ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3064/2024

Ședința publică din data de 5 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, la data de 06.04.2023, sub numărul x/2023, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Constanța, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Antreprenoriatului și Turismului a solicitat anularea Notificării de reziliere cu nr. 16112/19.12.2022 înregistrată la Consiliul Județean Constanța sub nr. x/22.12.2022 privind rezilierea Contractului de finanțare cu nr. x/06.08.2019-21393/07.08.2019 și obligarea pârâtului la plata sumei de 425.872,72 RON, precum și la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 22.02.2023 și până la data plății efective.

Prin sentința civilă nr. 160 din data de 3 iulie 2023, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Constanța, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Antreprenoriatului și Turismului.

Împotriva sentinței civile nr. 160 din data de 3 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a reținut că dreptul pârâtei de a dispune rezilierea unilaterală a contractului își are temeiul în art. 1550 alin. (1) C. civ., iar condițiile pentru rezilierea unilaterală sunt respectate, deoarece, potrivit art. 1552 alin. (1) C. civ. și clauzei din contract (art. VIII pct. 5), este prevăzută posibilitatea rezilierii unilaterale prin notificare adresată debitorului.

În opinia recurentei, problema modului de operare a rezilierii nu trebuie confundată cu condițiile de fond ale rezilierii sau cu intervenția instanței în acest mecanism. Este importantă distincția între situația în care instanța dispune rezilierea și cea în care aceasta verifică legalitatea rezilierii deja operate. Conform art. 1550, 1552 și 1553 C. civ., intervenția instanței este permisă în toate cazurile, dar cu grade diferite de implicare. Rezilierea poate avea loc: pe cale judiciară - când nu există pact comisoriu, instanța dispune rezilierea; prin declarația unilaterală a creditorului - instanța poate fi sesizată ulterior de debitor pentru a verifica legalitatea declarației și de plin drept - și în acest caz, instanța poate analiza dacă cerințele legale au fost îndeplinite.

Prin urmare, simpla existență a unei clauze de reziliere în contract nu exclude posibilitatea instanței de a exercita un control de legalitate. În speța de față, condițiile pentru rezilierea unilaterală nu sunt îndeplinite.

Pentru identificarea condițiilor rezilierii, art. 1549 C. civ. trebuie coroborat cu art. 1516, 1517 și 1551 C. civ.. Rezilierea este posibilă doar dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiții: neexecutarea fără justificare a obligației de către debitor (art. 1516 alin. (2); neexecutarea să nu fie imputabilă creditorului (art. 1517); neexecutarea să fie gravă sau semnificativă (art. 1551); punerea în întârziere a debitorului, dacă este cazul (art. 1552).

În speță, aceste condiții nu sunt îndeplinite, ceea ce face ca rezilierea să fie nelegală.

Recurenta-reclamantă apreciază că, în măsura în care neexecutarea nu este suficient de gravă, creditorul are la dispoziție alternativa reducerii prestației, conform art. 1516 alin. (2) și art. 1551 noul C. civ. Aceasta permite menținerea contractului, cu adaptarea corespunzătoare a obligațiilor, în baza principiului proporționalității.

Recurenta-reclamantă a arătat că în cuprinsul Notificării nr. x/19.12.2022 s-a reținut în mod expres faptul ca asupra proiectului nu au fost inițiate acțiuni de control și verificare. În speță nu există suspiciuni de neregulă/fraudă aferente proiectului. Trebuie subliniate definițiile reglementate de O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, respectiv art. 2 alin. (1) lit. a) și lit. b). Reclamanta și-a îndeplinit obligațiile contractuale asumate cu bună-credință și cu respectarea cadrului de reglementare incident și a aplicat clauzele Contractului de finanțare și dispozițiile legale în materia achizițiilor publice. Contractul de execuție de lucrări aferent obiectivului de investiții a fost reziliat din culpa antreprenorului.

Așadar, în cauză, nu se poate reține o neexecutare serioasă și fără justificare a obligațiilor contractuale asumate prin contractul de finanțare.

