ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1405/2024

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată cu numărul de dosar x/2019 la Curtea de Apel Bacău, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, anularea Ordinului Președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 109/2019, modificat prin Ordinul nr. 116/2019 privind modificarea și completarea anexei nr. 2 la Ordinul președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 49/2018 pentru aprobarea structurii organizatorice cadru și a Regulamentului de organizare și funcționare al direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București.

Hotărârile pronunțate în primul ciclu procesual Prin sentința civilă nr. 22 din 24 martie 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea și a anulat Ordinul Președintelui Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 109/2019 - anexa nr. 1, modificat prin Ordinul nr. 116/2019 - anexa 2 privind modificarea și completarea anexei 2 la Ordinul 49/2018 - anexa

Această sentință a fost casată prin decizia 6349 din 16 decembrie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, care a admis recursul formulat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. 3. Soluția instanței de fond în cel de-al doilea ciclu procesual Prin sentința civilă nr. 35/2022 din 13 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în rejudecare după casare, acțiunea reclamantului a fost respinsă ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză în cel de-al doilea ciclu procesual Împotriva sentinței civilă nr. 35/2022 din 13 octombrie 2022 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal reclamantul A. a declarat recurs, prin care a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată. În drept, acesta și-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., formulând următoarele critici: Instanța de fond a reținut eronat că prin cererea de chemare în judecată ar fi solicitat anularea Ordinului Președintelui Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 109/2019 privind modificarea și completarea anexei 2 la Ordinul 49/2018, pentru că în realitate a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA să modifice Ordinul nr. 109/2019, în sensul eliminării din anexa ordinului, art. I, pct. 2, privind modificarea art. 15 alin. (1) din Ordinul președintelui ANSVSA nr. 49/2018, a funcției de director executiv. În ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei, recurentul- reclamant a susținut, pe de o parte, că dispozitivul sentinței contrazice motivarea acesteia, în care s-a reținut că numai directorul executiv adjunct ar trebui să dețină autorizație de acces la informații clasificate secrete de stat și să obțină avizul pentru acordarea acestui certificat. Pe de altă parte, a susținut că, deși instanța de fond a reținut în mod corect că la data emiterii Ordinului nr. 109/2019, alin. (5) și (6) ale art. 6 6 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor fuseseră abrogate prin Legea nr. 85/2019, totuși a respins acțiunea, neținând cont de faptul că potrivit legii speciale președintele ANSVSA nu mai putea să solicite prin ordin ca directorii executivi ai direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene și a municipiului București să dețină certificat de securitate sau autorizație de acces la informații clasificate. De asemenea, recurentul- reclamant a prezentat pe larg cadrul normativ aplicabil cu privire la organizarea ANSVSA și a direcțiilor sale teritoriale și la activitatea directorilor executivi, conchizând că, față de conținutul normelor speciale cuprinse în Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, cu modificările și completările ulterioare, în speță nu sunt aplicabile actele normative generale invocate de intimata-pârâtă, mai exact Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, Legea nr. 477/2003 privind pregătirea economiei naționale și a teritoriului pentru apărare și H.G. nr. S/1055/2008.

Apărările intimatei și procedura derulată în recurs Intimata-pârâtă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimnentelor a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamant, răspunzând punctual criticilor formulate. Pe parcursul judecării recursului, la 27 noiembrie 2023, recurentul-reclamant a depus la dosar o notă de ședință prin care a invocat nulitatea absolută a Ordinului nr. 109/2019, pentru inopozabilitate și pentru lipsa publicării in Monitorul Oficial. La aceeași dat, a formulat o cerere de suspendare a judecării cauzei, până la soluționarea dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curții de Apel Bacău, ce are ca obiect anularea Ordinului nr. 109/2019. Prin încheierea din 28 noiembrie 2023, Înalta Curte a calificat excepția nulității absolute a ordinului contestat ca fiind motive noi de nelegalitate a actului administrativ și a constatat că această cerere este inadmisibilă, având în vedere dispozițiile C. proc. civ., în sensul că în calea de atac nu pot fi formulate cereri noi (art. 478 din C. proc. civ., aplicabil și în recurs, conform art. 494 din același cod). De asemenea, Înalta Curte a respins cererea de suspendare a judecății, pentru motivele reținute în încheiere, conform art. 233 alin. (1) lit. j) din C. proc. civ. Prin încheierea din 14 decembrie 2023, instanța de recurs a dispus emiterea unei adrese către Guvernul României pentru a înainta la Compartimentul Documente Clasificate al Înaltei Curți hotărârea privind lista informațiilor clasificate ca