ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5725/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27.10.2021 pe rolul Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, și reînregistrată sub număr versionat 494/36/2021*, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 208 din 3 noiembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 208 din 3 noiembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acțiunii și anulării Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenția Națională de Integritate. În motivarea recursului arată că intimata-pârâtă a reținut că, în calitate de primar al comunei Horia, județul Tulcea, nu a respectat regimul juridic al incompatibilităților, având în vedere informațiile date de Ministerul Finanțelor Publice, conform cărora de la data de 04.09.2017 figura la "A." PFA, cu data ultimei cereri de înregistrare/mențiuni la ONRC sau a ultimei declarații de înregistrare/mențiuni de la organul fiscal competent - 20.04.2020 și data ultimei prelucrări - 19.05.2020. Astfel, intimata a reținut că ar fi deținut calitatea de persoană fizică autorizată concomitent cu funcția de primar al comunei Horia, județul Tulcea, începând cu data de 17.06.2016 și că, în conformitate cu art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, funcția de primar este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică. Perioada pentru care s-a reținut exercitarea concomitentă a celor două funcții este 04.09.2017-20.07.2021. Susține că în mod greșit a reținut instanța de fond cele menționate în certificatul nr. x/20.07.2021, emis de ONRC, în care apare în calitate de persoană fizică autorizată (PFA), înregistrată la data de 05.09.2017, care desfășoară activități de "cultivare a cerealelor (exclusiv orez), plantelor leguminoase și a plantelor producătoare de semințe oleaginoase", precum și extrasele din evidența fiscală emise de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Tulcea. Precizează că nu a desfășurat în cadrul PFA activitatea de comerciant, nu a încheiat acte juridice și nici nu a luat decizii cu încălcarea stării de incompatibilitate, întrucât "A. PFA" se afla în nelucrare dinainte de a deveni primar și că nu a întreprins niciun fel de activități în cadrul acesteia, respectiv nu a exercitat concomitent activitatea de comerciant persoană fizică cu cea de primar al comunei Horia, județul Tulcea. Susține că instanța nu a motivat înlăturarea acestor susțineri, rezumând-se a afirme că deținerea doar în scripte a unui PFA echivalează cu a desfășura activitatea de comerciant. Consideră că întrucât nu a desfășurat activitatea de comerciant, nu intră în vreuna dintre categoriile prevăzute de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., care prevede că: "Noțiunea "profesionist" prevăzută la art. 3 din C. civ. include categoriile de comerciant, întreprinzător, operator economic, precum și orice alte persoane autorizate să desfășoare activități economice sau profesionale, astfel cum aceste noțiuni sunt prevăzute de lege, la data intrării în vigoare a C. civ.." Mai mult, conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 26/1990: "comercianții sunt persoanele fizice și asociațiile familiale care efectuează în mod obișnuit fac acte de comerț". De asemenea, susține că s-a făcut o aplicare greșită a prevederilor Legii nr. 145/2014 pentru stabilirea unor măsuri de reglementare a pieței produselor din sectorul agricol, prin care activitatea economică în sectorul agricol a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. (a) ca fiind "activitatea desfășurată în propria fermă/gospodărie de un producător agricol persoană fizică pentru obținerea unor produse agricole care depășesc necesarul de consum propriu și sunt destinate vânzării pe piață sau persoana fizică autorizată/întreprindere individuală/întreprindere familială constituită în conformitate cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2008, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 182/2016, pentru obținerea unor produse agricole care sunt destinate vânzării pe piață". Arată că din din nicio probă nu se poate reține că ar fi desfășurat vreo activitate agricolă producătoare de venituri ce se circumscrie noțiunii de activitate agricolă în sectorul agricol, astfel cum aceasta este definită prin dispoziția legală precizată, respectiv activități agricole de cultivare a cerealelor. Prin urmare, arată că simpla menționare a "A. PFA", ce are ca obiect activități agricole, nu echivalează cu deținerea și exercitarea calității de comerciant persoană fizică, astfel că nu se află în cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, impunându-se anularea raportului de evaluare.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii recurate ca legală și temeinică, nefiind incidente motivele de casare invocate. Susține că recurentul a desfășurat activitate agricolă producătoare de venituri ce se circumscrie noțiunii de activitate agricolă în sectorul agricol, astfel cum este definită prin lege, exercitând în mod efectiv activitatea de comerciant persoană fizică, acesta realizând venituri prin intermediul PFA din activități agricole impuse pe bază de norme de venit, astfel că în mod corect instanța de fond a reținut că sunt întrunite ipotezele legale prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, raportul de evaluare contestat fiind temeinică și legal. Mai arată că instituirea cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 nu permite deținerea simultană de către aceeași persoană a unei funcții sau demnități publice și a calității de comerciant persoană fizică și este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 30 iunie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 15 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenția Națională de Integritate. Instanța de fond a respins acțiunea formulată de reclamantul A., reținând în esență starea de incompatibilitate, astfel cum a fost conturată prin raportul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), invocat de către recurentul-reclamant, Înalta Curte reține că acesta a invocat faptul că hotărârea recurată este nemotivată, întrucât instanța de fond nu a motivat respingerea argumentului său în sensul că nu a desfășurat în cadrul PFA activitatea de comerciant, nu a încheiat acte juridice și nici nu a luat decizii cu încălcarea stării de incompatibilitate, întrucât "A. PFA" se afla în nelucrare dinainte de a deveni primar și că nu a întreprins niciun fel de activități în cadrul acestuia, respectiv nu a exercitat concomitent activitatea de comerciant persoană fizică cu cea de primar al comunei Horia, județul Tulcea. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, respectiv instanța de fond a arătat considerentele pentru care a respins acțiunea reclamantului, indicând argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. În concret, instanța de fond a reținut că reclamantul se încadrează în textele de lege ce definesc noțiunile de comerciant persoană fizică și activitate economică în sectorul agricol, acesta desfășurând activitate într-o formă de organizare înregistrată conform legii activităților agricole, pentru reținerea incompatibilității în discuție fiind suficientă derularea unor activități cu scop lucrativ ca persoană fizică autorizată, fiind lipsită de relevanță încheierea unui act administrativ sau luarea unei decizii prin cumulul celor două calități. Motivul de recurs analizat nu are în vedere analizarea de către instanța de fond a fiecăruia dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest prim motiv de recurs nu este fondat. Însă, în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este fondat. Instanța de fond a reținut că se confirmă cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, apreciind că nu sunt relevante susținerile reclamantului în sensul că persoana fizică autorizază se află în stare de nelucrare din perioada anterioară obținerii funcției publice în rapoort cu care a fost reținută starea de incompatibilitate și că din probele administrate a reieșit obținerea de venituri de către PFA A. în perioada de referință, din desfășurarea activităților de cultivare cereale și plante oleaginoase, astfel că a reținut că în raport de derularea acestor activități și obținerea de venituri s-a stabilit starea de incompatibilitate a reclamantului, nefiind vorba de o înregistrare formală a acestei forme de autorizare. Înalta Curte nu împărtășește raționamentul instanței de fond. Examinând materialul probator de la dosar, Înalta Curte constată că înscrisurile depuse nu fac dovada obținerii de venituri de către persoana fizică autorizată, al cărei titular este recurentul-reclamant și, implicit nici exercitarea calității de persoană fizică autorizată de către recurent. Astfel, din adresa ANAF nr. x/24.05.2021, ce privește perioada 2016-2021 (astfel cum reiese din adresa de înaintare), depusă la filele x din volumul 1 al dosarului de fond, rezultă că recurentul-reclamant a înregistrat venituri în anii 2016 și 2017, din activități agricole, din arendă și din cedarea folosinței bunurilor. Cu toate acestea, se constată că plățile nu au fost făcute în contul persoanei fizice autorizate, ci în contul recurentului-reclamant, în calitate de persoană fizică, identificată prin codul numeric personal, și nu prin codul unic de identificate al persoanei juidice, x. Inclusiv decizia de impunere, depusă la fila x din volumul 1 al dosarului de fond vizează veniturile obținute de persoana fizică A., și nu de persoana fizică autorizată. Aceeași este situția și în privința celorlalt înscrisuri, de la filele x din volumul 1 al dosarului de fond, acestea privind tot persoana fizică, și nu persoana fizică autorizază. Înscrisuri similare se regăsesc și în vol. 2 al dosarului de fond, la filele x. Astfel, toate actele de la dosar vizează persoana fizică A., și nu persoana fizică autorizată A., astfel că nu s-a făcut dovada că recurentul-reclamant ar fi obținut venituri prin persoana fizică autorizată ori că ar fi exercitat activitate comercială prin această entitate, care să atragă starea de incompatibilitate reținută în sarcina sa prin raportul de evaluare. Mai mult, din certificatul de furnizare informații nr. x/20.07.2021, referitoare la profesioniștii în carul cărora recurentul-reclamant a deținut funcții/calități, depus la filele x și următoarele din dosarul de fond, vol. 1, reiese, în ceea ce privește A. PFA, că nu există înregistrări cu privire la situația financiară pe anii 2018, 2019 și 2020. Potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003: "(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: (...) g) calitatea de comerciant persoană fizică." Or, în cauză, prin înscrisurile depuse la dosar nu s-a făcut dovada că recurentul-reclamant ar fi obținut venituri sau că ar fi exercitat calitatea de persoană fizică autorizată, astfel cum prevede textul de lege de mai sus, pentru a i se putea reține starea de incompatibilitate, respectiv astfel cum au reținut în mod greșit intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate și instanța de fond, nefiind identificate elemente care să susțină cazul de incompatibilitate afirmat. Prin urmare, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că se impune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare întocmit în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 208 din 3 noiembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și, rejudecând: va admite acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și va anula Raportul de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenția Națională de Integritate. PENTRU ACESTE MOTIVE,