ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 943/2024

Ședința publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 07.10.2021, A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/17.09.2021, solicitând anularea acestuia și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, contestatorul arată că în raportul de evaluare contestat, pârâta a reținut că reclamantul a îndeplinit simultan, în perioada 2013-2019, atât funcția publică de execuție de inspector în cadrul Compartimentului Energetic-Direcția Dezvoltare Locală, Primăria municipiului Râmnicu Vâlcea, cât și funcția de administrator în cadrul B./locatari, fapt care atrage starea de incompatibilitate în înțelesul dispozițiilor Legii nr. 161/2003.

Prin sentința nr. 27/F-CONT din 8 martie 2022, Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENTIA NATIONALA DE INTEGRITATE, privind anularea Raportul de evaluare nr. x/17.09.2021, întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate. Totodată, a respins cererea reclamantului privind obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii și anularea raportului de evaluare contestat.

În motivarea recursului, recurentul -reclamant a susținut că instanța de fond s-a substituit intimatei-pârâte și a procedat la o interpretare proprie a cuprinsului sumar al raportului de evaluare, completând ceea ce intimata a omis să facă.

Astfel, deși a arătat faptul că raportul de evaluare contestat nu este motivat în concret în ceea ce privește elementele care au condus, în opinia evaluatorului, la declararea stării de incompatibilitate, instanța a ignorat aceste critici și, mai mult, substituindu-se evaluatorului, a procedat la analizarea și dezvoltarea raportului contestat prin încercarea de a explica nu doar textul legii, dar și cuprinsul constatărilor în condițiile în care, acest atribut revenea intimatei care ar fi trebuit să expună în cuprinsul acestuia toate acele elemente de incompatibilitate identificate ca urmare a culegerii de date și informații.

Urmare a evaluării datelor transmise, în cuprinsul actului, au fost enumerate atribuțiile administratorului conform Legii 196/2018 în condițiile în care, la data angajării în cadrul B., atribuțiile au fost stabilite în baza dispozițiilor Legii nr. 230/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea B., în forma în vigoare până în 28 septembrie 2018.

Instanța de fond nu a reținut faptul că legiuitorul nu a înțeles ca în cuprinsul dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 161/2003 să reglementeze regimul incompatibilității prin analiza activităților ce urmează a fi realizate, activități care sunt redate în Fișa Postului.

Analizând activitățile din fișa postului privind funcția publică în cadrul Compartimentul Energetic, Direcția Dezvoltare Locală, Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea cu activitățile descrise în fișa postului privind funcția de administrator de bloc nu rezultă o legătură directă sau indirectă, între atribuțiile din acestea.

În raportul contestat, intimata-pârâta a redat atribuțiile prevăzute în fișa posturilor fără a indica în mod concret care anume atribuții prevăzute în cele două formează o legătură directă sau indirectă, rezumându-se doar să concluzioneze faptul că "întrucât ambele funcții implică punerea în practică a acelorași cunoștințe și competente profesionale", reclamantul se regăsește în stare de incompatibilitate.

Raportul contestat conține noțiuni generale și nu o descriere a faptelor, incompatibilităților, acțiunilor din care să rezulte faptul că activitățile desfasurate - cele prevăzute în mod expres în fișa postului - sunt în legătură directă sau indirectă cu funcția publică, fapt care încalcă dispozițiile art. 21 din Legea nr. 176/2010, actul atacat fiind nemotivat.

Reținerea instanței din raportul contestat în sensul că se află în stare de incompatibilitate prin "punerea în practică a acelorași cunoștințe și competențe profesionale" nu se regăsește în legislația incidentă ca motiv de incompatibilitate pe de-o parte, iar pe de altă parte, nu se regăsește nici în comparația fiselor de post din cadrul autorității și ale asociației de proprietari.

Atribuțiile funcției publice de inspector la compartimentul energetic cuprind activități în domeniul energetic, care nu sunt nici în legătură și nici nu au fost folosite în activitatea de administrator de bloc, aceasta activitate presupunând cu totul alte atribuții.

De asemenea, greșit s-a reținut că nu se încadrează în excepția prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea 161/2003, în condițiile în care, legiuitorul a prevăzut că poate desfășura în sectorul privat o activitate care să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului.

