriși la PZU și/sau PI și la modalitatea de calcul a tarifelor aplicabile acestora (tariful de administrare și tariful de tranzacționare).

În al patrulea rând, reținerea instanței de fond potrivit căreia publicarea actului în Monitorul Oficial nu este relevant în catalogarea corectă a actului, din moment ce acest aspect nu este de natură să influențeze natura actului administrativ este nelegală.

Acest aspect rezultă și din utilizarea termenilor precum:

"OPEED aplică fiecărui participant la piețele organizate și administrate de acesta . . . . . . . . . . " (fără a se indica care, fiind folosit cu caracter generic, ipotetic).

Potrivit art. 6 alin. (3) din Metodologie:

"OPPED aplică fiecărui participant la piețele organizate și administrate de acesta un singur tarif de administrare, indiferent de numărul piețelor pe care participă".

Contrar acestor rețineri nelegale, una dintre trăsăturile actului administrativ normativ este că acesta se publică, spre deosebire de actul administrativ individual care se comunică. Sfera destinatarilor actului administrativ vizat prezintă o importanță deosebită în corecta calificare a actului (ca act administrativ normativ, așa cum am arătat), însă faptul că actul a fost publicat în Monitorul Oficial nu face altceva decât să confirme încă o dată în plus caracterul său de act administrativ normativ.

Totodată, trimiterea instanței de fond la prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G nr. 33/2007 confirmă încă o dată teza recurentului în sensul că Ordinul nr. 97/2022 este un act administrativ cu caracter normativ.

Astfel, prevederile menționate stipulează că doar reglementările de interes general se aprobă prin ordine ANRE și se publică în Monitorul Oficial al României. Or, din moment ce Ordinul nr. 97/2022 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, înseamnă că acesta este de interes general și cuprinde reglementări, care se adresează unui număr nedeterminat de persoane.

De asemenea, a precizat că încadrarea de către instanța de control judiciar a actului administrativ dedus judecății în categoria actelor normative, contrar celor reținute de judecătorul fondului, ar putea avea înrâurire asupra casării în integralitate a soluției de la fondul pricinii, modificarea soluției date excepției de nelegalitate dar și a celei date cererii de anulare a Ordinului ANRE nr. 76/28.06.2023.

Ulterior, recurentul a dezvoltat o serie de critici care fundamentează excepția de nelegalitate invocată în cauza de față precum și critici de nelegalitate ale Ordinului nr. 76/28.06.2023, emis în baza Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 97/29.06.2022, care supus de asemenea controlului judiciar în dosarul de față.

În raport de această argumentație extensiv dezvoltată, a solicitat admiterea recursului, cu casarea în integralitate a hotărârii primei instanțe.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata- pârâtă Autoritatea de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente cauzei.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul OPCOM S.A. este fondat și se impune a fi admis cu consecința casării și trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanțe, pentru următoarele considerente:

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere de anulare a prevederilor art. 15 alin. (1) și art. 25 alin. (2) și alin. (3) din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de Operatorul desemnat al pieței de energie electrică aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 97/29.06.2022; Ordinului președintelui ANRE nr. 76/28.06.2023 privind modificarea anexei la Ordinul președintelui ANRE nr. 139/21.12.2022 pentru aprobarea tarifelor practicate de către Operatorul desemnat al pieței de energie electrică.

Prima instanță, apreciind caracterul tardiv al unora dintre pretențiile deduse judecății precum și caracterul neîntemeiat al unora dintre acestea, a respins cererea de chemare în judecată, în parte ca tardivă și în parte ca neîntemeiată. De asemenea, a respins și excepția de nelegalitate invocată în cauză.

Împotriva acestei soluții, a formulat cerere de recurs reclamantul OPCOM S.A., invocând motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând ca în cadrul controlului judiciar să se constate nelegalitatea sentinței primei instanțe.

Pornind la analiza motivelor de casare așa cum acestea au fost dezvoltate de recurentul - reclamant, Înalta Curte va reține caracterul fondat al criticilor subsumate punctului 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. din perspectiva calificării date de prima instanță de judecată actului administrativ de aprobare a Metodologiei de stabilire a tarifelor practicate de OPCOM, respectiv Ordinului nr. 97/29.06.2022.

Astfel, reclamantul a solicitat anularea Ordinului nr. 97/29.06.2022, iar prima instanță a reținut că acesta este un act administrativ cu caracter individual, care se adresează unui destinatar determinat/determinabil, publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României fiind realizată în executarea obligației legale de a aduce la cunoștință conținutul actelor de interes general.