secrete de stat, nivel strict secret, elaborate sau deținute de ANSVSA, fiind transmise documente conform adresei aflate la fila x din volumul II al dosarului de recurs. II. Soluția instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele expuse în continuare. Cu titlu de premisă, Înalta Curte amintește că potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. recursul este o cale de atac extraordinară, nedevolutivă, care nu vizează chestiuni de fapt, ci are ca scop verificarea conformității sentinței atacate cu regulile de drept aplicabile. Instanța de control judiciar nu are obligația de a examina și trata explicit fiecare argument, ci este îndreptățită să grupeze susținerile părții, pentru a le răspunde prin considerente comune, care să se încadreze într-un raționament juridic corespunzător cazurilor de casare invocate. De asemenea, se impune precizarea că exercitarea controlului judiciar este circumscrisă motivelor de recurs formulate în termenul prevăzut de lege pentru motivarea căii de atac, nefiind posibilă completarea acestora prin intermediul altor acte de procedură, cum ar fi concluziile scrise, cu depășirea termenului legal. În speță, recursul formulat în termen a fost întemeiat pe dispozițiile art. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul că instanța fie a denaturat sensul textelor de lege aplicabile speței, în litera sau în spiritul lor, fie le-a aplicat greșit în cadrul raportului juridic dedus judecății. Recurentul- reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Ordinul Președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor nr. 109/2019, modificat prin Ordinul nr. 116/2019, privind modificarea si completarea anexei nr. 2 la Ordinul președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare si pentru Siguranța Alimentelor nr. 49/2018 pentru aprobarea structurii organizatorice cadru și a Regulamentului de organizare și funcționare al direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București, cu referire la art. 15 din această anexă 2, având următorul conținut: "(l) Personalul care deține temporar sau definitiv, funcții publice de conducere de director executiv și director executiv adjunct din cadrul D.S.V.S.A. trebuie să dețină în exercitarea funcției, certificat de securitate, respectiv autorizație de acces la informații clasificate secrete de stat. (2) Pentru ocuparea posturilor aferente funcțiilor publice de conducere prevăzute la alin. (1) este necesară obținerea de către instituția publică, în condițiile legii, a avizului pozitiv privind acordarea certificatului de securitate, respectiv a autorizației de acces la informații clasificate secrete de stat." În esență, s-a susținut că introducerea obligației directorului executiv al DSVSA de a deține certificat de securitate, respectiv autorizație de acces la informații clasificate secrete de stat, este nelegală în raport cu evoluția cadrului normativ cu forță juridică superioară în domeniul activității sanitar- veterinare, după cum urmează: Prin Legea nr. 20/2018 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2017, articolul 6 6 din O.G. nr. 42/2004 privind privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor a fost completat cu două noi alineate, cu următorul cuprins: "(5) Personalul care deține funcții publice de conducere din cadrul Autorității și al unităților din subordinea acesteia trebuie să dețină, în exercitarea funcției, certificat de securitate, respectiv autorizație de acces la informații clasificate. (6) Pentru ocuparea posturilor aferente funcțiilor publice de conducere prevăzute la alin. (5) este necesară obținerea de către instituția publică, în condițiile legii, a avizului pozitiv privind acordarea certificatului de securitate, respectiv a autorizației de acces la informații clasificate". Aceste texte normative au fost modificate prin Legea nr. 166/2018 pentru modificarea Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, astfel: "(5) Președintele Autorității poate solicita, prin ordin, personalului care deține funcții publice de conducere din cadrul Autorității și al unităților din subordinea acesteia, în exercitarea funcției, și numai raportat la specificul activității desfășurate de aceștia privind gestionarea informațiilor clasificate conform legislației specifice în vigoare să dețină certificat de securitate, respectiv autorizație de acces la informații clasificate. (6) Pentru ocuparea posturilor aferente funcțiilor publice de conducere prevăzute la alin. (5) președintele Autorității dispune, prin ordin, obținerea de către instituția publică, în condițiile legii, a avizului pozitiv privind acordarea certificatului de securitate, respectiv a autorizației de acces la informații clasificate numai în cazurile în care specificul activității desfășurate de aceștia include gestionarea informațiilor clasificate conform legislației specifice în vigoare." Ulterior, cele două alineate au fost abrogate prin Legea nr. 85 din 25 aprilie 2019, astfel că, în opinia reclamantului, la data emiterii Ordinului nr. 109/06.09.2019 nu mai exista temei legal pentru instituirea obligației contestate în cauză. Prin sentința ce formează obiectul prezentului recurs, pronunțată în al doilea ciclu procesual, după o primă decizie de casare cu trimitere, Curtea de apel a respins acțiunea ca nefondată, reținând că, deși susținerile reclamantului sunt întemeiate în ceea ce privește abrogarea alin. (5) și (6) ale art. 6 6 din O.G. nr. 42/2004, totuși obligația de obținere autorizației