Analiza stării de incompatibilitate trebuia realizată prin raportare la atribuțiile fișei postului de funcționar public, existența stării de incompatibilitate fiind determinată de analiza concretă a acestora și nu analiza domeniilor de activitate în mod general cum în mod nelegal s-a procedat.

Noțiunea de "legătură directă" cu atribuțiile funcției publice potrivit fișei postului, și noțiunea de "legătură indirectă" cu atribuțiile funcției publice nu a fost explicată de legislația în vigoare și nu există o interpretare unitară a autorităților.

În Raportul de Evaluare nr. x/17.09.2021, la pag. 7, lit. B), capitolul "Identificarea elementelor de incompatibilitate", sunt enumerate atribuțiile din Legea 196/2018, atribuțiile din fișa postului de administrator bloc la o asociație - B. și atribuțiile din fișa postului pentru funcția publică de execuție de inspector la Compartimentul Energetic - Direcția Dezvoltare Locală, fără a menționa concret o legătură directă între atribuțiile prevăzute în fișele de post analizate, iar ca singură legătură între cele două fișe de post analizate - specificată la pag. 13 din raport, s-a reținut: "în cazul de față, activitatea de administrator imobile nu se circumscrie unei funcții sau activități în domeniul didactic, ai cercetării științifice, al creașiei literar-artistice pentru a se încadra la excepția prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, iar pe de altă parte are legătură cu atribuțiile exercitate de A. ca funcționar public, respectiv cu funcția publică de execuție de inspector la Compartimentul Energetic- Direcția Dezvoltare Locală, întrucât ambele funcții implică punerea în practică a acelorași cunoștințe și competențe profesionale", raportul de evaluare având la bază constatarea incompatibilități sale nu pentru că s-ar fi constatat legături directe sau indirecte între atribuțiile prevăzute în fișele de post analizate, ci pentru că "ambele funcții implică punerea în practică a acelorași cunoștințe și competențe profesionale".

Așa cum a arătat, legiuitorul, în cuprinsul dispozițiilor art. 96 alin. (1) a prevăzut că legătura directă sau indirectă între cele două funcții se stabilește pe baza atribuțiilor exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului și nu pe baza cunoștințelor sau competențelor profesionale.

În cuprinsul raportului, deși sunt prezentate fișele de post atât ca funcționar public, cât și ca administrator B., compararea nu se face între fișele de post, ci între fișa de post funcționar public și atribuțiile din lege.

Cu privire la atribuțiile din fișa postului de inspector la Compartimentul Energetic, care printre și atribuția care prevede "colaborarea cu Biroul Fond Locativ, B. pentru verificarea și soluționarea aspectelor sesizate de către proprietarii de Imobile sau asociațiile de proprietari, referitoare la serviciul de alimentare cu energie termică și răspunde la petițiile repartizate spre rezolvare conform O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, completată și modificată", recurentul a precizat că nu am participat la soluționarea nici unei petiții de la asociațiile unde a fost administrator, fapt confirmat atât de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, cât și de raportul AM nr. x.202T care clasează lucrarea 14226/S/II/22.05.2019.

Cât privește colaborarea cu fondul locativ, rolul său din partea compartimentului energetic a fost să țină legătura cu furnizorul de agentul termic (nu cu B.), activitatea coform fișei postului funcției publice neavând legătură directă sau indirectă cu activitatea de administrator condominii.

4.1. Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând în esență că, în perioada 2013 - 2019, recurentul a exercitat în același timp atât funcția de administrator din sectorul privat, cât și funcția publică din cadrul Primăriei Municipiului Vâlcea, ambele în același domeniu de activitate, și anume în domeniul B./locatari.

Astfel, sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică în ceea ce privește starea de incompatibilitate generată de exercitarea funcției publice de inspector la Compartimentul Energetic - Direcția Dezvoltare Locală din cadrul Primăriei municipiului Râmnicu Vâlcea simultan cu funcția de administrator în cadrul unor B./locatari.

