ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2534/2024

Ședința publică din data de 15 mai 2024

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2022, reclamanta Societatea Română de Radiodifuziune a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

I. suspendarea constatărilor/măsurilor din:

- raportul de audit financiar/Procesului-verbal de constatare nr. x/3176/08.06.2022 emis de către Departamentul I al Curții de Conturi a României, în ceea ce privește secțiunea A 3. pct. 2 si pct. 6:

- constatările de la punctele 4 și 8 din Decizia nr. 3/08.07.2022 emisă de către Departamentul I al Curții de Conturi a României și măsurile 1.4 si 11.2 din aceeași Decizie;

- secțiunile/constatările/măsurile mai sus menționate din încheierea nr. 2/06.09.2022 pronunțată de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României;

II. anularea parțială a:

- Raportului de audit financiar/Procesului-verbal de constatare nr. x/3176/08.06.2022 emis de către Departamentul I al Curții de Conturi a României, în ceea ce privește secțiunea A 3. pct. 2 și pct. 6:

- Deciziei nr. 3/08.07.2022 emisă de către Departamentul I al Curții de Conturi a României, în ceea ce privește constatările de la punctele 4 si 8 din Decizie și măsurile I.4 si II.2 din Decizie;

- Încheierii nr. 2/06.09.2022 pronunțată de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, în ceea ce privește hotărârea de respingere a contestației SRR și rațiunile care au stat la baza acesteia cu referire la secțiunile/constatările/măsurile mai sus menționate.

Prin sentința civilă nr. 841 din 10 mai 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta Societatea Română de Radiodifuziune în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

A anulat parțial încheierea nr. 2/06.09.2022 și Decizia nr. 3/08.07.2022, emise de Curtea de Conturi, în ceea ce privește măsura dispusă la pct. I.4 din Decizia nr. 3/08.07.2022.

A respins, în rest, cererea ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe, au declarat recurs reclamanta Societatea Română de Radiodifuziune și pârâta Curtea de Conturi a României.

Reclamanta Societatea Română de Radiodifuziune a declarat recurs pentru pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material).

Cu privire la măsura 11.2, recurenta-reclamantă a apreciat că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că clauza penală prevăzută în contractele subsecvente prevede doar o penalitate de 10% față de 100% cum era stabilită în acordul cadru, precizându-se o diminuare a clauzei penale de 90%, "contrar dispozițiilor art. 116 alin. (2) din Legea nr. 98/2016".

Reținerea instanței de fond cu privire la conținutul clauzei penale din cuprinsul contractelor subsecvente este eronată întrucât nu este menționat un procent fix de 10%, ci un minim de 10%, maximul putând fi de 100%.

SRR a aplicat, în baza contractelor subsecvente, clauza penală de 100% pentru că SNR nu a avut capacitatea tehnică de a asigura serviciile pentru doi emițători Țigănești și Valu lui Traian.

Recurenta a considerat că interpretarea instanței de fond cu privire la incidența art. 116 alin. (2) din Legea nr. 98/2016 este greșită deoarece chiar dacă exprimarea din contractele subsecvente nu este identică cu cea din acordul cadru, aceasta nu reprezintă o modificare substanțială a clauzei penale.

Cu privire la încheierea actului adițional și, ulterior, a contractelor subsecvente cu eliminarea serviciului DAB, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a reținut doar aspectele evidențiate în cuprinsul Raportului de audit financiar/Procesului-verbal de constatare, fără a analiza și fără a înlătura motivat argumentele susținute de SRR privind decizia SRR de implicare în finalizarea Strategiei Naționale privind implementarea radiodifuziunii terestre digitale sonore și a serviciilor multimedia asociate și pentru obținerea de către SRR a licențelor de transmisie digitală.

Din probatoriul administrat rezultă luarea acestei decizii de către organele de conducere stabilite de legea de organizare și funcționare cu mult timp înainte ca SNR să informeze că nu poate presta serviciul de difuzare în sistem T-DAB în luna august 2021.

Astfel, în fața instanței de fond au depuse mai multe hotărâri ale Consiliului de administrație al SRR, respectiv toate hotărârile Consiliului care se referă la acest aspect de la HCA nr. 345/16.05.2019 și până la HCA nr. 434/19.01.2023, demonstrând că SRR a urmărit dezvoltarea internă a sistemului DAB+, acest demers fiind considerat ca obiectiv strategic al societății.