Pe de altă parte, având în vedere că nu există nicio abatere a reclamantei de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu legislația în materie și cu prevederile contractului, trebuie avut în vedere și principiul legal al proporționalității astfel cum este reglementat de disp. art. 1 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011. Acest principiu, precum și cel al echității, trebuie să guverneze contractele încheiate, de la încheierea acestora și până la epuizarea tuturor efectelor, independent de existența unor clauze exprese, precum "nefinalizarea obiectivului atrage recuperarea de către Minister a sumelor transferate în baza contractului de finanțare".

Nefinalizarea proiectului având cauze independente de voința reclamantei și restituirea întregii finanțări nerambursabile folosite efectiv la executarea proiectului aprobat ar încălca scopul în care proiectul a fost aprobat, precum și principiul proporționalității, consacrat în legislația națională și comunitară, precum și în practica CEJ.

În aplicarea acestui principiu, CEJ a stabilit că "sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie totdeauna proporționale cu gravitatea abuzului" (cauza C 146/05. Hot. din 27 septembrie 2007, Collec KG și Finanzanet) - iar în speța nu se reține nici măcar un abuz - iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (Hot. c - 45/2006 - Campina).

În cauza Comissia/Partheon (T7/05, Rep. II - 100, pct. 94 - 107) CEJ a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispozițiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privința luării unor decizii cu caracter sancționator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

Or, realizarea acestor obiective nu se poate realiza nicidecum de această manieră, în condițiile în care toate sumele alocate proiectului au fost folosite legal pentru realizarea unei construcții, cu respectarea dispozițiilor legale, iar în baza notificării de reziliere au fost restituite pentru ca a implementat proiectul cu respectarea legislației în materia achizițiilor publice.

În ceea ce privește interpretarea dată de instanța de fond dispozițiilor art. 1553 din C. civ., solicită instanței de control judiciar să aibă în vedere că, în baza principiului libertății de voință, părțile pot insera într-un contract sinalagmatic anumite clauze referitoare la desființarea contractului în caz de neeexecutare culpabilă a obligației asumate de oricare dintre ele, această clauză purtând denumirea de pact comisoriu, reglementat în mod expres de dispozițiile menționate anterior. Pactul comisoriu are ca efect rezoluțiunea/rezilierea de drept a contractului, însă este necesar ca prin acordul părților să fi fost prevăzut în mod expres care sunt obligațiile a căror neexecutare atrage acest remediu contractual. Această cerință legală a fost denumită în doctrină regula specializării pactului comisoriu și are drept consecință ineficiența unui pact care conține doar referiri generale la neîndeplinirea obligațiilor contractuale, precum în speță. Neprecizarea obligațiilor a căror neexecutare poate conduce la rezilierea contractului atrage ineficacitatea clauzei.

Din analizarea art. 1553 C. civ. se poate constata că inclusiv acest tip de rezoluțiune/reziliere va produce efecte în baza declarației unilaterale a creditorului, deși are un temei convențional, fiind necesar acordul părților cu privire la clauza rezolutorie. Prin declarația sa, creditorul poate să decidă încetarea contractului, fără intervenția instanței. Cu toate acestea, nici într-o astfel de ipoteză nu este înlăturat complet controlul judecătoresc. Debitorul împotriva căruia s-a invocat rezoluțiunea sau rezilierea poate solicita, post facultativ, intervenția organelor judiciare pentru evaluarea respectării pactului, precum în speța. Astfel, trebuie avut în vedere că mecanismul pactului comisoriu se produce în baza declarației unilaterale a creditorului obligației neexecutate. Chiar dacă temeiul este convențional, acest mod de rezoluțiune, rămâne în definitiv, un mod de intervenție a rezoluțiunii unilaterale, fiind necesară exclusiv manifestarea de voință (exercitată cu respectarea pactului comisoriu) a creditorului obligației neexecutate, poziția debitorului fiind indiferentă.

