ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2022/2020

Ședința publică din data de 21 mai 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 03 august 2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene: anularea Deciziei nr. 6/13.04.2017 emisă de pârât, privind rezilierea Contractului de finanțare nr. x/12.07.2013, având ca obiect finanțarea proiectului cu titlul "Centru productiv meșteșugăresc pentru susținerea activităților turistice și de agrement Ovidiu", cod SMIS 40039; obligarea pârâtului la plata sumei de 1.196.396,54 RON, precum și la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 17.05.2017 și până la data plății efective; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 254 din 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene.

Împotriva sentinței civile nr. 254 din 22 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, recurenta-reclamantă a formulat, în esență, următoarele critici:

Conform art. 1552 alin. (2) din C. civ., rezilierea poate opera de plin drept, caz în care, la cererea părții interesate, instanța poate verifica îndeplinirea cerințelor rezilierii.

Solicitarea de reziliere formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța s-a realizat în temeiul art. 20 alin. (1) din contractul de finanțare, având în vedere adresa MDRAP nr. x/31.05.2016, prin care s-a comunicat că renunțarea la echipamentele specificate în cererea de finanțare conduce la neîndeplinirea obiectivelor din cererea de finanțare, ministerul considerând oportună întocmirea de către beneficiar a cererii de reziliere a contractului de finanțare.

Referitor la condițiile rezilierii, rezilierea unui contract presupune cauze imputabile, existența unei neexecutări serioase a obligațiilor contractuale și punerea în întârziere a debitorului obligației, condiții care, în speță, nu sunt îndeplinite.

Astfel, dificultățile întâmpinate în implementarea proiectului nu sunt rezultat al intenției sau culpei Unității Administrativ Teritoriale Județul Constanța și nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil, în condițiile în care toate sumele au fost utilizate conform clauzelor contractuale și normelor legale aplicabile în vederea realizării proiectului, activitățile acestuia fiind realizate în cea mai mare parte (83%), iar execuția de lucrări fiind realizată în procent de 92%.

Totodată, în cauză, nu se poate vorbi despre o neexecutare serioasă și fără justificare a obligațiilor asumate prin contractul de finanțare, având în vedere că în privința proiectului nu au fost inițiate acțiuni de verificare și control, nu au existat suspiciuni de neregulă/fraudă aferentă proiectului iar Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța și-a îndeplinit obligațiile contractuale asumate, achiziția publică de dotări, utilaje și echipamente de transport nefiind finalizată din cauza nedepunerii de oferte.

De asemenea, nu a fost respectată obligația de punere în întârziere, condiție obligatorie pentru ca rezilierea să producă efecte, având în vedere dispozițiile art. 1553 alin. (2) și (3) din C. civ.

Aplicând regulile reglementate de art. 1266-1269 C. civ., nu pot fi primite susținerile pârâtului exprimate prin adresa nr. x/20.03.2017, cu privire la interpretarea sintagmei "cazuri excepționale și temeinic dovedite", cuprinsă la art. 20 alin. (1) din contractul de finanțare.

Art. 20 alin. (1) din contract este aplicabil în cazurile de forță majoră, dar nu se limitează la cazurile de forță majoră prevăzute de art. 19 din contract, între noțiunile "forță majoră" și "cazuri excepționale și temeinic dovedite" existând o relație de tipul parte - întreg.

Împrejurarea că achiziția publică de echipamente, utilaje și dotări a fost inițiată de 3 ori pe parcursul implementării proiectului și a fost anulată, de fiecare dată, din lipsă de oferte, întrucât nu s-a prezentat niciun participant la procedura de achiziție publică, constituie un caz excepțional și temeinic dovedit, conform art. 20 alin. (1) din contract.

Principiul proporționalității și cel al echității, trebuie să guverneze contractele încheiate, de la nașterea acestora și până la epuizarea tuturor efectelor, independent de existența unei clauze exprese.

Înlăturarea de către instanța de fond a principiului proporționalității, astfel cum a fost consacrat în practica Curții de Justiție a Uniunii Europene, principiu care presupune ca în cadrul aprecierii constrângerilor legate de diferite măsuri posibile, să se examineze dacă obiectivele urmărite de măsura reținută sunt de natură să justifice consecințe economice negative, chiar considerabile (cauza C-58/08 The Queen), este nelegală.

În baza principiului libertății de voință, părțile pot însera într-un contract sinalagmatic anumite clauze referitoare la desființarea contractului în caz de neexecutare culpabilă a obligației asumate de către oricare dintre ele, clauză care poartă denumirea de pact comisoriu.

Potrivit art. 1553 alin. (1) C. civ., pactul comisoriu are ca efect rezoluțiunea/rezilierea de drept a contractului, însă este necesar ca prin acordul părților să fi fost prevăzute în mod expres obligațiile a căror neexecutare atrage acest remediu contractual.

Acest tip de rezoluțiune/reziliere va produce efecte în baza declarației unilaterale a creditorului, deși are un temei convențional, fiind necesar acordul părților cu privire la clauza rezolutorie. Prin declarația sa, creditorul poate să decidă încetarea contractului, fără intervenția instanței. Debitorul împotriva căruia s-a invocat rezoluțiunea sau rezilierea, poate solicita, post factum, intervenția organelor judiciare pentru evaluarea respectării pactului, precum în speță.

