ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1126/2025

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Spitalul de Urgență Prof. Dimitrie Gerota București-Comisia de Expertiză Medico Militară, Direcția Medicală a Ministerului Afacerilor Interne, Centrul Medical de Diagnostic și Tratament Ambulatoriu Dr. Nicolae Kretzulescu București, Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară din cadrul Direcției Medicale a Ministerului Afacerilor Interne și Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Generală Management Resurse Umane a solicitat suspendarea următoarelor acte administrative: 1) Decizia medicală nr. 712/18.04.2024 emisă de Spitalul de Urgență Prof. Dimitrie Gerota București - Comisia de Expertiză Medico-Militară; 2) Decizia medicală nr. 497 din 03.07.2024 emisă de Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară din cadrul Direcției Medicale a M.A.I.; 3) Art. 1 din Dispoziția nr. x/27.06.2023 privind modificarea Normelor tehnice privind activitatea medicală, farmaceutică și sanitară veterinară în unitățile Ministerului Afacerilor Interne - emisă de Directorul Direcției Medicale a Ministerului Afacerilor Interne; 4) Fișa medicală finalizată semnată la 22.04.2024 de Centrul Medical de Diagnostic și Tratament Ambulatoriu "Dr. Nicolae Kretzulescu" București cu privire la reclamant - în concret a concluziilor și clasării finale ("Inapt din punct de vedere medical", "UNFIT FOR MISSION", "UNABLE"); 5) Adresa din 22.04.2024 emisă de Centrul Medical de Diagnostic și Tratament Ambulatoriu "Dr. Nicolae Kretzulescu" București sub semnătura dr. B., comunicată și înregistrată la Direcția Generală Management Resurse Umane a Ministerului Afacerilor Interne (denumită, pe scurt, DGMRU) sub nr. x/22.04.2024; 6) Adresa nr. x din 22.04.2024 emisă de Centrul Medical de Diagnostic și Tratament Ambulatoriu "Dr. Nicolae Kretzulescu" București și comunicată către DGMRU sub semnătura directorului dr. C.; 7) Adresa nr. x din 22.04.2024 emisă de Direcția Generală Management Resurse Umane a Ministerului Afacerilor Interne și comunicată către Direcția Generală Afaceri Europene Schengen și Relații Internaționale a MAI.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1574/2024 din 04 octombrie 2024, a respins excepția litispendenței, excepția autorității de lucru judecat, excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția lipsei de interes, ca neîntemeiată și cererea de suspendare a judecății cauzei. De asemenea, instanța a admis în parte excepția inadmisibilității și a respins cererea ca inadmisibilă în raport de capetele de cerere având ca obiect suspendarea executării adresei din 22.04.2024, a adresei x/22.04.2024 și a adresei nr. x/22.04.2024. Totodată, a respins, în rest, cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Spitalul de Urgență Prof. Dimitrie Gerota București-Comisia de Expertiză Medico Militară, Direcția Medicală a Ministerului Afacerilor Interne, Direcția Medicală a Ministerului Afacerilor Interne pentru Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară, Centrul Medical de Diagnostic și Tratament Ambulatoriu Dr. Nicolae Kretzulescu București și Ministerul Afacerilor Interne - Direcția Generală Management Resurse Umane, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată următoarele: Cu privire la excepția inadmisibilității - admisă parțial, recurentul susține că prima instanță a apreciat că Adresele CMDTA Kretzulescu din 22.04.2024 și Adresa DGMRU nr. x/22.04.2024 reprezintă doar o corespondență internă, purtată între structurile Ministerului Afacerilor Interne cu privire la rezultatul vizitei medicale, fără a produce efecte juridice prin ele însele, deci nu ar fi acte administrative, în sensul definit de dispozițiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentului, această interpretare este eronată, dat fiind conținutul concret al acestor înscrisuri. Cu privire la cerința "cazului bine justificat", recurentul arată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că nu s-a demonstrat condiția "cazului bine justificat", criticile formulate de reclamant nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor contestate. Susținerea