ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4081/2023

Ședința publică din data de 26 septembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022, reclamanta SOCIETATEA ROMÂNĂ DE RADIODIFUZIUNE în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a solicitat:

- suspendarea constatărilor/măsurilor din:

a) Raportul de audit financiar/Procesului-verbal de constatare nr. x/3176/08.06.2022 emis de către Departamentul I al Curții de Conturi a României, în ceea ce privește secțiunea A 3. pct. 2 si pct. 6;

b) constatările de Ia punctele 4 si 8 din Decizia nr. 3/08.07.2022 emisă de către Departamentul I al Curții de Conturi a României și măsurile I.4 si II.2 din aceeași Decizie; secțiunile/constatările/măsurile mai sus menționate din încheierea nr. 2/06.09.2022 pronunțată de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României;

- anularea parțială a:

a) Raportului de audit financiar/Procesului-verbal de constatare nr. x/3176/08.06.2022 emis de către Departamentul I al Curții de Conturi a României, în ceea ce privește secțiunea A 3. pct. 2 si pct. 6;

b) Deciziei nr. 3/08.07.2022 emisă de către Departamentul I al Curții de Conturi a României, în ceea ce privește constatările de la punctele 4 și 8 din Decizie și măsurile I.4 si II.2 din Decizie;

c) încheierii nr. 2/06.09.2022 pronunțată de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, în ceea ce privește hotărârea de respingere a contestației SRR și rațiunile care au stat la baza acesteia cu referire la secțiunile/constatările/măsurile mai sus menționate.

Prin încheierea din 1 martie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării până la soluționarea definitivă a cauzei, formulată de reclamanta SOCIETATEA ROMÂNĂ DE RADIODIFUZIUNE, în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SOCIETATEA ROMÂNĂ DE RADIODIFUZIUNE, neîncadrat în drept, solicitând admiterea recursului, casarea încheierii recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În mod greșit, instanța de fond nu a reținut vădita nelegalitate care transpare la o cercetare sumară a actelor administrative contestate, motiv pentru care nici nu mai analizează cea de-a doua condiție obligatorie prevăzută pentru a dispune suspendarea actelor administrative, întrucât cele două condiții sunt cumulative.

Recurenta a susținut că existența cazului bine justificat rezultă pentru prima măsură din contradictorialitatea afirmațiilor preluate în întâmpinare din raportul auditorilor externi, care, pe de o parte, susțin că:

"în conformitate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 41/1994, aprobarea cheltuielilor nu intră în atribuțiile și răspunderile Directorului General, prin actul de înființare al SRR, legiuitorul stabilind exclusiv în sarcina Comitetului Director (organ colectiv de conducere executivă a SRR) aprobarea angajării cheltuielilor." (pagina 8 din întâmpinare - primul paragraf), iar pe de altă parte, în următoarele două paragrafe aceiași auditori externi susțin că "însă, având în vedere prevederile art. 39 alin. (2) din Legea nr. 41/1994, unde a fost statuat că pentru fondurile primite de la bugetul de stat Președintele Director General are calitatea de ordonator principal de credite, coroborate cu art. 22 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, prin care s-a stabilit în răspunderea ordonatorilor de credite angajarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare, rezultă faptul că la nivelul SRR, aprobarea angajării cheltuielilor din fonduri publice trebuia să se realizeze suplimentar cu aprobarea Președintelui - Director General." În final auditorii publici au concluzionat că, pentru asigurarea unei bune gestiuni financiare angajarea cheltuielilor impunea o dublă aprobare, atât din partea Comitetului Director, cât și a ordonatorului de credite.

Această contradicție flagrantă dintre susținerile privind competența exclusivă a Comitetului Director și cele privind impunerea unei aprobări suplimentare a Președintelui Director General, precum și concluzia în care se stabilește o dublă aprobare, atât din partea Comitetului Director, cât și a ordonatorului de credite, evidențiază existența cazului bine justificat.

Și cu privire la cea de-a doua măsură contestată existența cazului bine justificat este evidentă, deoarece SRR prin reprezentanții săi legali au semnat contractele subsecvente cu SNR fără a solicita serviciul imputat, motiv pentru care neexistând această obligație contractuală nu există temei pentru aplicarea clauzei penale, așa cum susțin auditorii publici, întrucât aceasta nu are ce sancționa.

De asemenea, recurenta consideră că și condiția prejudiciului iminent este îndeplinită având în vedere perturbarea previzibilă, gravă a funcționării serviciului public de radio în condițiile în care trebuie să implementeze o dublă aprobare la nivelul societății, care excede prevederilor legale, precum și prin aplicarea unei sancțiuni contractuale în lipsa existenței în contract a obligației care se dorește a fi penalizată.

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, iar, pe fond, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Cu titlu preliminar, Înalta Curte respinge excepția nulității recursului, ca neîntemeiată, având în vedere că prin cererea de recurs se critică legalitatea încheierii recurate din perspectiva interpretării și aplicării dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel că se invocă critici de nelegalitate ce pot fi încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând recursul prin prisma criticilor arătate, Înalta Curte reține caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a apreciat în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării constatărilor/măsurilor din actele emise de pârâta Curtea de Conturi, astfel cum au fost indicate de reclamantă.

În practica judiciară, s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 14 din Legea 554/2004, condițiile pentru admiterea cererii de suspendare a executării actului administrativ sunt cazurile bine justificate și prevenirea unei pagube iminente, noțiuni explicate de actul normativ menționat, astfel: cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t) și pagubă iminentă - prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public (art. 2 alin. (1) lit. ș).).

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Ori, susținerile reclamantei reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat.

Astfel, argumentele reclamantei referitoare la pretinsa contradicție dintre susținerile privind competența exclusivă a Comitetului Director și cele privind impunerea unei aprobări suplimentare a Președintelui Director General, precum și concluzia în care se stabilește o dublă aprobare, atât din partea Comitetului Director, cât și a ordonatorului de credite, ce ar evidenția existența cazului bine justificat în privința măsurii I.4, precum și susținerea recurentei ca fiind evidentă îndeplinirea cazului bine justificat în privința măsurii II.2 prin aceea că reprezentanții săi legali au semnat contractele subsecvente cu SNR fără a solicita serviciul imputat, motiv pentru care neexistând această obligație contractuală nu există temei pentru aplicarea clauzei penale, întrucât aceasta nu are ce sancționa, presupun administrarea unui probatoriu mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează conținutul actelor administrative în discuție.

Așadar, fără a tranșa problemele litigioase în care sunt angrenate părțile, în cadrul procedurii reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că îndoiala serioasă în privința legalității actului presupune cu necesitate doar "pipăirea" fondului.

Ori, analizarea argumentelor formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține, de asemenea, că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Față de aceste considerente Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea Ordinului nr. 1123/19.05.2020 emis de intimatul-pârât, soluția acesteia urmând a fi menținută.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Societatea Română de Radiodifuziune împotriva încheierii din 1 martie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 26 septembrie 2023.