ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3356/2025

Ședința publică din data de 12 iunie 2025

Asupra cererii de revizuire de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prealabil, Înalta Curte precizează că, prezentul dosar cu nr. x/2025 s-a format ca urmare a dispoziției privind disjungerea cererii de revizuire întemeiată pe art. 21 din Legea nr. 554/2004, formulată de S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 709/2024 din 4 decembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2024, dată în dosarul nr. x/2024.

Prin Decizia nr. 709/04.12.2024 pronunțată în dosarul nr. x/2024, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal admis admite plângerea împotriva Deciziei CNSC nr. 3097/C11/3491, 3549 din 4 noiembrie 2024 formulată de petenta B. S.R.L., în contradictoriu cu autoritatea contractantă UNIVERSITATEA TEHNICĂ "GHEORGHE ASACHI" IAȘI, și intimatele S.C. A. S.R.L. și S.C. C. S.R.L., a modificat în tot Decizia CNSC nr. 3097/C11/3491, 3549 din 4 noiembrie 2024, în sensul respingerii ca neîntemeiată a contestației formulate de contestatoarea S.C. A. S.R.L. împotriva Raportului procedurii nr. x/27.09.2024 și a adresei de comunicare a rezultatului procedurii nr. 35430/27.09.2024, precum și a actelor subsecvente, în ceea ce privește declararea ofertei sale ca neconformă și respingerii ca neîntemeiată a contestației formulate de contestatoarea S.C. C. S.R.L. împotriva Raportului procedurii nr. x/27.09.2024 și a adresei de comunicare a rezultatului procedurii nr. 35428/27.09.2024, în ceea ce privește declararea ofertei sale ca neadecvate și declarare a ofertei câștigătoare.

Pentru a pronunța această decizie, instanța a reținut, în esență, că Decizia CNSC nr. 3097/C11/3491, 3549 din 4 noiembrie 2024 este nelegală întrucât, raportat la cadrul normativ în vigoare și la prevederile documentației de atribuire din cadrul proceduri de atribuire, în acord cu petenta și cu autoritatea contractantă, Curte a reținut că ofertanții aveau obligația întocmirii propunerilor financiare cu luarea în considerare a dispozițiilor H.G. nr. 598/2024 și nu a celor din H.G. nr. 900/2023 pentru stabilirea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată.

În aplicarea salariului minim de bază, astfel cum a fost reglementat de H.G. nr. 598/2024 pentru stabilirea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, începând cu data intrării în vigoare a acestui act normativ - 1 iulie 2024, participanții la procedura de achiziție aveau obligația de a-și fundamenta modul de formare a tarifului aferent manoperei prin raportare la salariul minim de bază aplicabil, în mod previzibil, în perioada de derulare a contractului de achiziție, respectiv începând cu august 2024.

Întrucât, în cauză, la momentul depunerii ofertelor de către ofertanți - 03.07.2024, salariul minim brut pe țară era de 3.700 RON, actul normativ privind modificarea acestui salariu fiind publicat în Monitorul Oficial la data de 06.06.2024, cu aproape o lună înainte de expirarea termenului de depunere a ofertelor și în perioada în care încă mai puteau fi solicitate clarificări cu privire la documentația de atribuire.

În aceste condiții, nu se poate reține caracterul incert al intrării efective în vigoare a prevederilor H.G. nr. 598/2024, astfel că modificarea salarială în discuție este una absolut previzibilă din punct de vedere normativ pentru toți ofertanții.

Mai mult, în condițiile în care era evident încă din data de 06.06.2024 că valoarea salariului minim brut pe țară urma să fie majorată începând cu 1 iulie 2024, iar perioada de derulare a contractului de achiziție începea cu luna august 2024, nu se poate reține ca justificată elaborarea de către cele două contestatoare a propunerilor financiare pe baza salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată inferior celui prevăzut de Hotărârea Guvernului nr. 598/2024.

În acord cu autoritatea contractantă, instanța a subliniat că reținerea unui salariu de bază minim brut pe țară garantat în plată inferior celui prevăzut de H.G. nr. 598/2024 este de natură a diminua artificial prețul oferit, ceea ce, în mod evident, impunea analizarea caracterului serios al ofertelor contestatoarelor, respectiv la verificarea sustenabilității acestor oferte. Sub acest aspect, Curtea, în deplin acord cu petenta și autoritatea contractantă, precizează că, în condițiile în care contractul de achiziție publică în discuție nu putea fi executat legal pe baza salariilor din oferta depusă de cele două contestatoare, în cauză devin incidente dispozițiile art. 136 alin. (3) din H.G. nr. 395/2016, referitoare la neconformitatea acestor oferte.