instanței că nu s-au evocat indicii de nelegalitate, ci doar critici de nelegalitate, antamându-se fondul, nu poate fi primită. După cum rezultă atât din motivarea cererii de suspendare, cât și din "Concluziile scrise" recurentul susține că nu a învestit instanța cu analiza, pe fond, a actelor administrative, ci a extras, pentru fiecare act în parte, diverse elemente apte să genereze o aparență de nelegalitate prin raportare la forma/conținutul actelor administrative contestate. Recurentul mai arată că nu s-a solicitat instanței să se pronunțe asupra situației medicale sau asupra încadrării finale, ci doar i-au fost prezentate argumente de natură să pună sub semnul întrebării pertinența și/sau validitatea soluțiilor la care s-au oprit, prin actele lor, pârâții din prezenta cauză. Astfel, recurentul consideră că în mod greșit, Curtea de Apel a preferat să califice argumentele invocate ca fiind argumente privind "fondul" cauzei și care, din acest motiv, ar necesita un probatoriu care nu poate fi administrat în fața instanței de suspendare. Pentru Decizia medicală nr. 712/2024, recurentul susține că a invocat, printre altele, ca indicii de nelegalitate ale procedurii de expertizare: - absența medicului specialist de medicina muncii - semnătura sa nu apare nici în Decizie; - inexistența fișei de aptitudine; - inexistența procesului-verbal de ședință; - lipsa fișei de identificare a factorilor de risc profesional. Pentru Decizia medicală nr. 497 din 03.07.2024 emisă de Comisia centrală, recurentul susține că nu a cerut instanței să facă o analiză pe fond a legalității, ci a învederat, în mod rezonabil, împrejurările care erau apte să producă îndoieli serioase de legalitate. Pentru Dispoziția directorului direcției medicale a M.A.I. nr. x/27.06.2023, recurentul consideră că nepublicarea atrage sancțiunea drastică a "inexistenței", care poate fi privită ca o sancțiune juridică chiar mai gravă decât nulitatea. Pentru fișa medicală finalizată la data de 22.04.2024 de CMDTA Kretzulescu, prima instanță se rezumă să arate că nu consideră finalizarea prematură a acesteia un "indiciu de nelegalitate", întrucât concluziile Deciziei 712/2024 au fost, ulterior, menținute prin Decizia nr. 497/2024. În condițiile în care a apreciat că adresele nu sunt acte administrative,în mod greșit prima instanță nu a mai analizat, în privința lor, cerința "cazului bine justificat" și, prin urmare, nici cerința "pagubei iminente". În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară, precum și argumentele prezentate în cererea de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză Intimații au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin decizia medicală nr. 712/18.04.2024, emisă de pârâtul Spitalul de Urgență prof. Dimitrie Gerota București-Comisia De Expertiză Medico Militară, s-a stabilit că recurentul este apt limitat pentru îndeplinirea serviciului în poliție, reținându-se o deficiență ușoară, incapacitate adaptivă de 30%, cu termen de revizuire aprilie 2025, pe baza unor înscrisuri medicale. Prin decizia medicală nr. 497/03.07.2024, Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară din cadrul Direcției Medicale a MAI, soluționând contestația împotriva clasării medicale mai sus indicate, a menținut aceeași concluzie, respectiv faptul că recurentul este apt limitat pentru îndeplinirea serviciului în poliție, reținându-se o deficiență ușoară, incapacitate adaptivă de 30%, cu termen de revizuire la trei luni, în octombrie 2024, pe baza înscrisurilor medicale. Prin dispoziția Directorului Direcției Medicale a MAI nr. x/27.06.2023, s-a modificat paragraful 5 din Anexa 9 la Normele tehnice aprobate prin Dispoziția nr. 1.505.239/15.12.2006, cu următorul conținut: "Evaluarea medicală a candidaților pentru misiuni externe se efectuează la solicitarea structurilor implicate în procesul de selecție. Cu excepția situațiilor în care organizațiile sub egida cărora se desfășoară misiunile externe au stabilite bareme medicale specifice, sunt considerate ca fiind incompatibile cu misiunile externe afecțiunile medicale prevăzute cu aptitudinea "Apt limitat în timp de pace și război"/"Apt limitat pentru