ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1324/2025

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 21.09.2023, sub nr. x/2023, reclamantul Inspectoratul General al Poliției Române a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea Hotărârii CNCD nr. 156/05.04.2023, pronunțată în dosarul nr. x/2022, precum și înlăturarea sancțiunii avertismentului, aplicate de către această autoritate.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 949 din 3 iunie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins cererea formulată de către reclamantul Inspectoratul General al Poliției Române, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul Inspectoratul General al Poliției Române solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentințe atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată. În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât a arătat că, pentru a avea calitate procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ, autoritatea publică trebuie să fie emitentă a actului administrativ vătămător pentru reclamant, acesta fiind și raționamentul pentru care a înțeles să introducă cererea de chemare în judecată în contradictoriu doar cu pârâtul Consiliul Național de Combatere a Discriminării, în calitate de emitent al Hotărârii nr. 156/05.04.2023, numitul A. neavând calitatea de emitent al actului administrativ contestat. În acest context, a susținut că instanța de fond, în mod eronat, a considerat că în situația de față operează art. 78 C. proc. civ., deoarece în soluționarea cauzei nu reclamă intervenția numitului A., instanța nefiind împiedicată să exercite controlul jurisdicțional asupra legalității și temeiniciei actului administrativ în discuție, despre care a reiterat că a fost emis de autoritatea publică - Consiliul Național de Combatere a Discriminării, fără participarea acestuia în calitate de pârât, concluzie care se impune cu atât mai mult cu cât, acest pârât, în calitate de persoană juridică de drept public, emite acte administrative pe baza și în executarea legii, răspunzând pentru consecințele generate de acestea. De asemenea, a mai arătat că instanța de contencios administrativ a fost sesizată de către reclamantul I.G.P.R. strict în vederea analizării temeiniciei hotărârii atacate, precum și cu privire la modalitatea prin care pârâtul C.N.C.D. a înțeles să interpreteze prevederile O.G. nr. 137/2000 și să soluționeze petiția, reținând săvârșirea unei fapte care întrunește elementele discriminării, precum și cu privire la sancțiunea contravențională aplicată instituției potrivit O.G. nr. 2/2001, context în care, a considerat că nu a fost necesară introducerea în cauză a numitului A. în calitate de pârât, cu atât mai mult cu cât, în sarcina acestuia, nu au fost generate obligații în raportul juridic dedus judecății, cum în mod greșit a reținut curtea de apel. Situația conflictuală între reclamantul I.G.P.R. și A. a subzistat doar în cadrul procedurii administrativ-jurisdicționale prevăzute de O.G. nr. 137/2000. În concluzie, a susținut că, prin respingerea acțiunii, ca inadmisibilă, pentru neintroducerea în cauză a numitului A., instanța de fond a dat dovadă de un formalism excesiv, câtă vreme prin notele scrise nr. 477438/C-ADM/02.04.2024 instituția reclamantă a precizat că, în situația în care instanța ar aprecia că litigiul nu poate fi soluționat fără participarea în cauză și a terțului A., nu se opune introducerii acestuia în cauză. De asemenea, a mai învederat că acțiunea formulată de I.G.P.R. a tins la anularea sancțiunii contravenționale aplicate de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, în calitate de organ constatator, petentul A. neavând nicio prerogativă cu privire la acest aspect.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii ca temeinică și legală a hotărârii recurate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 17 octombrie 2024, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 martie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor expuse în cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: În cauză, reclamantul Inspectoratul General al Poliției Române a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea Hotărârii nr. 156/05.04.2023 emisă de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, prin care pârâtul C.N.C.D. a dispus sancționarea reclamantului I.G.P.R. cu avertisment, reținând săvârșirea faptei de discriminare conform art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 6 din O.G. nr. 137/2000. Hotărârea contestată în cauză a fost emisă ca urmare a petiției formulate de către petentul A.. Curtea de Apel București a pus în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a petentului care a formulat sesizarea la CNCD și, față de împrejurarea că niciuna dintre părți nu a solicitat