Recurenta-reclamantă a mai arătat că a continuat demersurile de finalizare a proiectului, fiind elaborată o documentație de "rest de executat". În acest context, a fost demarată procedura legală pentru atribuirea contractului de execuție de lucrări anunț x/20.04.2023, ulterior anulată prin anunț x/06.06.2023 - procedură anulată automat pentru lipsă de oferte. Procedura de atribuire contract de execuție de lucrări a fost reluată prin anunț x/13-06.2023 cu termen de depunere ofertă 05.07.2023 însă și aceasta procedură a fost anulată automat de către sistem pentru lipsă de oferte, urmând a fi reluată a treia oara.

Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța împotriva sentinței civile nr. 160 din data de 3 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Din starea de fapt reținută de prima instanță și care nu poate fi modificată în actuala fază procesuală, dat fiind că recursul este o cale extraordinară de atac care permite cenzurarea hotărârii recurate doar sub aspectul nelegalității sale, iar nu și pentru netemeinicie, rezultă faptul că între părțile litigante s-a încheiat Contractul de finanțare nr. x/07.08.2019, având ca obiect acordarea finanțării de către Ministerul Antreprenoriatului și Turismului pentru implementarea proiectului intitulat "Extindere Delfinariu, Municipiul Constanța", derulat în cadrul Programului pentru dezvoltarea investițiilor în turism Masterplanul investițiilor în turism și a criteriilor de eligibilitate a proiectelor de investiții în turism.

Prin actul adițional nr. x/25.11.2021-43392/08.12.2021 la contractul de finanțare, a fost modificată valoarea de finanțare din cap. IV Cheltuieli pentru investiția de bază și a fost prelungită și perioada de finalizare a proiectului, până la data de 31.12.2022.

Prin Notificarea cu nr. 16112/CDC/19.12.2022, Ministerul Antreprenoriatului și Turismului a anunțat beneficiara UAT Județul Constanța, recurentă- reclamantă în prezenta cauză, rezilierea contractului de finanțare nr. x/06.08.2019 începând cu data de 29.12.2022, ca urmare a neîndeplinirii obligației de finalizare a proiectului în termenul stabilit de părți în actul adițional nr. x/2021, respectiv 31.12.2022. Ca urmare a rezilierii contractului, s-a stabilit în sarcina reclamantei obligația restituirii sumei totale de 425.872,72 RON, în termen de maxim 30 zile de la data rezilierii contractului, sub sancțiunea dobânzilor de întârziere. Suma de 425.872,72 RON a fost restituită de beneficiara UAT Județul Constanța la data de 22.02.2023, conform ordinului de plata nr. x/22.02.2023

Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând anularea Notificării de reziliere cu nr. 16112/19.12.2022 înregistrată la Consiliul Județean Constanța sub nr. x/22.12.2022 privind rezilierea Contractului de finanțare cu nr. x/06.08.2019-21393/07.08.2019 și obligarea pârâtului la plata sumei de 425.872,72 RON, precum și la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 22.02.2023 și până la data plății efective.

Prima instanță a respins ca nefondată cererea formulată de reclamanta UAT Județul Constanța, iar această soluție a fost criticată de către aceasta, din perspectiva incidenței motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susținând încălcarea/aplicarea eronată de către instanța de fond a dispozițiilor 1549 și următoarele din C. civ., referitoare la reziliere.

În limitele învestirii prin cererea de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Înainte de a proceda la examinarea acestora, se impune a fi subliniat, cu privire la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., că încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, încălcarea unor principii generale de drept.

Textul se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, care trebuie să fie în vigoare la momentul judecății, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. Tot în acest motiv de nelegalitate poate fi încadrată și ignorarea unei norme legale incidente în cauză, aplicarea unei norme generale, deși se impunea aplicarea unei norme speciale sau invers.

Verificând incidența acestui motiv de recurs la speța de față, instanța de control judiciar constată că prima instanță a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor de drept material aplicabile cauzei.

Pentru soluționarea problemei juridice sesizate, instanța de control judiciar apreciază că se impune lămurirea naturii juridice, a condițiilor de validitate și a modului de operare a clauzei inserate în contractul intervenit între părți, referitoare la reziliere.

