ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3234/2024

Ședința publică din data de 12 iunie 2024

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

I. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 27.10.2022, sub nr. x/2022, reclamanta UAT Municipiul Alba Iulia a chemat în judecată pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea Hotărârii nr. 266/13.04.2022 a Consiliului National pentru Combaterea Discriminării ca netemeinică și nelegală, cu exonerarea de sancțiunea aplicată, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea de ședință din data de 10.02.2023, instanța a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a A..

II. Sentința pronunțată de Curtea de Apel București

Prin sentința nr. 799 din 5 mai 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a dispus respingerea excepției tardivității, ca neîntemeiată.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată privind pe reclamanta UAT Municipiul Alba Iulia, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și A., ca neîntemeiată.

III. Recursul declarat

Împotriva acestei hotărâri a Curții de Apel București a formulat recurs reclamanta UAT Municipiul Alba Iulia, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Prin motivele de recurs se invocă incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susținându-se că instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, menționând că intimata A. nu ar avea calitate procesuală activă privind formularea petiției în fața CNCD întrucât nu a fost vătămată în mod direct de fapta discriminatorie invocată. Arată că sesizarea a fost formulată în conformitate cu dispozițiile art. 28 alin. (1) din O.U.G. nr. 137/2000. În acest context, precizează că intimata A. este o organizație neguvernamentală care își desfășoară activitatea în domeniul drepturilor omului, care prin statutul său a dovedit că se ocupă cu acțiuni de promovare, respectare a drepturilor omului și a combaterii discriminării.

În legătură cu natura termenului de 90 de zile prevăzut de art. 20 alin. (7) din O.U.G. nr. 137/2000, menționează că are natura unui termen de recomandare, nu a unui termen imperativ.

Totodată, recurenta-reclamantă invocă motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând că hotărârea atacată este pronunțată cu încălcarea normelor de drept materie.

Cu privire la acest motiv de nelegalitate a susținut că situația de față este cea a unei discriminări indirecte, aspect reținut și de către instanța de fond. În acest context arată că sunt incidente dispozițiile art. 2 alin. (3) din O.U.G. nr. 137/2000.

A precizat că unitatea administrativ-teritorială a municipiului Alba Iulia a instituit niște criterii într-o hotărâre care reglementa procedura de acordare a locuințelor sociale, respectivele criterii favorizând anumite categorii de persoane în detrimentul altora. Cu titlu exemplificativ, menționează favorizarea persoanelor cu venituri mari în detrimentul persoanelor fără venituri, favorizarea persoanelor căsătorite față de persoanele care nu sunt căsătorite sau nu.

Se mai susține de către recurentă că sentința a abordat absolut selectiv criticile acesteia la adresa legalității si temeiniciei actului administrativ contestat, pe cele mai multe lăsându-le cu totul neanalizate, fiind încălcat dreptul la apărare și la un proces echitabil.

IV. Apărările formulate în recurs

În cauză au fost formulate întâmpinări la recurs de către pârâți, prin care s-a solicitat respingerea recursului și păstrarea hotărârii atacate ca fiind temeinică și legală.

V. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (6) C. proc. civ., invocate de recurentă, instanța își va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt și de drept, pe explicații sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil dezbaterii contradictorii.

Corelativ, alin. (5) al aceluiași articol prevede că instanța este obligată, în orice proces, să supună discuției părților toate cererile, excepțiile și împrejurările de fapt sau de drept invocate.

Astfel cum recurenta a menționat, dispozițiile art. 14 alin. (6) C. proc. civ. concretizează, fundamental, principiul contradictorialității, ele contribuind, în mod specific, la realizarea dreptului la apărare al părților, reprezentând o exigență circumscrisă dreptului la un proces echitabil.

Nerespectarea acestor cerințe are vocația de a atrage nulitatea hotărârii pronunțate cu încălcarea lor, ca sancțiune menită să asigure restabilirea ordinii procesuale încălcate și garantarea respectării dreptului la apărare al părților în temeiul contradictorialității.

În același timp însă, este de avut în vedere că punerea în operă a principiului contradictorialității nu trebuie să însemne întotdeauna și în mod necesar că instanța este obligată să pună în mod expres și direct în discuția părților orice chestiune de fapt sau de drept invocată în proces de cealaltă parte. Este suficient, sub acest aspect, ca partea împotriva căreia se invocă o excepție sau o apărare să aibă, în concret, posibilitatea de a-și spune părerea cu privire la cele invocate, astfel încât, în circumstanțele cauzei, să se poată în mod rezonabil considera că o asemenea posibilitate i-a fost asigurată părții. Dacă însă partea înțelege sau nu să răspundă celor afirmate în contra ei sau în legătură cu ea, aceasta reprezintă o opțiune ce-i aparține, în totul, respectivei părți, ca formă de realizare a principiului disponibilității.

