ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1249/2025

Ședința publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 23.11.2023 sub nr. x/2023 înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. împotriva Abuzurilor Statului (denumită în continuare "A.") a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății obligarea acestuia la emiterea ordinului care să cuprindă normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007 privind organizarea și funcționarea activităților și practicilor de medicină complementară/alternativă publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 305 din 08 mai 2007, în conformitate cu prevederile art. 26 din legea anterior menționată.

Prin sentința civilă nr. 876 pronunțată la 23 mai 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității și lipsei calității procesuale active ca neîntemeiate și a respins cererea reclamantei A. împotriva Abuzurilor Statului, formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 876 pronunțate la 23 mai 2024 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. împotriva Abuzurilor Statului, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

După o succintă prezentare a situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, recurenta-reclamantă învederează următoarele:

Refuzul autorității publice de a emite actul administrativ normativ este nelegal, întrucât Legea nr. 118/2007 este în vigoare de peste 15 ani.

Susține că, a formulat cerere de emitere a normelor de aplicare a legii (nr. 395/07.08.2023), urmată de plângerea prealabilă (nr. 461/13.09.2023), iar răspunsurile primite de la Ministerul Sănătății, înregistrate sub nr. x/23226/DGAM 3855/18.08.2023 și nr. AR 16869/DGAM 4518/09.10.2023, le-a considerate necorespunzătoare, întrucât au reluat aceleași justificări privind imposibilitatea emiterii normelor din cauza unor lacune legislative.

Potrivit art. 26 din Legea nr. 118/2007, obligația ministerului este una imperativă, iar lipsa diligențelor în vederea îndeplinirii acesteia constituie un exces de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Este neîntemeiată soluția instanței de fond, care, deși a respins corect excepțiile privind inadmisibilitatea, lipsa interesului și lipsa calității procesuale active, a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, apreciind că nu există exces de putere și că instanța nu se poate substitui autorității publice în exercitarea competențelor sale.

Susține că această interpretare este eronată, întrucât în contenciosul administrativ de plină jurisdicție, instanța are competența de a înlătura vătămarea, conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar refuzul de a emite normele metodologice echivalează cu o încălcare a dispozițiilor legale în vigoare.

Recurenta-reclamantă invocă Decizia nr. 79/2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în dosarul nr. x/2022, care stabilește că instanța de recurs poate reține cauza spre rejudecare în fond, dacă nu este necesară completarea sau readministrarea probatoriului. În speță, cauza poate fi rejudecată fără a fi necesară recalificarea faptelor, întrucât acestea sunt clare și necontestate.

Subliniază interdependența dintre art. 26 și art. 27 din Legea nr. 118/2007, în sensul că autorizarea practicienilor de medicină complementară/alternativă este condiționată de existența normelor metodologice. Lipsa acestora împiedică aplicarea legii și generează o stare de incertitudine juridică, contrară principiului legalității și obligației autorităților publice de a respecta și aplica legea în vigoare.

În acest context, solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurată și obligarea Ministerului Sănătății la emiterea ordinului cuprinzând normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de emiterea ordinului care să cuprindă normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007 privind organizarea și funcționarea activităților și practicilor de medicină complementară/alternativă publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 305 din 08 mai 2007, în conformitate cu prevederile art. 26 din legea anterior menționată.

Prin sentința recurată s-a respins acțiunea, reclamanta formulând recurs criticile putând fi circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a cărei incidență va fi reținută în cauză.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivul de casare invocat de recurenta-reclamantă A., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Prin cererea introductivă, recurenta a solicitat obligarea Ministerului Sănătății la emiterea ordinului care să cuprindă normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007 privind organizarea și funcționarea activităților și practicilor de medicină complementară/alternativă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 8 mai 2007, în baza art. 26 din lege. Această dispoziție legală instituie o obligație imperativă în sarcina autorității publice de a "emite norme metodologice, în termen de un an de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I", obligație care nu a fost respectată timp de peste 18 ani.

În concret instanța de contencios administrativ a fost învestită cu acțiune îndreptată împotriva refuzului autorității publice competente de a-și îndeplini obligațiile prevăzute în lege.

Instanța de fond a respins acțiunea ca neîntemeiată, reținând că simpla expirare a termenului nu este suficientă pentru a constata existența unui exces de putere și că autoritatea publică a oferit justificări pertinente privind imposibilitatea emiterii normelor. Totodată, Curtea de Apel București a apreciat că instanța nu se poate substitui autorității în exercitarea competențelor sale normative.

Înalta Curte constată că această motivare este eronată, întrucât ignoră natura obligației legale prevăzute de art. 26 din Legea nr. 118/2007, care nu lasă loc de apreciere discreționară din partea autorității.