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanță.

Intimatul-pârât a învederat, în esență, că reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța nu a făcut dovada încadrării în categoria cazurilor excepționale, temeinic dovedite, fiind astfel incidente dispozițiile art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare.

Împrejurarea că recurenta-reclamantă a invocat prevederile art. 20 alin. (1) din contractul de finanțare pentru a justifica lipsa ofertelor la achiziția publică de echipamente, utilaje și dotări, care a fost inițiată de trei ori, constituie doar un argument în favoarea rezilierii, deoarece reclamanta a stabilit criterii de calificare care nu au fost îndeplinite de vreun operator economic, fiind astfel nerespectat principiul proporționalității.

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 27 noiembrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 21 mai 2020, față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

Examinând criticile de nelegalitate formulate de reclamantă prin cererea de recurs, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă analiză a modalității de reziliere a contractului de finanțare, atât din punct de vedere al prevederilor legale incidente în cauză, cât și în raport de temeiul legal care a stat la baza emiterii deciziei de reziliere a contractului.

Soluționând cauza dedusă judecății, în mod corect prima instanță a reținut că Decizia nr. 6/13.04.2017, prin care s-a decis rezilierea Contractului de finanțare nr. x/12.07.2013, încheiat între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2007-2013 (AM POR) și Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța, în calitate de beneficiar, valorifică dispozițiile art. 1550 alin. (1) și art. 1552 din C. civ., care reglementează rezilierea unilaterală a contractului de către persoana îndreptățită, ce poate avea loc prin notificarea scrisă a debitorului atunci când părțile au convenit în acest mod.

În dezacord cu criticile recurentei-reclamante, în speță, nu sunt aplicabile prevederile art. 1553 C. civ., în mod întemeiat instanța de fond apreciind ca nerelevant motivul de nelegalitate invocat de către reclamantă, vizând faptul că art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare încalcă regulile instituite de art. 1553 C. civ., referitoare la cerințele legale generale de validitate ale pactului comisoriu, întrucât nu ar preciza obligațiile a căror neexecutare atrage rezilierea contractului.

În legătură cu aspectul criticat, se constată că prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curții de Apel Constanța sub nr. x/2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, anularea dispozițiilor art. 20 alin. (4) din Contractul de finanțare nr. x/12.07.2013, încheiat între cele două părți în proces.

Prin sentința civilă nr. 230/CA din 17 octombrie 2017, pronunțată în dosarul menționat, definitivă prin nerecurare, a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantă, ca nefondată.

În considerentele acestei sentințe civile s-a reținut că dispozițiile art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare nu încalcă o normă legală prevăzută de legiuitor ca și condiție de valabilitate a contractului care să atragă nulitatea, concluzionându-se că nefiind dovedită încălcarea unei norme imperative care să atragă sancțiunea nulității clauzei înserate la art. 20 alin. (4) din contract, urmează a se respinge acțiunea ca nefondată.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante privind autoritatea de lucru judecat în raport de considerentele sentinței civile nr. 230/CA din 17 octombrie 2017, expuse la pagina 4, ultimul paragraf, din hotărâre, se reține că, în speță, nu sunt incidente dispozițiile art. 431 alin. (2) coroborate cu art. 430 alin. (2) din C. proc. civ.

Astfel, sub un prim aspect, considerentele la care face trimitere recurenta, se impun a fi analizate în contextul întregului raționament logico-juridic care a fundamentat soluția de respingere a acțiunii, din parcurgerea motivelor de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, prezentate pe larg în cuprinsul sentinței, neputându-se reține că art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare nu respectă dispozițiile art. 1553 C. civ., caz în care ar fi aplicabilă sancțiunea lipsirii de efecte juridice a acestei clauze contractuale.

În al doilea rând, cum printr-o hotărâre judecătorească definitivă, ce se bucură de autoritate de lucru judecat, s-a stabilit că prevederile art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare nu încălcă o normă legală prevăzută drept condiție de validitate a contractului, de natură să atragă nulitatea acestei clauze contractuale, respectivele considerente prin s-a rezolvat chestiunea litigioasă în discuție intră în puterea lucrului judecat, nemaiputând fi repuse în discuție în alt litigiu.

În contextul arătat, referitor la datele prezentei spețe, este nefondată critica recurentei-reclamante potrivit căreia neprecizarea obligațiilor a căror neexecutare poate conduce la rezilierea contractului de finanțare, atrage ineficacitatea clauzei prevăzute la art. 20 alin. (4) din contract.

Prin urmare, se constată că dreptul autorității pârâte de a dispune rezilierea unilaterală a contractului de finanțare se întemeiază pe dispozițiile art. 1550 alin. (1) din C. civ., iar în conformitate cu art. 1552 alin. (1) din C. civ., clauza înserată la art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare prevede posibilitatea rezilierii unilaterale prin notificare scrisă adresată debitorului.