Tot astfel, Înalta Curte are a observa că susținerea recurentei referitoare la lipsa calității procesuale active a intimatei-pârâte A. de a sesiza Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, date fiind prevederile art. 28 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 care statuează că "Organizațiile neguvernamentale care au ca scop protecția drepturilor omului sau care au interes legitim în combaterea discriminării au calitate procesuală activă în cazul în care discriminarea se manifestă în domeniul lor de activitate și aduce atingere unei comunități sau unui grup de persoane".

Or, din Hotărârea Consiliului Director al A. nr. 1/01.03.2008 și din actul adițional la Statutul Fundației, rezultă că intimata-pârâta are ca scop derularea de programe care să contribuie la realizarea reformei legislative și instituționale, pentru dezvoltarea sectorului public și privat în România, iar ca obiective pentru atingerea scopului asumat, promovarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului și protejarea acestora prin orice tip de activități, precum și asigurarea unui mediu tolerant și stimulativ care să promoveze diversitatea și care să garanteze egalitatea de șanse și nediscriminarea pentru toate categoriile de persoane: minorități, persoane cu dizabilități, străini, apatrizi, refugiați etc.

Ca atare, în raport de scopul și obiectivele indicate, contrar susținerilor recurentei- reclamantei, se reține, așa cum corect a constatat și instanța fondului că intimata-pârâtă are calitatea procesuală activă de a sesiza Consiliul cu privire la pretinsele fapte de discriminare legate de criteriile stabilite de reclamantă în acordarea locuințelor sociale categoriilor de persoane vulnerabile.

Nu în ultimul, rând trebuie precizat că art. 28 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 trebuie interpretat în sensul că această calitate procesuală activă este recunoscută de legiuitor atât pentru sesizarea Consiliului, dar și pentru sesizarea instanței de judecată, neputând fi primită susținerile recurentei in sensul că legiuitorul a permis organizațiilor neguvernamentale sesizarea doar a instanței de judecată, în lipsa unei limitări explicite a legiuitorului în acest sens.

Referitor la tardivitatea petiției, se reține că termenul de adresare către Consiliu este de un an de la data săvârșirii faptei sau de la data la care cel care face sesizarea putea să ia cunoștință de săvârșirea ei, sens în care sunt prevederile art. 20 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

Astfel, recurenta-reclamanta a adoptat H.C.L. nr. 91/2019 la data de 29 martie 2019 și a publicat-o la aceeași dată, potrivit propriilor susțineri, pe pagina de internet www.x.ro. H.C.L. nr. 91/2019 a fost în vigoare până la data de 27.05.2021 când a fost adoptată o nouă H.C.L. nr. 216 . Sesizarea a fost înregistrată la pârât la data de 29.04.2021 .

În prezentul proces este de avut în vedere că, într-adevăr, instanța de fond a menționat că "termenul de 1 an nu este un termen de prescripție, astfel cum susține, în lipsa unei calificări exprese a legiuitorului în acest sens, ci un termen de decădere, ce curge de la data săvârșirii faptei. Având în vedere că sesizarea a fost formulată de pârâtă când H.C.L. nr. 91/2019 producea efecte juridice, iar fapta imputată a avut caracter continuu, termenul de 1 an nu era împlinit".

Înalta Curte observă că, în mod judicios a argumentat judecătorul fondului în sensul că în realitate, ne aflăm în prezența unui act administrativ care își produce efectele pe toată durata în care el a fost în vigoare, astfel sesizarea formulată în fața intimatului CNCD este în termen, aceasta având natura unui act care produce efecte constant.

Cu privire la termenul de 90 de zile, contrar celor afirmate de recurentă O.U.G. nr. 137/2000 nu prevede un astfel de termen, astfel că nu poate fi primită susținerea recurentului.

În concluzie, susținerile recurentului-reclamant cu privire la pretinsa încălcare a dreptului la apărare, nu este susceptibilă de a atrage nulitatea hotărârii pronunțate, fiind necesar ca prin încălcarea exigențelor privitoare la asigurarea principiului nemijlocirii - și, indirect, a dreptului la apărare - să se fi cauzat părții o vătămare. În cazul în care vătămarea lipsește, nefiind neîndeplinită această cerință prevăzută de art. 175 alin. (1) C. proc. civ., nici nulitatea nu mai poate fi reținută.