În strategia de dezvoltare a SRR pentru perioada 2019-2022 stabilită prin Hotărârea Consiliului de Administrație al SRR nr. 345/2019 care aprobă obiectivele operaționale ale SRR este prevăzută o direcție de acțiune foarte importantă pentru societate, respectiv implementarea transmisiei digitale terestre, alternativă la actuala modalitate de transmisie analogică, aceasta fiind condiționată de întreprinderea demersurilor necesare din punct de vedere juridic, tehnic și financiar.

În acest context trebuie înțeleasă decizia SRR de a accepta încheierea actului adițional și, ulterior, a contractelor subsecvente cu eliminarea serviciului DAB, pentru că la nivelul SRR a fost luată decizia implicării în finalizarea Strategiei Naționale privind implementarea radiodifuziunii terestre digitale sonore și a serviciilor multimedia asociate și pentru obținerea de către SRR a licențelor de transmisie digitală. Astfel, SRR a considerat că oprirea emisiei DAB pentru București și zonele limitrofe este oportună și necesară pentru a oferi posibilitatea modernizării standardului actual și a asigura tranziția la emisia într-o tehnologie nouă, superioară, în standard DAB+, întrucât din punct de vedere tehnic cele două standarde DAB și DAB+ nu pot funcționa simultan într-o rețea sincronizată.

Recurenta-reclamantă a subliniat faptul că solicitarea de aplicare a clauzei penale pentru întreruperea serviciului DAB ar fi însemnat practic că SRR dorește continuarea prestării acestui serviciu de către SNR, în contradicție cu proiectele de viitor ale societății, respectiv implementarea stației de emisie DAB+, prevăzută în Planul de Investiții pentru anul 2022 aprobat de către Consiliul de Administrație.

Opțiunea SRR de a renunța la serviciul de difuzare DAB în momentul în care SNR a anunțat că nu îl mai poate asigura, a fost o decizie strategică luată de către conducerea Radioului, care a luat în considerare oportunitatea de a demara un proiect pilot DAB+, în regim propriu, fără a mai depinde de un operator de comunicații.

În concluzie, recurenta-reclamantă Societatea Română de Radiodifuziune admiteți recursul, casarea în parte a Sentinței, respectiv în ceea ce privește secțiunea A3 pct. 6 din Raportul de audit financiar/Procesul-verbal de constatare nr. x/3176/08.06.2022 emis de către Departamentul I al Curții de Conturi a României, constatarea de la punctul 8 din Decizia nr. 3/03.07.2022 emisă de către Departamentul I al Curții de Conturi a României și măsura 11.2 din aceeași Decizie, precum și sectiunea/constatarea/măsura mai sus menționată din încheierea nr. 2/06.09.2022 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, iar în rejudecare să anularea măsurilor constestate.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate în ceea ce privește anularea măsurii dispuse la punctul nr. 1.4 din Decizia nr. 3/08.07.2022 emisă de Curtea de Conturi a României, cu consecința respingerii acțiunii ca neîntemeiată.

Invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susținut că instanța de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile legale care reglementează activitatea Societății Române de Radio, respectiv Legea nr. 41/1994 privind organizarea și funcționarea Societății Române de Radiodifuziune și Societății Române de Televiziune.

În urma verificărilor efectuate asupra eșantioanelor selectate, a fost constatat faptul că angajarea cheltuielilor din fonduri publice a fost efectuată doar cu aprobarea ordonatorului de credite, respectiv Președinte - Director General, fără a fi aprobată și de Comitetul Director al S.R.R., în ale cărui atribuții, potrivit art. 31 lit. d) din Legea nr. 41/1994), a fost prevăzut faptul că "aprobă angajarea și efectuarea de cheltuieli de orice natură și a tranzacțiilor comerciale și financiare, în limita competențelor aprobate de consiliul de administrație".

Echipa de audit a reținut faptul că, pentru asigurarea unei bune gestiuni financiare a utilizării fondurilor publice în cadrul S.R.R., precum și pentru respectarea în totalitate a prevederilor legale (Legea nr. 41/1994 și Legea nr. 500/2002), angajarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare impunea o dublă aprobare, atât din partea Comitetului Director, cât și a ordonatorului de credite.

În conformitate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 41/1994, aprobarea angajării cheltuielilor nu intră în atribuțiile și răspunderile Directorului General, prin actul de înființare al S.R.R. legiuitorul stabilind exclusiv în sarcina Comitetului Director (organ colectiv de conducere executivă a S.R.R.) aprobarea angajării cheltuielilor.