de acces la informații clasificate își are temeiul legal în dispozițiile Legii nr. 182/2002 și ale H.G. nr. 585/2002, concluzie care conferă un caracter nefondat acțiunii reclamantului. Această concluzie este împărtășită și de instanța de control judiciar, ținând seama de întregul context normativ aplicabil în cauză. Analizând punctual criticile formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele: Argumentul referitor la pretinsa stabilire greșită a obiectului cauzei, în sensul că prin cererea de chemare în judecată nu s-ar fi solicitat anularea Ordinului nr. 109/2019, ci obligarea autorității emitente să modifice ordinul prin eliminarea funcției de director executiv din cuprinsul art. 15 alin. (1) din Ordinul președintelui ANSVSA nr. 49/2018, astfel cum a fost modificat prin actul administrativ în litigiu, nu poate fi reținut, pentru că această calificare a "pretenției" deduse judecății a fost reținută încă din primul ciclu procesual și nu a format obiect de dispută judiciară pe parcursul judecării cauzei, încadrându-se în prevederile exprese ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pe care reclamantul și-a întemeiat acțiunea. Modificarea unui act administrativ are în realitate semnificația unei anulări parțiale, iar sensul literal al termenilor folosiți de parte nu este determinant în calificarea obiectului acțiunii în contencios administrativ, acesta fiind supus regimului juridic instituit prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei, contrar susținerilor recurentului- reclamant, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a interpretat și aplicat corect prevederile legale incidente în cauză, expunând în mod coerent și clar raționamentul logico- juridic care a condus la concluzia legalității actului administrativ contestat, cu referire la funcția de director executiv al direcțiilor județene. În acest sens, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut că la data emiterii Ordinului nr. 109/2019, alin. (5) și (6) ale articolului 6 6 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, introduse prin Legea nr. 20/2018, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 166/2018, fuseseră abrogate prin Legea nr. 85/2019, considerând întemeiate susținerile reclamantului cu privire la această chestiune. Mergând mai departe cu analiza cadrului normativ aplicabil, prima instanță a reținut însă că acest aspect nu invalidează apărările pârâtei în sensul că emiterea dispozițiilor criticate de reclamant s-a făcut în temeiul Legii nr. 182/2002 și H.G. nr. 585/2002, așa cum rezultă din Referatul de aprobare a ordinului nr. 109/2019, înregistrat sub nr. x/02.09.2019. Într-adevăr, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 182/2002 "accesul la informațiile clasificate este permis numai în cazurile, în condițiile și prin respectarea procedurilor prevăzute de lege" iar conform art. 28 alin. (1) din același act normativ "accesul la informații secrete de stat este permis numai în baza unei autorizații scrise, eliberate de conducătorul persoanei juridice care deține astfel de informații, după notificarea prealabilă la Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat. În planul legislației secundare, art. 33 din Standardele de protecție a informațiilor clasificate în România, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002, prevede că "accesul la informații clasificate este permis cu respectarea principiului necesității de a cunoaște numai persoanelor care dețin certificat de securitate sau autorizație de acces, valabile pentru nivelul de secretizare al informațiilor necesare îndeplinirii atribuțiilor de serviciu". Dispozițiile actelor normative anterior menționate se aplică în entitățile publice, în măsura în care acestea sunt, în sensul legii, unități deținătoare de informații clasificate, și fără a fi nevoie de reglementarea unor norme de trimitere în actele normative speciale prin care le este reglementată organizarea și funcționarea, astfel că nu se poate reține că emitentul ordinului contestat ar fi încălcat o limită legală a marjei de apreciere prin instituirea cerințelor menționate pentru titularii funcțiilor de conducere. În condițiile în care, după cum s-a reținut în sentință, intimata- pârâtă emite și gestionează informații secrete de stat, nivel strict secret, conform listei aprobate prin hotărâre de guvern, nu puteau fi apreciate ca fiind fondate susținerile recurentului- reclamant, în sensul că obligația stabilită prin ordinul contestat este lipsită de temei legal urmare abrogării intervenite prin Legea nr. 85/2019. Incidența în cauză a Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate și a H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România reiese din decizia de casare cu trimitere nr. 6349/22.12.2021, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul formulat de autoritatea pârâtă împotriva sentinței pronunțate în primul ciclu procesual și a trimis cauza spre rejudecare, reținând că "judecătorul fondului s-a limitat la analizarea legii speciale, neanalizând norma generală Legea nr. 182/2002 și H.G. nr. 585/2002, invocată ca temei al emiterii actului administrativ contestat, în condițiile în care aceste acte normative cu caracter general sunt în vigoare și conțin prevederi referitoare la regimul informațiilor clasificate." Or, potrivit art. 501 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care rejudecă fondul. Având în vedere toate aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.