ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1259/2025

Ședința publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 07.03.2023, sub nr. x/2023 pe rolul acestei instanțe reclamantul A. a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Externe și Ministrul Afacerilor Externe, solicitând:

- Obligarea pârâților la îndeplinirea tuturor procedurilor administrative și diplomatice, inclusiv prin emiterea ordinului de trimitere la post, patenta consulară, exequatur, etc și pe cale de consecință numirea reclamantului în funcție, în vederea exercitării demnității de Consul General, șef al Consulatului General al României la Cahul, Republica Moldova, astfel cum s-a adoptat prin Hotărârea de Guvern nr. 591/12.08.2019, privind rechemarea și numirea unui consul general.

- Obligarea pârâților în solidar la repararea prejudiciului cauzat reclamantului prin neemiterea până în prezent, de către Ministerul Afacerilor Externe, a ordinului de plecare la post (patenta consulară), prejudiciu pe care îl consideră ca fiind echivalentul remunerației cuvenite pentru calitatea de consul general începând cu data de 14.08.2019 (data publicării in Monitorul Oficial nr. 678 al României a H.G. nr. 591/2019) și până la data trimiterii efective la post ca urmare a rămânerii definitive a hotărârii judecătorești din prezentul proces.

- . Obligarea pârâților în solidar la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform înscrisurilor anexate la prezenta cerere și a celor care urmează să fie ulterior depuse la dosarul cauzei, pentru următoarele considerente:

La data de 13.11.2023 reclamantul a depus o cerere precizatoare raportat la capătul 2 de cerere, înțelegând să îl formuleze ca și capăt de cerere principal, având în vedere că prin H.G. nr. 777/2023 s-a dispus rechemarea sa din postul de consul general la Cahul Republica Moldova. De asemenea, a înțeles să introducă un nou petit în subsidiar, în situația în care se va respinge cererea de anuare a H.G. nr. 777/2023, respectiv obligarea pârâților în solidar la repararea prejudiciului cauzat prin neemiterea patentei consulare, considerat ca fiind echivalentul remunerației pentru calitatea de consul genera în perioada 14.08.2019 - 31.08.2023.

La data de 09.02.2024 pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a depus note scrise prin care a invocat decăderea reclamantului din dreptul de a-și mai modificat cererea, primul termen de judecată fiind depășit.

Prin sentința civilă nr. 329 pronunțată la 21 februarie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția prescripției invocată de pârâți și a respins acțiunea, așa cum a fost precizată cu privire la capătul 2 de cerere, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE, și MINISTRUL AFACERILOR EXTERNE B., ca fiind prescrisă.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 329 pronunțată la 21 februarie 2023 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

După o succintă prezentare a situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-reclamant susține că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești prin interpretarea extensivă și nelegală a dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, stabilind momente de început ale curgerii termenului de prescripție care nu sunt reglementate de lege.

Astfel, instanța a considerat că refuzul verbal, neconfirmat oficial și comunicat de o persoană fără competență legală, precum și expirarea termenului de 90 de zile prevăzut în Hotărârea de Guvern nr. 591/2019, ar constitui puncte de pornire ale prescripției, ceea ce reprezintă o adăugare nepermisă la lege.

Prin această interpretare, instanța a interferat în sfera legislativului, atribuindu-și competențe normative care exced rolului său constituțional de aplicare a legii.

Apreciază a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, prin omisiunea de a analiza apărările formulate de reclamant în combaterea excepției prescripției dreptului material la acțiune. Deși reclamantul a depus concluzii scrise și a formulat răspuns la întâmpinare, instanța nu a examinat în mod efectiv și concret argumentele prezentate, încălcând astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție. În plus, instanța a calificat în mod greșit petitul privind despăgubirile ca fiind accesoriu, deși reclamantul a solicitat expres analizarea acestuia ca un capăt de cerere principal, aspect ce contravine dispozițiilor art. 9 alin. (2) C. proc. civ. privind dreptul de dispoziție al părților.

Arată în susținerea criticii ce atrage dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea pronunțată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei.

Instanța de fond a indicat două momente distincte pentru începutul curgerii termenului de prescripție, respectiv data comunicării refuzului verbal și data expirării mandatului fostului consul, fără a explica în mod coerent care dintre acestea este relevant în drept. Această inconsecvență în motivare contravine standardului de claritate și previzibilitate impus de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și generează o confuzie juridică ce afectează legalitatea hotărârii.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material, în special dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prima instanța a considerat că refuzul verbal, neconfirmat oficial și comunicat de o persoană fără competență legală, ar constitui un refuz nejustificat în sensul legii, deși legea impune ca refuzul să fie exprimat explicit, în scris și cu exces de putere. În lipsa unei cereri scrise prealabile din partea reclamantului, nu se poate vorbi despre un refuz nejustificat, iar instanța avea obligația de a verifica existența unei astfel de cereri.

În plus, instanța a ignorat faptul că Ministerul Afacerilor Externe avea obligația legală de a pune în aplicare Hotărârea de Guvern nr. 591/2019, iar neîndeplinirea acestei obligații constituie o faptă ilicită generatoare de prejudiciu.