Însă, având în vedere prevederile art. 39 alin. (2) din Legea nr. 41/1994, unde a fost statuat faptul că pentru fondurile primite de la bugetul de stat Președintele - Director General al SRR are calitatea de ordonator principal de credite, coroborate cu prevederile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, prin care s-a stabilit în răspunderea ordonatorilor de credite angajarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare, rezultă faptul că la nivelul S.R.R., aprobarea angajării cheltuielilor din fonduri publice trebuia să se realizeze suplimentar cu aprobarea Președintelui - Director General.

În concluzie, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Societatea Română de Radiodifuziune și Curtea de Conturi a României au depus întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului formulat de partea adversă, ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În urma acțiunii de audit financiar asupra contului anual de execuție a bugetului de stat la instituțiile publice, desfășurată la Societatea Română de Radiodifuziune pentru perioada 01.01.2021-31.12.2021, Curtea de Conturi a întocmit Raportul de audit financiar nr. 1.00/3176/08.06.2022.

Examinând deficiențele consemnate în raportul de audit, pârâta Curtea de Conturi a emis decizia nr. 3/08.07.2020 prin care a decis aplicarea următoarelor măsuri, contestate de către reclamantă, în prezenta cauză:

1.măsura I.4 - referitor la abaterea consemnată la punctul 4 din decizie, conducerea entității va întreprinde demersurile necesare pentru ca, în procesul execuției bugetare, angajarea cheltuielilor din fonduri publice să se realizeze în conformitate cu prevederile legale în vigoare incidente activității S.R.R., cu termen de implementare 31.12.2022 și

Instanța de fond a admis în parte acțiunea reclamantei și a anulat Decizia nr. 3/08.07.2022 emisă de Curtea de Conturi, în ceea ce privește măsura dispusă la pct. I.4 din Decizia nr. 3/08.07.2022.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile expuse în cererea de recurs de reclamanta Societatea Română de Radiodifuziune cu privire la soluția instanței de fond prin care a fost validată măsura II.2 dispusă de pârâta Curtea de Conturi.

Astfel, în acordul cadru nr. A1148/27.09.2019 încheiat între reclamantă și Societatea Națională de Radiocomunicații, în calitate de promitent-prestator, s-a prevăzut o clauza penală (clauza 13.5), potrivit căreia în cazul în care promitentul-prestator nu mai are capacitatea de a asigura serviciile ce fac obiectul acordului-cadru, promitentul-prestator va suporta întreaga valoare a serviciilor ce urmează a fi prestate, în condițiile menționate la clauza penală din contractele subsecvente.

Prin contractul subsecvent nr. A624/29.07.2021, s-a stabilit o clauză penală de 10% din valoarea serviciilor rămase neprestate până la finalizarea contractului (clauza 10.4).

Potrivit art. 116 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, clauzele unui contract atribuit în executarea unui acord-cadru nu pot în niciun caz să aducă modificări substanțiale termenilor și condițiilor stabilite inițial prin acordul-cadru respectiv.

În condițiile în care prin contractul subsecvent a fost adusă o modificare substanțială clauzei penale, prin diminuarea valorii acesteia cu 90% față de cuantumul stabilit prin acordul-cadru, în mod corect instanța de fond a reținut că au fost încălcate prevederile art. 116 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, măsura II.2 dispusă de autoritatea pârâtă fiind temeinică și legală.

Nu pot fi primite susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora, chiar dacă exprimarea din contractele subsecvente nu este identică cu cea din acordul cadru, aceasta nu reprezintă o modificare substanțială a clauzei penale, întrucât nu este menționat un procent fix de 10%, ci un minim de 10%, maximul putând fi de 100%.

Instanța de recurs observă că este evidentă modificarea substanțială a clauzei penale în discuție, având în vedere, pe de o parte, reglementarea din contractul cadru prin care s-a stabilit clar că promitentul-prestator va suporta întreaga valoare a serviciilor ce urmează a fi prestate, deci fără posibilitatea unei reduceri a costurilor convenite, și, pe de altă parte, clauza 10.4 din contractul subsecvent, prin care s-a prevăzut că prestatorul va despăgubi achizitorul cu un procent de cel puțin 10% din valoarea serviciilor rămase neprestate până la finalizarea contractului, valoarea despăgubirii fiind la latitudinea recurentei-reclamante, cu posibilitatea diminuării valorii acesteia cu 90% față de cuantumul stabilit prin acordul-cadru.