îndeplinirea serviciului în poliție"/"Inapt pentru serviciul militar în timp de pace, apt limitat la război"/"Inapt pentru îndeplinirea serviciului în poliție în timp de pace, apt limitat la război" ori "Inapt pentru serviciul militar cu scoatere din evidență"/"inapt pentru îndeplinirea serviciului în poliție cu scoatere din evidență", după caz, în conformitate cu Criteriile și normele de diagnostic clinic, diagnostic funcțional și de evaluare a capacității de muncă pe baza cărora se stabilește aptitudinea și în încadrarea în grade de invaliditate pentru cadrele militare, soldații și gradații voluntari, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 56/2012. La finalul efectuării vizitei medicale se înscrie în Fișa medicală specifică pentru misiuni externe, după caz, formularea "apt misiune externă/inapt misiune externă". De asemenea, prin fișa medicală finalizată la data de 22.04.2022 se stabilește că recurentul este inapt pentru misiune. Instanța de fond a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea ca inadmisibilă în ceea ce privește cererea de suspendare a adresei din 22.04.2024, a adresei x/22.04.2024 și a adresei nr. x/22.04.2024 și, totodată a respins în rest cererea de suspendare, ca neîntemeiată, soluție pe care Înalta Curte o împărtășește. Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prin act administrativ se înțelege: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. Înalta Curte constată că în mod corect și legal, instanța de fond a reținut că adresele a căror anulare se solicită reprezintă corespondență internă, purtată între structurile Ministerului Afacerilor Interne cu privire la rezultatul vizitei medicale a reclamantului, fără a produce efecte juridice prin ele însele, nefiind actele administrative în sensul definit de dispozițiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Pentru ca adresele să poată fi calificate drept acte administrative, în înțelesul prevederilor Legii contenciosului administrativ, trebuie să fie emise în vederea executării legii sau a executării în concret a legii, respectiv să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice. Prin urmare, instanța de fond, în mod corect, a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile sus-menționate, respectiv faptul că adresele nu vizează organizarea executării legii sau executarea în concret a acesteia și nici nu dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice între părți. În ceea ce privește cererea de suspendare Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. Criticile aduse de recurent se referă la faptul că evaluarea sa medicală a fost formală, comisia de expertizare nu a fost legal constituită, că refuzul comisiei de a-i acorda avizul medical este discriminatoriu, că decizia de soluționare a contestației este contradictorie, că este neconformă cu situația de fapt, că documentația medicală a fost analizată trunchiat, lipsa motivării acestei decizii, nepublicarea în Monitorul Oficial a dispoziției directorului Direcției Medicale contestate și natura discriminatorie a acesteia, prematuritatea fișei medicale. Prin urmare, în mod corect a reținut instanța de fond că recurentul a invocat ca împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, însăși critici de nelegalitate, critici care vizează legalitatea actelor atacate. Cercetând "aparența de legalitate" a actelor ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, instanța de fond în mod corect a constatat că nu există un caz bine justificat, întrucât toate argumentele prezentate de reclamant sunt veritabile critici de nelegalitate care nu pot fi examinate în cadrul acestei proceduri sumare, fără administrarea de probe și fără antamarea fondului. Procedând astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește nepublicarea Dispoziției nr. x/27.06.2023, instanța de fond în mod corect a reținut că poate prezenta relevanță în ceea ce privește opozabilitatea acesteia, și nu în privința nelegalității. Or, deciziile medicale contestate au fost întemeiate pe dispozițiile H.G. nr. 56/2012, astfel cum se indică la pct. IV din acestea. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.