Refuzul de a solicita agrementul autorităților străine și de a emite ordinul de plecare la post reprezintă o neexecutare abuzivă a unui act administrativ, iar despăgubirile solicitate de reclamant sunt justificate în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 1385 alin. (3) C. civ., fiind compuse din pierderea suferită și câștigul nerealizat.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantului A., astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de emitere a ordinului de trimitere la post, patenta consulară, exequatur, etc. și pe cale de consecință numirea reclamantului în funcție, în vederea exercitării demnității de Consul General, șef al Consulatului General al României la Cahul, Republica Moldova și obligarea pârâților în solidar la repararea prejudiciului cauzat prin neemiterea patentei consulare, considerat ca fiind echivalentul remunerației pentru calitatea de consul general în perioada 14.08.2019 - 31.08.2023.

Prin sentința recurată s-a respins acțiunea precizată ca fiind prescrisă, reclamantul formulând recurs, cererea fiind întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 din C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecății, ținând seama de conținutul actului atacat, a coroborat dispozițiile incidente și a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanța de recurs reține că recursul formulat este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., apreciat de parte ca fiind incident față de analiza primei instanțe și aplicarea textelor de lege, este nefondat.

Acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separației puterilor în stat.

Înalta Curte constată că în cauză nu se poate reține depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

Recurentul susține în mod nefondat că instanța de fond a interpretat extensiv și nelegal dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că judecătorul fondului a aplicat în mod corect dispozițiile legale incidente, stabilind momentul de început al curgerii termenului de prescripție în funcție de data la care reclamantul a luat cunoștință de refuzul autorității de a-i emite ordinul de plecare la post, respectiv 12.11.2019, data expirării termenului de 90 de zile prevăzut de H.G. nr. 591/2019. Această interpretare este în concordanță cu jurisprudența Curții Constituționale și a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care consacră principiul previzibilității și stabilității raporturilor juridice.

Instanța nu a interferat în sfera legislativului, ci a exercitat atribuția sa constituțională de interpretare și aplicare a legii, în limitele competenței conferite de art. 126 din Constituția României.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este, la rândul său, nefondat.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ.. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege

Recurentul-reclamant susține că instanța nu ar fi analizat apărările formulate în combaterea excepției prescripției.

Instanța de recurs constată că această susținere este infirmată de conținutul sentinței, care cuprinde o analiză detaliată a argumentelor reclamantului, inclusiv referirea la dispozițiile art. 7 alin. (1

1

) și art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a motivat în mod clar și complet de ce aceste dispoziții nu sunt aplicabile în speță, respectiv a stabilit că nu se contestă un act administrativ, ci se reclamă un refuz de executare.

Calificarea capătului de cerere privind despăgubirile ca fiind accesoriu este justificată în contextul în care acesta derivă din pretinsa neexecutare a Hotărârii de Guvern nr. 591/2019.

Reclamantul însuși a formulat cererea de despăgubiri în subsidiar, iar instanța a analizat această cerere în raport de caracterul său subsecvent, fără a încălca dispozițiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Examinând considerentele sentinței, raportat și la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanța a reținut situația de fapt și a expus concret argumentele de fapt și de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligația de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susținere a părților, ci expunerea raționamentului juridic care a determinat aprecierea și convingerea judecătorului pentru soluția pronunțată. Judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument și fiecărei susțineri invocate de părți, acestea putând fi grupate și analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Instanța de control judiciar reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților, fiind afectată de viciu nelegalității hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza complexă și detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare și diseminarea apărărilor părților împrocesuate.

Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele reclamantului nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege și nu de cele invocate de reclamant.

Susținerea potrivit căreia hotărârea ar cuprinde motive contradictorii este neîntemeiată. Instanța a indicat două momente relevante pentru curgerea termenului de prescripție - data comunicării refuzului verbal (08.11.2019) și data expirării mandatului fostului consul (12.11.2019) - fără a genera contradicții, ci pentru a sublinia că, în orice caz, termenul de prescripție era împlinit la data introducerii acțiunii (07.03.2023). Această abordare este conformă cu cerințele de claritate și previzibilitate impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Prin urmare este nefondată această critică de nelegalitate.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., indicate de recurentul-reclamant în cererea de recurs:

"Casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Acest motiv de casare vizează încălcarea legii de drept substanțial (material), încălcare ce poate îmbrăca mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situației de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situației de fapt i s-a dat o interpretare greșită.

Contrar susținerilor părții recurente, hotărârea a fost pronunțată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material incidente.

Instanța de fond a aplicat corect dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, reținând că refuzul autorității de a emite ordinul de plecare la post a fost cunoscut de reclamant cel târziu la data de 12.11.2019. În lipsa unei acțiuni formulate în termenul de 6 luni prevăzut de lege, dreptul material la acțiune este prescris.

Critica referitoare la inexistența unui refuz scris este lipsită de relevanță, întrucât legea contenciosului administrativ asimilează refuzului nejustificat și fapta de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).

În speță, refuzul autorității a fost manifestat prin inacțiune și prin comunicarea verbală, aspecte care au fost corect interpretate de instanță ca fiind suficiente pentru a declanșa curgerea termenului de prescripție.

Cât privește pretențiile privind despăgubirile, instanța a reținut în mod corect că nu a existat un raport juridic contractual între reclamant și autoritate, astfel încât nu se poate vorbi despre o pierdere patrimonială în sensul art. 1385 alin. (3) C. civ.. Neemiterea ordinului de plecare nu poate fi calificată ca faptă ilicită în lipsa unui drept subiectiv născut și exercitabil.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 260/2024 pronunțate la 21 februarie 2024 de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 martie 2025.