În situația în care Societatea Națională de Radiocomunicații a informat că nu poate presta serviciul de difuzare în sistem T-DAB, deși reclamanta avea posibilitatea de a aplica clauza penală prestatorului, pentru imposibilitatea prestării serviciului, a încheiat un act adițional privind eliminarea serviciului mai sus indicat.

Instanța de control judiciar reține că aspectele legate de strategia de dezvoltare a SRR și hotărârile interne invocate țin de oportunitate și nu pot prevala asupra normelor de drept public privind achizițiile și asupra clauzelor contractuale asumate.

Prin urmare, așa cum în mod corect a reținut judecătorul fondului, nu poate fi exclusă posibilitatea aplicării clauzei penale având în vedere conținutul caietului de sarcini, al acordului-cadru și al anexei nr. 8 la acesta privind emițătoarele de radiodifuziune digitală T-DAB, cât și centralizatorul de prețuri-anexă la acordul-cadru, în cuprinsul căruia se regăsesc și serviciile de difuzare T-DAB, cu un cost estimat pe 48 de luni.

În ceea ce privește recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi, instanța de recurs reține că ceea ce se impută reclamantei prin măsura I.4 este faptul că angajarea cheltuielilor din fonduri publice a fost efectuată doar cu aprobarea directorului general, în lipsa unei aprobări a comitetului director al reclamantei.

Recurenta-pârâtă susține că prima instanță a pronunțat sentința recurată cu interpretarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 41/1994, care impun o dublă aprobare pentru angajarea cheltuielilor, atât din partea comitetului director, cât și a ordonatorului de credite.

Contrar susținerilor recurentei-pârâte, instanța de recurs constată că dispozițiilor Legii nr. 41/1994 nu prevăd cerința unei duble aprobări (a comitetului director și a ordonatorului de credite), iar competența comitetului director de a aproba angajarea cheltuielilor este prevăzută numai în limita competențelor aprobate de consiliul de administrație.

Astfel, potrivit art. 31 lit. d) din Legea nr. 41/1994, Comitetul director al Societății Române de Radiodifuziune aprobă angajarea și efectuarea de cheltuieli de orice natură și a tranzacțiilor comerciale și financiare, în limita competențelor aprobate de consiliul de administrație.

Conform art. 22 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 500/2002, ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de angajarea și utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare. Totodată, dispozițiile art. 39 alin. (2) din Legea nr. 41/1994 stabilesc calitatea de ordonator de credite a directorului general, iar potrivit dispozițiilor art. 28 lit. g) din Legea nr. 41/1994, directorul general exercită orice alte atribuții care îi revin din prevederile legale.

Raportat la dispozițiile anterior evocate, sunt nefondate criticile recurentei-pârâte în sensul că aprobarea angajării cheltuielilor nu intră în atribuțiile și răspunderile Directorului General, interpretarea coroborată a art. 22 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 500/2002, art. 28 lit. g) și art. 39 alin. (2) din Legea nr. 41/1994 conferind această competență Directorului General. De altfel, chiar recurenta-pârâtă confirmă această interpretare din moment ce invocă necesitatea unei duble aprobări (a comitetului director și a ordonatorului de credite).

Nu poate fi primită nici susținerea recurentei potrivit căreia prin actul de înființare al S.R.R. legiuitorul a stabilit exclusiv în sarcina Comitetului Director aprobarea angajării cheltuielilor.

Din conținutul art. 31 lit. d) din Legea nr. 41/1994 rezultă că aprobarea angajării și efectuării de cheltuieli de orice natură și a tranzacțiilor comerciale și financiare revine Comitetului Director numai în limita competențelor aprobate de consiliul de administrație. Or, în prezenta cauză nu a fost probată o astfel de delegare de competență în sarcina Comitetului Director.

Împrejurarea că, în practică, SRR a prezentat spre avizare Comitetului Director proiectele de operațiuni nu creează o obligație juridică. Aceasta reprezintă o procedură internă de avizare, un mecanism de bună administrare, dar nu o cerință legală de validitate a actelor de angajare a cheltuielilor.

În concluzie, instanța de recurs constată netemeinicia măsurii dispuse de Curtea de Conturi, reținând că abaterea imputată reclamantei este rezultatul interpretării greșite a dispozițiilor Legii nr. 41/1994.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondate recursurile declarate de reclamanta Societatea Română de Radiodifuziune și de pârâta Curtea de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de recurenta-reclamantă Societatea Română de Radiodifuziune și de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 841 din 10 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 15 mai 2024.