4.2. De asemenea, pentru termenul de judecată din 20 februarie 2024, recurentul-reclamant A. a depus concluzii scrise, prin care a arătat că sentința recurată este nelegală, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., acesta invocând următoarele aspecte: a) contradicția asupra perioadei deținerii funcțiilor și nemotivarea hotărârii cu argumente din interiorul cauzei și/sau motivarea cu elemente străine cauzei din altă perioadă prescrisă; b) stabilirea de către instanță a incompatibilității și implicit a legăturii directe sau indirecte doar pe baza analogiei denumirilor birourilor, domeniilor fără evidențierea legăturii între activitățile prevăzute în fișele de post, acestea neregăsidu-se în raportul contestat; c) interpretarea eronată a legislației incidente și mai ales a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în totală contradicție cu opinia ÎCCJ prezentată în deciziile menționate; d) instanța s-a substituit pârâtei-intimate, completând practic raportul de evaluare pe alte considerente și folosind argumente în motivare care nu se regăsesc în raportul contestat, cu trimitere la probe ce nu au fost administrate, respectiv fișa de post a funcției publice din cadrul Serviciului Relații Îndrumare B., înscris ce nu a fost depus și nici nu a fost avut in Vedere cu ocazia evaluării; e) instanța a extins stabilirea legăturii directe sau indirecte dincolo de temeiul legal, între domenii de activitate, respectiv într-o sferă mult mai largă, ca și cum în fișa postului s-ar înscrie diviziuni, ramuri ale domeniilor și nu activități concrete stabilite ca atibuții, îndatoriri ale angajatului/funcționarului.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor expuse în cadrul concluziilor scrise de la dosar și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente.

Înalta Curte constată că motivul de recurs ce se circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") nu are incidență în cauză, judecătorul de fond folosind, în redactarea sentinței pronunțate, un raționament logico juridic lipsit de contradicții și care, justifică, în final, soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat privește situațiile în care instanța de control judiciar nu poate desluși starea de fapt reținută de prima instanță sau nu poate stabili motivele care au stat la baza soluției, din cauza lipsei motivării ori a motivelor contradictorii sau străine de natura pricinii.

Sentința recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanța a analizat în mod adecvat susținerile părților, indicând elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, fiind expus în mod clar și fără elemente de contradictorialitate silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza. Totodată, instanța de control judiciar reține că obligația instanțelor de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil fiind suficient ca motivarea să evidențieze că judecătorul a examinat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu și aspectele reținute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul – reclamant a criticat soluția primei instanțe raportat la greșita aplicare a normelor de drept material, referitoare la regimul incompatibilităților funcționarilor publici.

Sub un prim aspect, însă, criticile recurentului se referă la pretinsa nemotivare a Raportului de evaluare nr. x/17.09.2021, întocmit de ANI.

În acord cu soluția primei instanțe, Înalta Curte reține că raportul de evaluare contestat cuprinde toate elementele obligatorii prevăzute de legiuitor la art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, fiind un act administrativ motivat conform cerințelor legii, motivarea privind elementele de incompatibilitate și concluziile inspectorului de integritate, fiind rezultatul evaluării documentelor, a dispozițiilor legale aplicabile și a punctului de vedere al persoanei evaluate.

În cuprinsul acestuia, la punctul B, se regăsește o analiza a fișelor de post aferente celor doua funcții, precum și a legislației incidente, existența stării incompatibilitate constatându-se doar ca urmare a analizei concrete a fișelor de post aferente funcției de publice de execuție de inspector la Compartimentul Energetic-Direcția Dezvoltare Locală și funcției de administrator în cadrul B..

În ceea ce privește pretinsa interpretare greșită a dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea aparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "Funcționarii publici, (…) pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, (…) pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, (…), potrivit fișei postului.", Înalta Curte, interpretând această normă de drept material, reține că funcționarul public poate exercita funcții sau activități în domeniul didactic, cercetării științifice și creației literar-artistice, fără nicio altă condiționare, iar în orice alte domenii de activitate din sectorul privat, sub condiția ca funcția să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile funcției publice, potrivit fișei postului.

Textul legal menționat anterior este lipsit de echivoc, sancționând cu incompatibilitatea exercitarea de activități în mediul privat într-un domeniu aflat în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate în calitate de funcționar public potrivit fișei postului.

În speță, în mediul privat, recurentul - reclamant a deținut funcția de administrator în cadrul B./locatari.