Împotriva Deciziei nr. 709/04.12.2024 pronunțată în dosarul nr. x/2024 de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de revizuire.

Cererea de revizuire este întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 și art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2.1. În motivarea cererii de revizuire se arată că hotărârea a cărei revizuire se cere încalcă efectul pozitiv al autoritătii de lucru judecat al deciziei nr. 386/02.06.2022 pronunțată de aceeași instanță - motivul de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la acest motiv, revizuenta arată că, până la modificarea C. proc. civ. prin Legea nr. 310/2018, motivul de revizuire în discuție avea în vedere numai efectul negativ al autorității de lucru judecat, de vreme ce instanța învestită cu cererea de revizuire nu putea, potrivit formei anterioare a art. 513 alin. (4) C. proc. civ., decât să anuleze cea de a doua hotărâre care încălca autoritatea de lucru judecat.

Având în vedere că, după intrarea în vigoare a Legii nr. 310/2018 se prevede în mod expres că, după anularea celei din urmă hotărâri, instanța va trimite cauza spre rejudecare dacă constată încălcarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat, rezultă că, în prezent, revizuirea poate fi formulată pentru încălcarea autorității de lucru judecat sub ambele ei forme, deci inclusiv sub aspectul efectul pozitiv.

Astfel, aplicabilitatea motivului de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 poate fi reținut atât în cazul în care se invocă încălcarea autorității de lucru judecat în sens negativ, cât și în sens pozitiv.

Susține revizuenta că, în acest mod, legiuitorul a consacrat în mod explicit efectul pozitiv al autorității de lucru judecat prin care o chestiune litigioasă dezlegată în mod definitiv în cadrul unei anumite cauze este înzestrată cu autoritate de lucru judecat, ceea ce înseamnă că nu va putea fi nesocotită într-un litigiu ulterior.

Revizuenta face trimitere la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv Decizia nr. 489 din 29 ianuarie 2020 și Decizia nr. 1148 din 23 mai 2024, și la art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor, privind dreptul la un proces echitabil.

Arată că, prin decizia nr. 386/2022 a Curții de Apel Iași pronunțată în dosarul nr. x/2022, instanta a solutionat definitiv problema de drept privind legislația incidentă sub aspectul salariului minim în funcție de care trebuie evaluată oferta financiară în cadrul unei proceduri de achizitie publică.

În acea cauză, instanța a fost sesizată cu soluționarea unei plângeri formulate de revizuentă împotriva Deciziei CNSC nr. 895/C4/887 din 03.05.2022, intimate fiind autoritatea contractantă Institutul Regional de Oncologie Iași și S.C. D.. În sustinerile acelei solicitării, revizuenta a invocat caracterul neconform al ofertei S.C. D., criticând faptul că aceasta s-a fundamentat pe salariul minim pe economie prevăzut pentru anul 2021, și nu cel pentru anul 2022, an în care începea efectuarea serviciilor.

Prin acea decizie, instanța a reținut că se impune în sarcina autorității contractante obligația de a verifica conformitatea ofertelor cu legislația în vigoare și prevederile documentației de atribuire la data publicării anunțului privind procedura de achiziție publică, și nu la un moment ulterior, chiar dacă intră în vigoare un alt act normativ care ar putea aduce modificări asupra valorii contractului.

Spune revizuenta că în cele două motivări date în cele două cauze la care aceasta a fost parte, se observă că aceeași instanță a venit cu argumente diametral opuse.

Prin soluția dată în Dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Iași a admis că oferta financiară a participanților la procesul de achiziție publică trebuie să se facă bazându-se pe legislația în vigoare la momentul publicării anunțului de participare de către autoritatea contractantă iar soluția dată în Dosarul nr. x/2024, aceeași instanță argumentează că oferta participanților trebuie făcută luând în calcul cadrul normativ în vigoare la momentul transmiterii ofertei.