introducerea acestuia în proces, reținând incidența dispozițiilor art. 78 alin. (2) teza finală C. proc. civ. și art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a admis excepția inadmisibilității, invocată din oficiu, și a respins acțiunea reclamantului ca inadmisibilă, fără a se pronunța în fond. Soluția primei instanțe a fost contestată de reclamantul Inspectoratul General al Poliției Române invocând aplicarea greșită a prevederilor art. 78 C. proc. civ., în condițiile în care, în opinia recurentului, acțiunea formulată a tins la anularea sancțiunii contravenționale aplicate de către Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, în calitate de organ constatator, petentul A. neavând nicio prerogativă cu privire la acest aspect. Instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt, constată că soluția curții de apel este corectă, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat prin cererea de recurs, potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. În speță, raportându-se la dispozițiile cuprinse în art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, la termenul de judecată din data de 18 martie 2024, instanța de fond a pus în discuția părților, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a petentului care a formulat sesizarea la CNCD. Prin notele scrise depuse la data de 5 aprilie 2024, recurentul-reclamant a precizat că soluționarea prezentei cauze nu reclamă intervenția numitului A., așadar nu a considerat necesară introducerea acestuia în cauză în calitate de pârâtă, însă a arătat că, dacă instanța va aprecia necesar, nu se opune. Intimatul-pârât a depus note scrise, prin care a arătat că invocă excepția inadmisibilității, întrucât partea reclamantă nu a solicitat în mod expres să se judece și în contradictoriu cu persoana care a formulat sesizarea la CNCD. Înalta Curte reține că în procesul civil operează, în primul rând, principiul disponibilității părților cu privire la derularea procedurii, art. 9 C. proc. civ. prevăzând la alin. (1) că "Procesul civil poate fi pornit la cererea celui interesat sau, în cazurile anume prevăzute de lege, la cererea altei persoane, organizații ori a unei autorități sau instituții publice ori de interes public", iar la alin. (2) că "Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților". Pe de altă parte reține că, în scopul respectării principiului fundamental al procesului civil al contradictorialității și implicit al dreptului la apărare, art. 153 alin. (1) C. proc. civ. prevede că: "Instanța poate hotărî asupra unei cereri numai dacă părțile au fost citate ori s-au prezentat, personal sau prin reprezentant, în afară de cazurile în care prin lege se dispune altfel." Potrivit art. 78 din același cod: "(1) În cazurile expres prevăzute de lege, precum și în procedura necontencioasă, judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părțile se împotrivesc. (2) În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, va respinge cererea, fără a se pronunța pe fond." În mod similar, art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 prevede: "Când raportul juridic dedus judecății o impune, instanța de contencios administrativ va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului și instanța apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, aceasta va respinge cererea fără a se pronunța în fond." Din interpretarea dispozițiilor legale enunțate supra, ce reprezintă norma generală procesual-civilă și respectiv norma specială, care a preluat ca atare prevederea corespunzătoare din norma generală, rezultă că legiuitorul a instituit acest cadru legal în scopul de a oferi instanțelor de judecată o soluție legislativă clară în interpretarea principiului disponibilității și în stabilirea cadrului procesual. Astfel, în măsura în care natura juridică a litigiului o impune, este necesară participarea terților (ale căror drepturi și obligații ar putea fi lezate de efectele pe care o eventuală declarare a nelegalității actului atacat le-ar produce) pentru respectarea dreptului la apărare consacrat de art. 13 C. proc. civ., cât și a principiului contradictorialității, prevăzut de art. 14 din același cod, iar stabilirea de către reclamant a unui cadru procesual incomplet este sancționată cu inadmisibilitatea acțiunii. Pe de altă parte, este de reținut că o atare sancțiune nu este aplicabilă în mod automat, prin simpla constatare a viciului actului de sesizare, ci le este conferită părților posibilitatea de a solicita complinirea unei astfel de carențe prin extinderea cadrului procesual. Ca atare, este evident că în materie contencioasă legea conferă instanței un drept de apreciere numai în ceea ce privește posibilitatea judecării procesului fără participarea terțului, care nu poate fi cenzurat, aceasta punând în discuția