Analizând condițiile de reziliere a contractului de finanțare, în mod corect prima instanță a reținut că, potrivit art. 1516 alin. (2) pct. 2 din C. civ., sancțiunea rezilierii contractului intervine în cazul neexecutării fără justificare a unui contract sinalagmatic cu executare succesivă.

Această condiție este îndeplinită în cauză, în raport de constatările cuprinse în Anexa 8 - Raport privind vizita la fața locului, conform căruia, în urma vizitei la fața locului din data de 29 septembrie 2016, s-a constatat că proiectul nu este funcțional, stadiul activităților rămase de finalizat fiind de 17%, iar cel al lucrărilor fiind de 8%.

De asemenea, nu pot fi avute în vedere nici susținerile recurentei-reclamante cu privire la existența obligației de punere în întârziere a debitorului, atât timp cât în speță, nu sunt incidente dispozițiile art. 1553 C. civ., iar din perspectiva aplicării prevederilor art. 1552 alin. (1) C. civ., așa cum s-a arătat anterior, art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare prevede posibilitatea rezilierii unilaterale a contractului.

Înalta Curte achiesează la opinia exprimată de judecătorul fondului și în ceea ce privește aspectul că dispozițiile art. 20 alin. (1) din contractul de finanțare, nu sunt aplicabile în speță, raportat la situația invocată de către reclamantă.

În conformitate cu prevederile art. 19 alin. (7) din contractul de finanțare, cazul fortuit nu este exonerator de răspundere contractuală, motiv pentru care, în categoria cazurilor excepționale și temeinic motivate pot intra evenimente, care, deși nu fac parte din categoria cazurilor de forță majoră, exclusă în mod expres, sunt asimilate acestora.

Această condiție nu este îndeplinită în cazul situației invocată de către reclamantă, vizând imposibilitatea desfășurării procedurii de achiziție generată de lipsa ofertelor, având în vedere că situația invocată nu exclude culpa beneficiarului în desfășurarea procedurii de achiziție, nu are un caracter imprevizibil și totodată, nu are un caracter inevitabil, fiind rezultatul direct al acțiunii umane sau al propriilor acțiuni ale beneficiarului.

Distinct de aspectele învederate anterior, nu poate fi omisă împrejurarea că activitățile proiectului sunt realizate în cea mai mare parte (83%), iar execuția lucrărilor este realizată în procent de 92%, context în care restituirea întregii finanțări nerambursabile, ce a fost utilizată în mod efectiv pentru executarea proiectului, ar încălca scopul pentru care proiectul în discuție a fost aprobat, aducând atingere principiului proporționalității, consacrat în reglementările naționale și comunitare.

Principiul proporționalității presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar și impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziție de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporționale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG și Finanzanet) iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiție a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispozițiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privința luării unor decizii cu caracter sancționator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În același sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menționat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporționalității din perspectiva cuantificării obiectivelor și a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Or, în speță, sumele alocate proiectului au fost efectiv utilizate pentru executarea lucrărilor proiectului, care au fost realizate în procent de 92%, în privința proiectului nu au fost inițiate acțiuni de control și verificare, iar ulterior primirii notificării cu privire la decizia de reziliere a contractului de finanțare, reclamanta a întreprins demersuri în vederea restituirii sumei la care a fost obligată prin decizia de reziliere, achitând-o la data de 17 mai 2017, conform ordinului de plată nr. x/2017.

În condițiile arătate, măsura dispusă de autoritatea publică pârâtă prin Decizia nr. 6/13.04.2017, apare ca fiind excesivă și nerezonabilă, și are drept consecință caracterul nelegal al actului administrativ contestat, ce urmează a fi anulat și a fi obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1.196.396,54 RON.

În ceea ce privește solicitarea de plată a dobânzii legale, având în vedere că plata acesteia acoperă beneficiul de care a fost lipsit creditorul, dând astfel expresie principiului reparării integrale a prejudiciului produs printr-o faptă ilicită și care presupune atât repararea pierderii suferite, cât și a câștigului nerealizat, principiu consacrat de art. 1531 alin. (1) și alin. (2) teza întâi și art. 1535 alin. (1) din C. civ., Înalta Curte va dispune obligarea pârâtului la plata către reclamantă a dobânzii legale aferente sumei de 1.196.396,54 RON, începând cu data de 17 mai 2017 și până la data plății efective.

Pentru considerentele expuse, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța, casarea sentinței atacate și rejudecând cauza, va admite acțiunea formulată de reclamantă, va anula Decizia nr. 6/13.04.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și va obliga pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1.196.396,54 RON, precum și la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 17 mai 2017 și până la data plății efective.

În raport de solicitarea recurentei-reclamante privind obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs, Înalta Curte, reținând culpa procesuală a intimatului-pârât, în conformitate cu prevederile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., urmează a obliga intimatul-pârât la plata către recurenta-reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța împotriva sentinței nr. 254 din 22 noiembrie 2017 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Constanța.

Anulează Decizia nr. 6/13.04.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene.

Obligă pârâtul la plata sumei de 1.196.396,54 RON, precum și la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 17.05.2017 până la data plății efective.

Obligă pe intimatul-pârât la plata către recurenta-reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru în recurs.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 mai 2020.