Arată revizuenta că, în cadrul procedurii de achiziție publică (cum este cazul în prezenta speță), participanții au o calitate specială, mai ales în ceea ce privește autoritățile contractante care se află sub cupola noțiunii de "stat", așa cum reiese din definiția oferită de Directiva 2014/24/UE A Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (în continuare "Directiva privind achizițiile publice " sau "Directiva nr. 24/2014 ").

De asemenea, un alt aspect specific litigiilor privind achizițiile publice - diferit de litigiile guvernate de dreptul comun - îl constituie faptul că aceste litigii nu sunt bilaterale, în sensul că, de regulă, pe lângă ofertanți și autoritatea confractantă, o prezență instituțională constantă în aceste litigii o constituie CNSC, creându-se astfel o continuitate procedurală.

Astfel, deși în cele două cauze apar două autorități contractante diferite - Institutul Regional de Oncologie Iași, respectiv Universitatea Tehnică "Gheorghe Asachi" Iași având în vedere definiția de mai sus, din perspectiva CEDO, ele se circumscriu noțiunii de "stat".

Așadar, autoritatea contractantă Universitatea Tehnică "Gheorghe Asachi Iași" nu poate opune cu succes faptul că hotărârea dată în dosarul cu nr. x/2022 nu îi este opozabilă, întrucât nu a participat anterior în proces, câtă vreme "statul răspunde pentru toate autoritățile lui ". Decizia dată în prima cauză în care a participat ca autoritate contractantă Institutul Regional de Oncologie Iași, este obligatorie și este opozabilă oricărei autorități contractante care dorește să participe la o procedură de achiziție publică privind serviciile de pază, inclusiv autorității contractante din cel de-al doilea litigiu, Universitatea Tehnică "Gheorghe Asachi Iași".

Prin urmare, condiția impusă de ligiuitorul național privind identitatea de părți, interpetată în lumina jurisprudenței CEDO, este verificată în speța de față.

Susține revizuenta că este îndeplinită și cea de-a doua condiție necesară pentru a fi incident motivul de revizuire prevăzut la art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și anume, existența unei legături între soluția dată în prima cauza cu soluționarea celui din urmă litigiu.

Astfel, în dosarul cu nr. x/2024 Curtea de Apel Iași, a trebuit să dezlege aceeași problemă de drept ca și în dosarul cu nr. x/2022, și anume legislatia incidentă sub aspectul salariului minim în functie de care trebuie evaluată oferta financiară în cadrul unei proceduri de achizitie publică. Acest lucru dovedește îndeplinirea condiției stabilite de legiuitor privind existența contrarietății de hotărâri din perspectiva identității de obiect dintre cele două cauze.

Având în vedere identitatea de chestiune litigioasă între cele două cauze, cea de-a doua instanță este obligată să țină seama de dezlegările anterioare. Aspectele reținute de instanță și care au stat la baza soluției din dispozitivul deciziei nr. 386/2022, intră sub efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și trebuie avute în vedere de instanța sesizată ulterior.

Cea de-a doua hotărâre, respectiva Hotărârea nr. 709/2024 din 04.12.2024 a aceleiași instanțe, încalcă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a primei hotărâri judecătorești, având în vedere că, prin această din ultimă hotărârea instanța admite plângerea formulată de petenta S.C. B. S.R.L. și stabilește că evaluare ofertei trebuie făcută în concordanță cu legislația în vigoare la momentul depunerii ofertei, și nu la momentul publicării anunțului și a întocmirii documentației de atribuire de către autoritatea contractantă.

Prin urmare, la momentul înaintării cereri de revizuire, există două hotărâri potrivnice și definitive, pronunțate de aceeași instanță, a doua hotărâre încălcând efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a celei dintâi, în ceea ce privește dezlegarea de către prima instanță a problemei privind momentul la care trebuie analizată oferta financiară într-o procedură de achiziție publică de servicii de pază.

Întrucât chestiunea litigioasă privind legislatia incidentă sub aspectul salariului minim în functie de care trebuie evaluată oferta financiară în cadrul unei proceduri de achizitie publică a fost tranșată în mod definitiv prin Decizia nr. 386/2022 și, în lumina respectării principiului securității juridice, nu poate primi, într-o altă judecată ulterioară, o interpretare diferită.