părților, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor persoane în ipoteza în care consideră că raportul juridic dedus judecății impune acest lucru. Cu alte cuvinte, pentru a fi incident art. 78 alin. (2) C. proc. civ., este necesar să fie întrunite condițiile privind invocarea de către instanță, din oficiu, precum și punerea în discuția părților a introducerii altor persoane în proces atunci când apreciază necesar și raportul juridic dedus judecății o impune. Pentru situația în care niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, legiuitorul a oferit soluția respingerii cererii fără a se pronunța pe fondul cauzei. În concluzie, Înalta Curte reține că, deși specificul raporturilor de drept administrativ impune, în anumite cazuri, prezența în proces a unor terți, dispozițiile art. 78 C. proc. civ. și cele cuprinse la art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 obligă instanța de judecată doar la punerea în discuția părților a necesității introducerii în cauză a altor persoane, însă nu îi conferă dreptul de a dispune cu privire la cadrul procesual pasiv în contra dreptului de dispoziție al părților, reglementat de art. 9 C. proc. civ. Aceasta, deoarece, în cazul procedurii contencioase, legiuitorul a adoptat o soluție de compromis între principiul disponibilității și imposibilitatea obiectivă a instanței de a soluționa cauza fără participarea terțului. Or, în temeiul art. 22 alin. (3) teza I C. proc. civ., judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condițiile legii. Cum instanța a fost chemată să se pronunțe asupra legalității soluției adoptate prin Hotărârea C.N.C.D. nr. 156/05.04.2023, este evident că această analiză nu putea fi făcută în lipsa tuturor persoanelor ce au făcut obiectul sesizării presupusei fapte de discriminare, fiind părți ale raportului de drept administrativ supus examinării realizate de pârât. În același sens se reține și faptul că, în faza administrativ-jurisdicțională desfășurată de pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării în temeiul art. 20 din O.G. nr. 137/2000, actul dedus judecății în prezenta cauză a fost adoptat în scopul soluționării plângerii formulate de petentul A. împotriva părți reclamate Inspectoratul General al Poliției Române, fiind evident necesară prezența acestuia în proces pentru a beneficia de posibilitatea efectivă de a-și prezenta apărările în raport de pretențiile recurentului-reclamant. Aceasta, mai ales în contextul în care o eventuală declarare a nelegalității hotărârii contestate ar fi de natură să producă efecte cu privire la drepturile și obligațiile sale. De altfel, contrar alegațiilor recurentului, nu se poate susține că nu era necesară introducerea în cauză a terțului, în condițiile în care procedura desfășurată în fața Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării este guvernată de principiul contradictorialității, acesta presupunând citarea, în conformitate cu dispozițiile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000, atât a persoanei care se consideră discriminată, cât și a persoanelor împotriva cărora s-a formulat sesizarea. Similar, procedura judiciară desfășurată în fața instanței de contencios administrativ și fiscal învestite cu soluționarea căii de atac prevăzute de lege a se exercita împotriva hotărârii emise de C.N.C.D. în soluționarea plângerii formulate, prin care s-a reținut existența faptelor de discriminare, este guvernată de același principiu al contradictorialității, analizarea legalității hotărârii contestate neputându-se face doar în contradictoriu cu emitentul hotărârii, deoarece o astfel de judecată presupune reanalizarea situației de fapt și de drept care a determinat depunerea sesizării și a generat emiterea hotărârii, adică reanalizarea raportului juridic de drept substanțial litigios preexistent, legat între petent și persoana împotriva căreia s-a depus sesizarea. Respectând spiritul și litera normelor procedurale reglementate de art. 78 C. proc. civ. și art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, prima instanță a pus în discuția contradictorie a părților necesitatea introducerii în cauză a petentului A. care a formulat sesizarea la C.N.C.D., soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, în aplicarea tezei a doua a art. 16 1 din legea specială, fiind determinată de faptul că niciuna dintre părți nu a solicitat în mod expres introducerea acestuia în cauză. De altfel, așa cum se observă din cererea de recurs, recurentul-reclamant nici nu a formulat critici la adresa încheierii de ședință din 18 martie 2024, prin care instanța de fond a pus în discuție necesitatea introducerii în cauză a petentului care a formulat sesizarea la C.N.C.D. În consecință, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Inspectoratul General al Poliției Române, ca nefondat.