Pe lângă cele menționate anterior este bine a aminti aici că statuarea de către instanța de recurs asupra modului în care legea a fost aplicată raportului juridic dedus judecății se realizează în raport de situația de fapt stabilită de către instanțele de fond pe baza probatoriilor administrate de părți sau, după caz, de instanța de judecată, din oficiu, și, respectiv, de interpretarea dată de instanțele de fond normelor de drept apreciate a fi incidente raportului juridic dedus judecății, astfel cum aceste aspecte rezultă din considerentele hotărârii recurate. Ca atare, judecătorii fondului au a statua prin hotărârea pronunțată, în mod explicit și într-o manieră coerentă, atât cu privire la calificarea dată actelor și faptelor deduse judecății, cu luarea în considerare a limitelor învestirii și a probatoriilor administrate, cât și cu privire la interpretarea normelor de drept care fundamentează soluția, obligația judecătorilor de a-și motiva hotărârile în fapt și în drept constituind una din garanțiile dreptului la un proces echitabil.

Cât privește normele de drept, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă, rezultat al interpretării judecătorești, propria statuare a instanței de judecată asupra acelor norme de drept care au fost apreciate a fi esențiale din perspectiva raportului juridic dedus judecății, precum și argumentele pentru care au fost înlăturate de la aplicare celelalte norme de drept invocate de părți, ca fiind străine cauzei, în raport de situația de fapt reținută.

În caz contrar, atare omisiuni ale instanței de judecată pun în discuție incidența motivelor de recurs prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. și, în măsura în considerentele de drept reținute nu sprijină soluția, și a motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecință, când hotărârea judecătorească, prin considerentele reținute, nu statuează asupra întregii situații de fapt necesar a fi stabilită în raport de pretențiile formulate de părți și în scopul identificării normelor de drept incidente raportului juridic dedus judecății ori este insuficient motivată în fapt (prin omisiunea statuării asupra unor elemente de fapt esențiale) sau în drept, (lipsind interpretarea judecătorească a unora dintre normele de drept invocate de părți, necesar a fi realizată în scopul determinării sferei lor de aplicare asupra raporturilor juridice, în general, și, mai apoi, asupra raportului juridic dedus judecății, în particular), instanța de recurs este pusă în imposibilitate să exercite un control judiciar din perspectiva criticilor de nelegalitate, fapt ce atrage casarea deciziei cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleași instanțe.

Cât privește normele de drept material a căror incidență a fost invocată sau, dimpotrivă, a fost contestată, de părtea reclamantă din prezentul litigiu, se impun a fi evidențiate următoarele aspecte:

Este de necontestat că, așa cum reiese din actele și lucrările dosarului, prin petiția nr. x/29.04.2021, intimatul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării -CNCD a fost sesizat prin email de către A., solicitându-i-se constatarea și sancționarea pretinselor fapte discriminatorii comise de UAT Municipiului Alba Iulia constând în aprobarea criteriilor de acordare a locuințelor sociale, aprobate prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Alba Iulia nr. 91 din data de 29.03.2019.

S-a mai arătat că la data de 12.07.2021, Colegiul Director al Consiliul Național Pentru Combaterea Discriminării a emis și comunicat o citație prin care se cere reclamantei exprimarea unui punct de vedere cu privire la petiția nr. x/29.04.2021, având in vedere principiul inversării sarcinii probei, prin urmare cu privire la aspecte de fond, respectiv la a face dovada că faptele sesizate prin Petiție nu constituie discriminare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate pe calea prevăzută de art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, Hotărârea nr. 266/13.04.2022, prin care pârâtul a constatat că prevederile din HCL nr. 91/2019, analizate prin Hotărârea CNCD, constituie discriminare, conform art. 2 alin. (3) si art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, fiind aplicată reclamantei sancțiunea amenzii contravenționale în cuantum de 5.000 RON, în temeiul art. 26 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

În cuprinsul hotărârii, s-a reținut în esență că H.C.L. nr. 91/2019 privind modalitatea acordării locuințelor sociale este disproporționată și că sunt întrunite elementele constitutive ale unei fapte de discriminare deoarece unele din criteriile de acordare menționate în respectiva hotărâre sunt disproporționate. S-a mai reținut că Hotărârea Consiliului Local analizată, prin prevederile sale, reprezintă discriminare indirectă, întrucât creează o deosebire, bazată pe o practică aparent neutră care dezavantajează persoanele aparținând categoriilor defavorizate, fără o justificare obiectivă, având ca efect restrângerea folosinței și exercitării, în condiții de egalitate, a dreptului de a obține o locuință socială.

Sentința instanței de fond a fost criticată și pentru greșita aplicare a normelor de drept material incidente, respectiv prevederile dispozițiilor art. 2 alin. (3) din O.U.G. nr. 137/2000, recurentul susținând că era necesară identificarea unei anumite persoane care a fost discriminată pentru a putea fi probată existența pretinsei discriminări.

