ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2443/2024

Ședința publică din data de 25 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27.10.2022, sub dosar nr. x/2022, urmare a declinării competenței de soluționare a cauzei prin hotărârea nr. 2379/2022 din 14 octombrie 2022 pronunțată de Tribunalul Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale, reclamanta C.N.A.I.R. S.A. prin Direcția Regională Drumuri și Poduri Cluj, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, Serviciul de Inspecție Economico-Financiară și Ministerul Finanțelor - Serviciul de Soluționare a Plângerilor Prealabile, a solicitat:

- anularea Dispoziției Obligatorii nr. 534/12.05.2022 si Raportului de inspecție economico-financiară nr. 533/12.05.2022, anexa a acestei Dispoziții, prin care s-a stabilit în sarcina Conducerii DRDP Cluj, recuperarea si plata la bugetul de stat a contravalorii prejudiciului produs în valoare de 224.334,39 RON reprezentând dobânzi/penalități de întârziere calculate în urma controlului pentru contractul nr. x/2023/26.11.2018, ca nelegala.

- suspendarea executării Dispoziției Obligatorii nr. 534/12.05.2022 si Raportului de inspecție economico-financiara nr. 533/12.05.2022, anexa a acestei Dispoziții prin care s-a stabilit în sarcina Conducerii DRDP Cluj, recuperarea si plata la bugetul de stat a contravalorii prejudiciului produs în valoare de 224.334,39 RON reprezentând dobânzi/penalităti de întârziere calculate în urma controlului pentru contractul nr. x/2023/26.11.2018, în temeiul art. 14,15 din Legea nr. 554/2004 pana Ia soluționarea definitiva a acțiunii ce face obiectul prezentei cauze.

Prin sentința civilă nr. 323/2022 din 14 decembrie 2022, Curtea de Apel Cluj:

- a respins excepția de inadmisibilitate.

- a respins cererea de suspendare.

- a respins cererea de chemare în judecată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2., în ceea ce privește soluția de respingere a cererii de anulare, a declarat recurs reclamanta C.N.A.I.R. S.A. prin Direcția Regională Drumuri și Poduri Cluj, solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurenta susține, în esență, că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material incidente în cauză, respectiv dispozițiile Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice și ale C. civ.

În primul rând, recurenta arată că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 221 alin. (7) lit. e) din Legea nr. 98/2016, reținând în mod greșit că modificarea contractului de achiziție publică nr. x prin actul adițional nr. x/19.05.2019 ar constitui o modificare substanțială a acordului contractual și a anunțului de participare. Instanța a preluat necritic concluziile organului de control economico-financiar, fără a analiza în mod concret procedura de achiziție desfășurată, ignorând faptul că aceasta a fost o licitație deschisă, în cadrul căreia au fost depuse oferte de către șapte operatori economici. Potrivit art. 3 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 98/2016, noțiunea de "candidat" este aplicabilă doar în cazul altor proceduri, precum licitația restrânsă sau negocierea competitivă, iar nu în cazul licitației deschise, astfel că nu se poate susține că modificarea contractuală ar fi permis selecția altor candidați sau ar fi condus la un alt rezultat al procedurii. Instanța a ignorat fișa de date a achiziției, aflată la dosar, din care reiese fără echivoc natura procedurii desfășurate, ceea ce conduce la concluzia că hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii.

În al doilea rând, recurenta susține că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 1267 din C. civ., întrucât nu a analizat clauzele contractului de achiziție publică în ansamblul lor, ci a concluzionat în mod eronat că prin actul adițional nr. x a fost eliminată o dispoziție contractuală esențială, respectiv procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor. Din interpretarea coroborată a clauzelor contractuale, recurenta arată că plata lucrărilor nu este condiționată de emiterea procesului-verbal de recepție, ci de verificarea și certificarea situațiilor de plată de către reprezentanții achizitorului, însoțite de documentele justificative aferente. Actul adițional nu a eliminat obligația de recepție, ci a clarificat rolul acesteia în raport cu celelalte documente contractuale, fără a crea un avantaj financiar cert pentru executant. Recepția lucrărilor are ca efect preluarea acestora și începerea perioadei de garanție, dar nu determină nașterea obligației de plată, care este reglementată distinct în contract.

Recurenta mai invocă dispozițiile art. 319 alin. (6) din Codul fiscal, potrivit cărora facturarea lunară a situațiilor de lucrări este obligatorie pentru plata TVA-ului și a impozitului pe profit, precum și prevederile art. 281 alin. (7) și art. 282 alin. (1) din același act normativ, care stabilesc momentul exigibilității taxei și al prestării serviciilor. În acest context, condiționarea plății de recepția lucrărilor ar fi contrară reglementărilor fiscale și ar afecta echilibrul contractual. Recurenta invocă și practica CNSC, care a statuat în mod constant că o astfel de condiționare este nelegală, întrucât executantul nu poate fi obligat să-și îndeplinească obligațiile fiscale în funcție de recepția lucrărilor, operațiune ce ține exclusiv de relația contractuală dintre părți.