Din înscrisurile aflate la dosar (dispoziția nr. x/2012, dispoziția nr. x/31.07.2013, dispoziția nr. x/10.01.2014, dispoziția nr. x/10.01.2014 și alte dispoziții ulterioare, toate emise de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, inclusiv adresa nr. x/18.07.2019 și adresa emisă de Primăria Municipiului Vâlcea nr. 11689/R/16.04.2020) rezultă că în perioada 2013 - mai 2018, reclamantul a exercitat funcția publică, mai întâi, de referent și, apoi, de inspector, în cadrul Serviciului Relații, Îndrumare B. – Direcția Dezvoltare Locală, iar începând cu data de 15.08.2018, reclamantul a exercitat funcția publică de inspector în cadrul Compartimentului Energetic - Unitatea Locală de Monitorizare și Protecția Mediului - Direcția Dezvoltare Locală.

Totodată, în fișa postului aferentă funcției publice exercitate de inspector în cadrul Compartimentului Energetic - Unitatea Locală de Monitorizare și Protecția Mediului - Direcția Dezvoltare Locală, se prevede că acesta "colaborează cu Biroul Fond Locativ, B., pentru verificarea și soluționarea aspectelor sesizate de către proprietarii de imobile sau asociațiile de proprietari, referitoare la serviciul de alimentare cu energie termică și răspunde la petițiile repartizate spre rezolvare conform O.G. nr. 27/2002 (…)".

Astfel, în acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant, în calitate de funcționar public, și-a exercitat atribuțiile de serviciu prevăzute în fișa postului în domeniul B..

Este, deci, relevată legătura directă care există între atribuțiile exercitate de reclamant ca funcționar public și activitatea remunerată desfășurată în domeniul privat, situație care se încadrează în sfera reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Nu este necesară o analiză în concret a atribuțiilor din fișa postului aferentă funcției publice exercitate care au o legătură cu activitățile desfășurate în calitate administrator al B., câtă vreme, acestea din urmă aparțin domeniului B., domeniu aflat în legătură directă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public.

În acord cu judecătorul fondului, sunt irelevante în speță susținerile recurentului potrivit cărora în cuprinsul raportului de evaluare ar fi fost enumerate doar atribuțiile prevăzute pentru administrator de Legea nr. 196/2018 și nu cele din cadrul Legii nr. 230/2007, în baza cărora au fost stabilite atribuțiile din fișa postului său de administrator, întrucât, atribuțiile enumerate în legile respective sunt relevante doar pentru a se determina dacă domeniul de activitate în care este exercitată funcția din sectorul privat are sau nu legătură, directă sau indirectă, cu atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului, și nu pentru a se compara atribuțiile din fișa postului de administrator cu atribuțiile din fișa postului de funcționar public.

Din acest motiv, în mod corect prima instanță a respins și apărările reclamantului - recurent potrivit cărora inspectorul de integritate ar fi trebuit să compare fișa postului de administrator cu cea de functionar public, având în vedere faptul că dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu reglementează verificarea unei legături între atribuțiile existente în cele două fișe de post, ci doar a unei legaturi între domeniul de activitate din sectorul privat în care se exercită funcția privată și atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului.

De asemenea, instanța de control judiciar reține că nu prezintă relevanță împrejurarea că atribuțiile aferente funcției publice nu au interferat în concret cu exercitarea atribuțiilor din domeniul privat, câtă vreme sunt realizate elementele stării de incompatibilitate.

Astfel, legătura între activitățile exercitate de reclamant nu poate fi înlăturată, în contextul în care prevenirea stărilor de incompatibilitate în apărarea principiilor enunțate de legiuitor, respectiv imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, constituie un imperativ esențial într-o societate democratică.

Regimul incompatibilităților și al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcții publice sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația incompatibilitate sau de conflict de interese in care se afla persoanele cărora li se aplică aceste reglementări. Scopul declarat al emiterii actului normativ anterior menționat l-a constituit prevenirea și combaterea folosirii abuzive a funcțiilor/demnităților publice.

Având în vedere aceste aspecte teoretice privind prevenirea stărilor de incompatibilitate, dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activități care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond a constatat în mod corect că raportul de evaluare emis de intimata-pârâtă ANI este legal, fiind corectă concluzia încălcării de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităților, din perspectiva art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Față de acestea, nefiind întrunite criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 27/F-CONT din 8 martie 2022 a Curții de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.