Refuzul de a emite normele metodologice, în ciuda existenței unei dispoziții legale clare și imperative, constituie un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, definit ca exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă, conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane".

Legiuitorul a precizat în mod expres un anumit termen în care să fie adoptate normele de aplicare ale legii și nu se poate ignora faptul că, de la data publicării Legii nr. 118/2007 și până la data învestirii instanței de fond (23.11.2023) au trecut peste 15 ani astfel că ne aflăm în prezența unui "exces de putere" prin încălcarea drepturilor stabilite prin lege, drepturi care ar deveni iluzorii dacă s-ar accepta apărările formulate de intimatul-pârât prin amânarea pentru un termen nedefinit al momentului întrucât este nevoie de "efectuarea unor studii de impact asupra sănătății, ca instrument de fundamentare a deciziei, efectuate conform metodologiei aprobate prin ordin al ministrului sănătății".

Există jurisprudență a instanței supreme în sensul respingerii acțiunilor însă, la momentul de față, noțiunea de "exces de putere" trebuie interpretată și aplicată în funcție de situația actuală, fiind de importanță și faptul că de la data emiterii actului normativ incident în cauză și până la momentul soluționării recursului (2025) au trecut peste 18 ani, ceea ce conduce la concluzia că intimatul-pârât nu va acționa în sensul respectării drepturilor omului (recurenta având unul dintre obiectivele sale principale de activitate sesizarea și remedierea abuzurilor comise de instituțiile statului, în raport cu cetățeni) astfel că jurisprudența mai veche și-a pierdut forța argumentativă.

Argumentele invocate de Ministerul Sănătății, referitoare la unele lacune legislative acoperite prin intrarea în vigoare a Ordinului Ministerului Sănătății nr. 119/2014 și a faptului că Legea nr. 95/2006 care prin articolele 7 și urm. prevede obligația autorității de a lua decizii pe baza unor dovezi științifice și pe principiul precauției, nu pot justifica neîndeplinirea unei obligații legale.

Înalta Curte constată că instituția intimată - autoritate publică nu a făcut dovada inițierii unor demersuri concrete, ci s-a limitat la enumerarea dispozițiilor legale din care rezulta necesitatea unor dovezi științifice și studii de impact asupra sănătății populației.

În acest context, refuzul de a acționa echivalează cu o pasivitate administrativă nejustificată, care afectează aplicabilitatea unei legi în vigoare și generează o stare de incertitudine juridică.

Marja de apreciere a ministerului și necesitatea efectuării unor studii științifice de impact (care puteau fi efectuate în cei 18 ani de la apariția legii) nu poate echivala cu nerespectarea principiului proporționalității care impune respectarea unui just echilibru între interesul public și drepturile legitime ale particularilor pentru a nu se ajunge la situația potrivit căreia textele legale care prevăd drepturi să fie, în fapt, lipsite de eficiență, astfel încât speranța titularilor acestor drepturi, deși are un suport legal, să fie, în realitate, lipsită de conținut.

Judecătorul fondului a interpretat greșit limitele controlului judiciar de legalitate, întrucât în contenciosul administrativ de plină jurisdicție, instanța are competența de a înlătura vătămarea produsă prin refuzul nejustificat de a emite un act administrativ, conform art. 8 alin(1) din Legea nr. 554/2004. Nu s-a solicitat instanței de contencios să legifereze, ci să oblige autoritatea să respecte legea în vigoare.

Legea nr. 118/2007 stipulează la articolul 26 " În aplicarea prezentei legi Ministerul Sănătății Publice emite norme metodologice, în termen de un an de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I." iar la articolul 27 stabilește ca "În termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a normelor metodologice prevăzute la art. 26, toți practicienii de medicină complementară/alternativă care desfășoară sub orice formă activități și practici de medicină complementară/alternativă vor fi supuși procedurilor de autorizare prevăzute de prezenta lege.

Mai mult, interdependența dintre art. 26 și art. 27 din Legea nr. 118/2007 impune existența normelor metodologice pentru ca procedura de autorizare a practicienilor de medicină complementară/alternativă să poată fi aplicată.

Lipsa acestor norme blochează aplicarea legii și contravine principiului legalității, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României.

Față de aceste considerente, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 876 pronunțate la 23 mai 2024 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va admite acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății și va obligă pârâtul Ministerul Sănătății să emită ordinul care să cuprindă Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 876 pronunțate la 23 mai 2024 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și rejudecând cauza:

Admite acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății.

Obligă pârâtul Ministerul Sănătății să emită ordinul care să cuprindă Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 martie 2025.