Din această perspectivă, Înalta Curte menționează că scopul alocării de locuințe sociale este acela de a susține accesul la locuință al persoanelor care nu au resurse pentru a achiziționa o locuință de pe piață, respectiv persoanele ale căror condiții de viață sunt caracterizate prin cele mai intense și multiple forme ale deprivării materiale, astfel că acestea ar trebui să fie prioritizate printre solicitanții de locuințe sociale.

Prin urmare, în mod corect, s-a apreciat că măsura nu are un scop legitim și este contrară dreptului la acordarea locuințelor sociale, acordarea unui punctaj mai mare persoanelor cu venituri mai mari în raport cu cele ce obțin venituri reduse dezavantajează persoanele defavorizate care ar trebuie să aibă prioritate în acordarea locuințelor sociale.

Mai mult, în egală măsură, au fost discriminate persoanele aparținând unei categorii defavorizate în funcție de condițiile de locuire, fiind excluse persoanele ce locuiesc fără forme legale, în locuințe neconvenționale și care aveau nevoie de protecție sporită în exercitarea dreptului la locuință socială.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000:

"(1) Potrivit prezentei ordonanțe, prin discriminare se înțelege orice deosebire, excludere, restricție sau preferință, pe bază de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenență la o categorie defavorizată, precum și orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social și cultural sau în orice alte domenii ale vieții publice. (...)".

Art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 precizează că sunt discriminatorii prevederile, criticile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1) față de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate și necesare.

La rândul său, art. 20 alin. (6) din O.G. nr. 137/2000 împarte sarcina probei între persoana interesată care va prezenta fapte pe baza cărora poate fi prezumată existența unei discriminări directe sau indirecte și persona împotriva căreia s-a formulat sesizarea care va dovedi că nu a avut loc o încălcare a principiului egalității de tratament.

Recurentul-pârâtă împotriva căruia s-a formulat sesizarea, a pretins că nu a avut loc o încălcare a principiului egalității de tratament, în raport de faptul că hotărârea dată este abstractă și fără substanță, tocmai pentru că CNCD nu a fost sesizat de o persoana sau mai multe persoane care să se fi considerat discriminate de către UAT Municipiul Alba Iulia, prin adoptarea HCL nr. 91/2019.

Din actele dosarului rezultă, contrar susținerilor recurentului-reclamant că intimatul-pârât a analizat prin hotărârea atacată cerințele pentru incidența discriminării indirecte, a arătat argumentele de fapt și de drept ce au fundamentat soluția pronunțată, a indicat criteriile regăsite în H.C.L. nr. 19/2019 apreciate ca fiind disproporționate. Prevederile art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 este aplicabil în considerarea potențialului de discriminare a normelor reglementate prin actul analizat.

De altfel, în domeniul discriminării, inclusiv Curtea Europeană a Drepturilor Omului aplică principiul inversării sarcinii probei, arătând că "ar fi extrem de dificil în practică pentru aplicanți să dovedească o discriminare indirectă fără o asemenea inversare a sarcinii probei" (cauza Horváth și Kiss împotriva Ungariei, 29 ianuarie 2013) și, prin urmare, nu petentul, ci reclamatul trebuie să arate dacă există sau nu situații similare.

În același sens, sunt și prevederile art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, care statuează că reprezintă contravenție, conform prezentei ordonanțe, dacă fapta nu intră sub incidența legii penale, discriminarea unei persoane fizice, a unui grup de persoane din cauza apartenenței acestora ori a persoanelor care administrează persoana juridică la o anumită rasă, naționalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată, respectiv din cauza convingerilor, vârstei, sexului sau orientării sexuale a persoanelor în cauză prin: h) refuzarea acordării pentru o persoană sau un grup de persoane a unor drepturi sau facilități".

Ca atare, față de cele prezentate, raportate la speța dedusă judecății, Curtea observă că în ceea ce privește persoana sancționată prin hotărârea atacată, în mod legal s-a dispus sancționarea unității administrativ-teritoriale prin primar, în contextul în care Consiliul local este doar organul deliberativ al unității, conform art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 215/2001, iar prin hotărârea atacată nu s-a analizat legalitatea hotărârii Consiliului local.

În plus, se observă că în procedura desfășurată la pârât, punctul de vedere și documentele anexate au fost formulate și transmise de către unitatea administrativ-teritorială, iar nu de către Consiliul local.

Față de toate cele evocate, și acest motiv al recursului apare ca nefondat.

În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., prin raportare la motivele cuprinse în cererea de recurs, se va respinge deci, ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Unitatea administrativ-teritorială a municipiului Alba Iulia împotriva sentinței nr. 799 din 5 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 12 iunie 2024.