În concluzie, recurenta solicită admiterea recursului, casarea sentinței civile nr. 323/2022 ca fiind nelegală, rejudecarea cauzei în fond și, pe cale de consecință, admiterea cererii de chemare în judecată, cu anularea Dispoziției Obligatorii nr. 534/12.02.2022 ca fiind emisă cu încălcarea dispozițiilor legale incidente.

4.1. Intimata-pârâtă Direcția General a Finanțelor Publice Cluj-Napoca a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Finanțelor - Serviciul de Soluționare a Plângerilor Prealabile nu a depus întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deși recurenta-reclamantă nu a încadrat recursul în vreunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în raport de conținutul concret al criticilor expuse prin cererea de recurs, acestea se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În continuare, analizând criticile formulate de recurenta C.N.A.I.R. S.A. prin Direcția Regională Drumuri și Poduri Cluj împotriva sentinței civile nr. 323/2022, instanța de control judiciar constată că acestea sunt neîntemeiate.

O primă critică invocată vizează pretinsa interpretare eronată a dispozițiilor art. 221 alin. (7) lit. e) din Legea nr. 98/2016. În acest sens, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond ar fi calificat în mod greșit modificarea contractului de achiziție publică nr. x prin actul adițional nr. x/19.05.2019 ca fiind o modificare substanțială, fără a analiza natura procedurii de atribuire și fără a distinge între noțiunile de "candidat" și "ofertant".

Această critică este nefondată. Instanța de fond a reținut în mod corect că modificarea intervenită prin actul adițional a afectat elemente esențiale ale contractului, cu potențialul de a altera rezultatul procedurii de atribuire, indiferent de tipul acesteia. Potrivit art. 221 alin. (7) lit. e) din Legea nr. 98/2016, o modificare este considerată substanțială dacă introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială, ar fi permis admiterea altor candidați sau ar fi condus la atribuirea contractului unui alt ofertant.

Faptul că procedura a fost o licitație deschisă nu exclude incidența acestei dispoziții, întrucât termenul "candidat" este utilizat în sens larg, referindu-se la orice operator economic interesat de participarea la procedură. În plus, instanța a analizat fișa de date a achiziției și a constatat că modificarea contractuală a avut un impact semnificativ asupra echilibrului contractual și asupra criteriilor de atribuire, ceea ce justifică calificarea sa ca fiind substanțială.

Prin urmare, nu se poate reține o aplicare greșită a legii, ci dimpotrivă, o interpretare conformă cu dispozițiile legale și cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene privind transparența și concurența în materia achizițiilor publice.

O a doua critică invocată se referă la pretinsa aplicare greșită a dispozițiilor art. 1267 din C. civ., recurenta-reclamantă susținând că instanța de fond nu ar fi analizat clauzele contractului în ansamblul lor și că ar fi interpretat eronat rolul procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, considerând că acesta condiționează plata.

Această susținere este, de asemenea, nefondată. Instanța de fond a analizat în mod detaliat clauzele contractuale și a reținut că actul adițional nr. x/19.05.2019 a modificat regimul juridic al recepției lucrărilor, eliminând o etapă esențială în derularea contractului, cu implicații directe asupra obligațiilor de plată. Potrivit art. 1267 C. civ., contractul trebuie interpretat în sensul în care produce efecte conforme cu voința reală a părților și cu scopul urmărit de acestea.

În speță, instanța de fond a constatat că eliminarea recepției finale ca etapă premergătoare plății contravine principiului echilibrului contractual și creează un avantaj disproporționat în favoarea executantului, lipsit de o contraprestație verificabilă. Recepția lucrărilor nu este o simplă formalitate, ci reprezintă momentul în care achizitorul confirmă îndeplinirea obligațiilor contractuale, iar plata fără această confirmare afectează grav garanțiile de calitate și control.

Referirea recurentei la dispozițiile fiscale privind exigibilitatea TVA și a impozitului pe profit nu este relevantă în contextul analizat, întrucât aceste norme reglementează raporturile fiscale, nu condițiile de plată dintr-un contract de achiziție publică. De asemenea, practica CNSC invocată nu are caracter obligatoriu pentru instanțele de judecată și nu poate prevala asupra dispozițiilor legale și principiilor generale ale dreptului civil.

În fine, cu privire la solicitarea de anulare a Dispoziției Obligatorii nr. 534/12.02.2022, Înalta Curte reține că instanța de fond a analizat legalitatea actului menționat și a constatat că aceasta a fost emisă în temeiul constatărilor organului de control, cu respectarea procedurii administrative și a competenței legale. Recurenta nu a dovedit existența unei vătămări concrete și nici caracterul nelegal al dispoziției, limitându-se la critici de oportunitate care nu pot fundamenta anularea unui act administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză și cu respectarea principiilor de legalitate, proporționalitate și echitate contractuală, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate aceste considerente, recursul formulat de reclamanta C.N.A.I.R. S.A. - prin Direcția Regională Drumuri și Poduri Cluj este nefondat și urmează a fi respins, în temeiul art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de C.N.A.I.R. S.A. - prin Direcția Regională Drumuri și Poduri Cluj împotriva sentinței civile nr. 323/2022 din 14 decembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 25 aprilie 2024.