Potrivit art. VIII pct. 5 din contractul de finanțare nr. x/07.08.2019, părțile contractante au convenit că "prezentul contractul de finanțare poate fi reziliat, unilateral, cu o notificare prealabilă de 10 zile în situația în care sunt încălcate prevederile legale sau contractuale."

Instanța de recurs observă că, atât prin cererea de chemare în judecată, cât și prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă susține ideea calificării clauzei ca fiind un pact comisoriu, pentru ca, ulterior, să solicite a se constata că acesta era lipsit de eficacitate, întrucât nu erau îndeplinite și cerințele speciale ale art. 1553 alin. (1) C. civ., "Pactul comisoriu produce efecte dacă prevede, în mod expres, obligațiile a căror nerespectare atrage rezoluțiunea sau rezilierea de drept a contractului".

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, din maniera în care a fost formulată clauza cuprinsă în art. VIII pct. 5 din contractul de finanțare nr. x/07.08.2019, voința părților contractante nu a fost în sensul de a reglementa un pact comisoriu, natura reală a prevederilor articolului din contract menționat fiind cea a unei clauze prin care părțile agreează incidența mecanismului de denunțare uniltaterală a contractului.

Cu alte cuvinte, în cauză nu este vorba de invocarea unui pact comisoriu, căci nu sunt îndeplinite cerințele fixate de art. 1553 alin. (1) C. civ., respectiv contractul de finanțare nu indică expres care sunt obligațiile asumate contractual a căror nerespectare poate duce la invocarea pactului comisoriu. Or, așa cum s-a ilustrat și în doctrina de specialitate, dacă clauza contractuală ce se dorește a fi privită drept un pact comisoriu nu specifică expres care anume obligație contractuală vizată de neexecutare poate duce la activarea pactului comisoriu, atunci nu suntem în prezența unei clauze de instituire a pactului comisoriu. Or, clauza cuprinsă în art. VIII pct. 5 din contractul de finanțare nr. x/07.08.2019 are o formulare generală, referindu-se la toate obligațiile asumate prin respectivul contract de către părțile sale, astfel că nu poate fi privită ca o cauză de instituire a unui pact comisoriu.

Este de subliniat faptul că articolul din cuprinsul contractului de finanțare folosește termenul "poate" înceta prin reziliere, ceea ce înseamnă că rezilierea nu operează de drept, ci la cererea părții interesate.

Cât privește posibilitatea creditorului obligației neexecutate de a obține rezilierea contractului, instanța de recurs are în vedere că, dispozițiile art. 1550 C. civ. reglementează foarte clar modul de operare al rezilierii, neexistând niciun impediment logic sau legal pentru ca dispozițiile generale ale C. civ. să nu se aplice, atât timp cât ele nu contravin normelor speciale din Legea 554/2004. În concret, rezoluțiunea sau rezilierea poate opera fie pe cale judiciară, prin învestirea instanței cu o acțiune având acest obiect, instanța dispunând rezoluțiunea (teza I), fie prin declarație unilaterală a creditorului, rolul judecătorului fiind redus la verificarea validității declarației de rezoluțiune, respectiv cu analizarea îndeplinirii condițiilor impuse de art. 1552 C. civ. (teza a II-a).

Așadar, art. VIII pct. 5 din contractul de finanțare nr. x/07.08.2019 prevede un caz de declarare unilaterală a rezilierii, care este facultativă, fiind folosit termenul "poate". Pentru a produce efecte, adică pentru a interveni rezilierea, părțile au convenit aducerea la cunoștință a intenției de reziliere a contractului printr-o notificare, condiție ce a fost îndeplinită în cauza de față, având în vedere că intimatul-pârât i-a notificat recurentei-reclamante voința de reziliere prin Notificarea nr. x/19.12.2022.

Înalta Curte reține că rezilierea a intervenit ca urmare a neexecutării de către recurenta-reclamantă, în termenul stabilit prin Actul adițional nr. x/2021 a obligației principale din contract, aceea de realizare a Proiectului intitulat "Extindere Delfinariu, Municipiul Constanța".