2.3. O altă critică privește faptul că decizia nr. 709/04.12.2024 a Curții de Apel Iași încalcă principiul prioritătii dreptului uniunii europene - motivul de revizuire prevăzut de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la acest motiv, revizuenta susține, în esență, încălcarea, de către Curtea de Apel Iași, a prevederilor Directivei 2014/24/UE privind achizițiile publice, respectiv:

- Articolul 18 - Principii aplicabile achizițiilor, potrivit căruia "Autoritățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într-o manieră transparentă și proporționată."

- Articolul 56 - Principii generale

- Articolul 72 - Modificarea contractului în cursul perioadei sale de valabilitate

Arată revizuenta că, potrivit dispozițiilor directivei, modificarea criteriilor de adjudecare poate fi făcută după lansarea procedurii, doar în mod excepțional și doar cu acordarea tuturor ofertanților unei perioade de timp suficiente pentru ajustarea ofertelor în consecință.

Contractele odată atribuite nu mai trebuie modificate în mod substanțial pe parcursul executării lor. Având în vedere că, atât documentația de licitație, cât și cea contractuală prevedeau un mecanism de ajustare a prețului în frncție de evoluția salariului minim - așa cum am arătat și în secțiunea privitoare la situația de fapt - în speță, ajustarea prețului în conformitate cu prevederile contractuale nu reprezintă o modificare substanțială.

Or, în speță, 6 din 8 ofertanți și-au construit ofertele bazându-se pe precizările din caietul de sarcini și din valoarea estimată a contractului, indicate de autoritatea contractantă la momentul lansării procedurii. De asemenea, aceștia s-au bazat pe o jurisprudență constantă a instanțelor naționale și a CNSC conform cărora modificarea salariului minim după momentul lansării procedurii nu ar trebui avută în vedere la momentul înaintării ofertelor, o astfel de modificare urmând să aibă oricum efect prin mecanismul ajustării prețului.

Prin întâmpinare, intimata Universitatea Tehnică Gheorghe Asachi Iași prin care se soicită respingerea cererii de revizuire ca inadmisibilă.

De asemenea, intimata C. prin care solicită admiterea cererii de revizuire.

4.1. Examinând cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 130 alin. (1) C. proc. civ., excepția necompetenței materiale invocată din oficiu în cauză, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată, motiv pentru care o va admite și, în temeiul dispozițiilor art. 132 alin. (1) C. proc. civ., va trimite cauza spre competentă soluționare la Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată.

(2) Sunt supuse revizuirii, pentru motivul prevăzut la alin. (1), și hotărârile definitive care nu evocă fondul.

(3) Cererea de revizuire se introduce în termen de o lună de la data comunicării hotărârii definitive și se soluționează de urgență și cu precădere."

Conform art. 510 alin. (1) C. proc. civ. - Cererea de revizuire se îndreaptă la instanța care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere.

Alin. (2) al acestui articol prevede că: În cazul dispozițiilor art. 509 alin. (1) pct. 8, cererea de revizuire se va îndrepta la instanța mai mare în grad față de instanța care a dat prima hotărâre. Dacă una dintre instanțele de recurs la care se referă aceste dispoziții este Înalta Curte de Casație și Justiție, cererea de revizuire se va judeca de această instanță.

(3) În cazul în care se invocă motive care atrag competențe diferite, nu va opera prorogarea competenței.

Articolul 21 din Legea contenciosului administrativ nu indică în concret care este instanța competentă a soluționa o cerere de revizuire întemeiată pe acest motiv, prevăzând însă faptul că acesta "Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ..(.), prin urmare nu este asimilat situației reglementată de art. 509 alin. (1) pct. 8

Or, în condițiile în care prin art. 510 alin. (2) C. proc. civ., legiuitorul a prevăzut expres și limitativ care este excepția, privind competența, de la regula instituită în același articol la alin. (1), textul este de strictă interpretare, iar în situația reglementată de art. 21 din Legea contenciosului administrativ regulile de competență aplicabile sunt cele de la alin. (1) art. 510 C. proc. civ.

Prin urmare, Înalta Curte va admite excepția necompetenței materiale a Înaltei Curți de Casație și Justiție, privind soluționarea cererii de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, formulată de revizuenta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 709/2024 din 4 decembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2024 și va declina competența în soluționarea cauzei în favoarea Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția necompetenței materiale a Înaltei Curți de Casație și Justiție, privind soluționarea cererii de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, formulată de revizuenta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 709/2024 din 4 decembrie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2024.

Declină competența în soluționarea cauzei în favoarea Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 iunie 2025.