Înalta Curte reține că Ordinul de aprobare a Metodologiei de stabilire a tarifelor practicate de OPCOM nu are caracter individual ci are caracter normativ, din analiza dispozițiilor existente în cuprinsul acestuia relevându-se reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, spre deosebire de actele individuale care produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Încadrarea unui act infralegislativ în categoria actelor individuale/normative se realizează prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al unora dintre dispozițiile cuprinse în respectivul act.

Or, din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenței că actul administrativ în discuție, respectiv Ordinul nr. 97/2022, este unul normativ din moment ce conține reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt un număr nedeterminat de subiecte de drept, în condițiile în care ordinul amintit se aplică tuturor participanților înscriși la PZU și/sau PI, precum și participanților care s-ar putea ulterior înscrie la cele două piețe menționate.

Mai mult decât atât, la art. 4 din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de OPCOM se menționează un număr de subiecte nedeterminate care au potențial de a intra sub incidența prevederilor Ordinului nr. 97/2022.

În aceste condiții, reținerea primei instanțe potrivit căreia OPCOM ar fi unicul destinatar al prevederii legale contestate în cauză este eronată în condițiile în care tarifele reglementate, stabilite în baza Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 97/2022, se aplică mai multor participanți la PZU și PI.

Având în vedere că sfera persoanelor vizate de act nu este restrânsă iar tarifele achitate de participanții din piață sunt stabilite de Metodologie, iar nu de convențiile separate încheiate de OPCOM cu particularii, rezultă că acest act creează drepturi și obligații nu doar pentru reclamant așa cum a reținut judecătorul fondului ci și pentru alte persoane.

Așa cum a reținut prima instanță, ordinul de aprobare a metodologiei este un act care cuprinde reglementări de interes general, care se impune a fi publicat în Monitorul Oficial al României, de aici rezultând caracterul de act normativ al acestuia iar nu caracterul de act individual.

Așadar, sfera mai restrânsă a destinatarilor actului administrativ nu atrage în mod direct caracterul de act individual al acestuia cum nici publicarea actului în Monitorul Oficial al Românei nu atrage în mod automat caracterul de act normativ al acestuia, iar încadrarea actului într-una dintre cele două categorii se face de la caz la caz, în raport de tipul de reglementări cuprinse de act și de întinderea efectelor acestuia.

În cazul de față, plasarea greșită a actului infralegislativ contestat în prezenta cauză, în categoria actelor individuale, de către instanța de fond, a condus la pronunțarea unei hotărâri nelegale, reținându-se că acțiunea în anularea Ordinului nr. 97/2022 promovată de către reclamantul OPCOM S.A. este tardiv formulată, în raport de prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007.

În realitate, textul de lege precitat nu este incident în cauză, acesta referindu-se la termenul în care se formulează acțiunea în contencios administrativ, atunci când se contestă un act administrativ cu caracter individual.

Fiind vorba, astfel cum s-a reținut mai sus, de contestarea unui act administrativ cu caracter normativ, acțiunea în justiție poate fi promovată oricând, după cum rezultă din prevederile imperative și inderogabile ale art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, sens în care a fost eronată admiterea excepției de tardivitate de către prima instanță.

În aceste condiții, plecând de la o premisă eronată, prima instanță a pronunțat o soluție nelegală și în privința capetelor de cerere relative la excepția de nelegalitate invocată în cauză precum și la anularea Ordinului nr. 76/2023, care a avut la bază Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 97/2022.

Referitor la criticile aduse de reclamant soluției date de prima instanță excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (1) și art. 25 alin. (2) și (3) din Metodologie, Înalta Curte reține că excepția este admisibilă și are legătură cu soluționarea pe fond a cauzei însă cercetarea pretinsei nelegalități a acestor dispoziții urmează a fi reevaluată prin prisma calificării ca act normativ a Ordinului nr. 97/2022 și a casării în integralitate a sentinței civile atacate cu recurs.

De asemenea, cu privire la acțiunea în anulare a Ordinului nr. 76/28.06.2023 ce va face obiect al rejudecării dispuse de către instanța de control judiciar, instanța de fond va ține seama de toate motivele invocate prin acțiune, de apărările expuse de pârâtă precum și de criticile aduse în recurs cu privire la soluția de respingere ca neîntemeiat a acestui capăt de cerere.

De asemenea, față de soluția dată recursului, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurenta-reclamantă, urmează a fi avută în vedere de către instanța de fond, care va soluționa cauza în rejudecare.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și, pentru respectarea dublului grad de jurisdicție, va trimite cauza spre rejudecare primei instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul - reclamant Operatorul Pieței de Energie Electrică și A. S.A. împotriva încheierii din 22 decembrie 2023 și a sentinței civile nr. 1244 din 11 iulie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă atacată și trimite cauza spre rejudecare primei instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 20 iunie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.