Posibilitatea de a solicita rezilierea este recunoscută nu numai de prevederile contractuale, ci și de dispozițiile art. 1549 C. civ., potrivit cărora în caz de neexecutare a contractului, creditorul are dreptul de a alege între a solicita executarea silită a obligațiilor contractuale și rezoluțiunea, sau după caz, rezilierea contractului, având dreptul și la daune-interese, dacă i se cuvin.

Este adevărat că debitorul împotriva căruia s-a invocat rezoluțiunea sau rezilierea poate solicita intervenția instanței de judecată să exercite un control de legalitate din perspectiva proporționalității cu partea neexecutată a obligației, în sensul reglementat de art. 1551 din C. civ., însă astfel cum a reținut și instanța de fond, în speță, nu se poate reține că neexecutarea obligației din contract este de mică însemnătate, în condițiile în care obligația realizată avea la data limită a contractului o pondere din totalul proiectului de 7,3%, aspect recunoscut de însăși recurenta-reclamantă.

Prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă a mai arătat că, în cauză, nu se poate reține o neexecutare fără justificare a obligațiilor contractuale asumate prin contractul de finanțare, pentru a operea rezilierea contractului.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că, părțile au convenit în cuprinsul contractului de finanțare, la art. VII, pct. 2 lit. f) că "Beneficiarul se obligă să implementeze Proiectul de investiții pe propria răspundere în conformitate cu prevederile prezentului contract și ale legislației în vigoare. Beneficiarul va fi singurul răspunzător pentru îndeplinirea obligațiilor asumate prin Contract, pentru implementarea proiectului și pentru realizarea obiectivului de investiții prevăzut în contract."

Așadar, prin acordul de voința al părților s-a stabilit că implementarea contractului este în răspunderea exclusivă a beneficiarului, iar neexecutarea de către terți a obligațiilor din contractele subsidiare încheiate în vederea implementării proiectului nu îi înlătură obligația de a implementa proiectul de investiții în acord cu prevederile asumate în contract, singurul caz în care recurenta-reclamantă ar fi putut fi exonerată de răspundere fiind cel de forță majoră, ce nu a fost însă dovedit în prezenta cauză.

Potrivit art. 1270 alin. (1) și (2) din C. civ., contractul valabil încheiat are putere de lege între părțile contractante, ceea ce presupune că acestea sunt ținute să respecte întocmai obligațiile asumate prin convenție, fără a putea modifica sau desființa unilateral raportul contractual decât în condițiile expres prevăzute de lege ori cu acordul reciproc al părților. Acest principiu reflectă autonomia de voință și stabilitatea raporturilor juridice, în sensul că instanța nu poate interveni pentru a reconfigura voința contractuală a părților, ci doar pentru a constata efectele juridice ale acesteia.

În acest context, în care recurenta-reclamantă, prin semnarea contractului de finanțare, și-a exprimat acordul cu privire la clauzele acestora și și-a asumat răspunderea în integralitate pentru implementarea proiectului de investiții, apar ca fiind lipsite de relevanță susținerile acesteia potrivit cărora aceasta și-a îndeplinit obligațiile asumate cu bună-credință, cu respectatrea cadrului de reglementare incident, respectiv a legislației în materia achizițiilor publice și a clauzelor contractuale.

De asemenea, nu pot fi primite nici trimiterile recurentei-reclamante la prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și la jurisprudența CJUE în materie, având în vedere că obiectul prezentei cauze nu îl constituie anularea anularea unui act administrativ prin care se constată nereguli și se stabilesc creanțe bugetare aferente fondurilor europene și/sau naționale, precum și restituirea sumelor considerate necuvenite, ci anularea unei notificări de reziliere, din perspectiva aplicării dispozițiile contractuale convenite de părți și a normelor naționale în materie de rezoluțiune/reziliere a contractului.

Față de cele ce preced, reținând că dispozițiile incidente, supuse analizei au fost corect interpretate, Înalta Curte constată că motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu subzistă și ca atare, recursul declarat urmează a fi respins, ca nefondat, potrivit art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța împotriva sentinței civile nr. 160 din data de 3 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 5 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.