ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6000/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea înregistrată la data de 18.01.2022 pe rolul Tribunalului Gorj, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, contestație împotriva raportului de evaluare nr. x/29.12.2021, solicitând admiterea acesteia și anularea raportului. 1.

Prin sentința civilă nr. 255 din data de 23 martie 2022, Tribunalul Gorj, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat soluționarea cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, unde cauza a fost înregistrată sub nr. x/2022. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 140 din 6 iunie 2022, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii judecătorești menționate în punctul I.2 de mai sus a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței atacate și admiterea contestației, astfel cum a fost formulată. În motivarea căii de atac, urmare unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta - reclamantă a învederat, în esență, că instanța de fond a soluționat cauza cu încălcarea prevederilor art. 97 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, din interpretarea căruia, în opinia recurentei, ar rezulta că raportul de serviciu s-ar suspenda ope legis, pe durata campaniei electorale și până în ziua ulterioară alegerilor, în ipoteza persoanelor care candidează la alegerile locale, nefiind necesară o inițiativă a părții aflate în această situație de a solicita suspendarea. A mai învederat recurenta că situația de incompatibilitate ar fi putut surveni doar în ipoteza în care ar fi fost aleasă în funcția de consilier, când avea opțiunea între cele două funcții (cea de funcționar sau cea de consilier local). Totodată, recurenta - reclamantă a arătat că nu a participat efectiv la campania electorală și că nu a depus o candidatură pentru unitatea administrativ teritorială în aparatul administrativ al căreia (primăria) își desfășura raportul de serviciu, ci pentru o altă unitate administrativ teritorială, astfel încât nu s-ar putea reține că prin desfășurarea, în continuare, a activității de funcționar public putea influența, în vreun fel, rezultatul alegerilor pentru consiliul local al unității administrativ teritoriale pentru care a fost depusă candidatura. În opinia recurentei - reclamante, din modul de reglementare a incompatibilităților și conflictului de interese ar rezulta că aceste incidente de integritate ar putea să apară doar când cele două calități (în cauza pendinte, cea de funcționar și cea de consilier local) ar fi exercitate concomitent, iar nu și anterior unei atare exercitări.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a invocat, în principal, nulitatea recursului, față de neîncadrarea argumentelor evocate de recurenta - reclamantă în cazurile de casare expres și limitativ reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea, drept temeinică și legală, a sentinței recurate.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 7 noiembrie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 13 decembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. 5.2. Prin cererea depusă la data de 5 decembrie 2023, recurenta-reclamantă A. a invocat excepția de neconstituționalitate a art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în vederea soluționării cererii de sesizare a Curții Constituționale a României fiind format, în conformitate cu dispozițiile Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dosarul asociat nr. x/2022 II. Soluția instanței de recurs asupra căii de atac formulate Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că recurenta - reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu verificarea legalității Raportului de evaluare nr. x/29.12.2021, emis de intimata - pârâtă, prin care s-a reținut că recurenta - reclamantă, funcționar public în cadrul Primăriei Mușetești, județul Gorj, a încălcat legislația privind regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, deși a candidat (nefiind aleasă) pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020, nu și-a suspendat raportul de serviciu pe durata campanie electorale și până în ziua ulterioară alegerilor, mai precis în perioada 27 august-28 septembrie 2020. În concret, s-a reținut că, în perioada 5 decembrie 2017 - 31 mai 2021 recurenta - reclamantă a exercitat funcția publică în cadrul Primăriei comunei Albeni, județul Gorj și, începând cu data de 01.06.2021, în cadrul Primăriei comunei Muștești, jud. Gorj, participând, totodată, în calitate de candidat din partea B., la campania electorală pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 pentru funcția de consilier local în cadrul Consiliului local al orașului Târgu Cărbunești, fără a-și suspenda raportul de serviciu pe perioada campaniei electorale și până în ziua ulterioară alegerilor. Temeiul de drept evocat de intimata - pârâtă în vederea reținerii incidentului de integritate a fost cel al încălcării art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în sensul nerespectării dispozițiilor art. 445 alin. (2) și alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 ("Codul Administrativ"), coroborate cu art. 492 alin. (2) lit. l) și art. 520 lit. b) din același act normativ. Prin sentința recurată, prima instanță a apreciat că prezumția de legalitate de care se bucură actul atacat nu a fost răsturnată de reclamantă, respingând, în acest sens, contestația sa. Această soluție este împărtășită și de instanța de control judiciar, fiind nefondate criticile aduse de recurenta - reclamantă (ce au fost subsumate de parte cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), câtă vreme Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a interpretat și aplicat corect prevederile art. 97 alin. (1) și pe cele ale art. 97 alin. (2), lit. (a) din Legea nr. 161/2003. Din această perspectivă, instanța de control judiciar reține că potrivit art. 97 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare: "(1) Funcționarul public poate candida pentru o funcție eligibilă sau poate fi numit într-o funcție de demnitate publică. (2) Raportul de serviciu al funcționarului public se suspendă: a) pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales". Printr-un prim set de argumente, recurenta - reclamantă a opinat că antereferitele prevederi normative ar reglementa o suspendare de drept a raportului de serviciu al funcționarului public, astfel încât nu ar fi fost necesar vreun demers din partea sa în acest sens. Înalta Curte nu poate valorifica aceste susțineri, câtă vreme art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 reprezintă o normă specială, ce nu conține dispoziții care să vizeze tipul de suspendare sau mecanismele de operare a suspendării, ci doar consacră incompatibilitatea temporară a funcționarului public (pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales). Or, acolo unde norma specială nu dispune, prevederile sale se completează cu cele ale normei generale, reprezentată în materia raportului de serviciu al funcționarului public de dispozițiile Codului Administrativ. Conform art. 514 alin. (1) lit. h) din Codul administrativ (forma normativă în vigoare la data relevantă cauzei), având denumirea marginală "Suspendarea raportului de serviciu la inițiativa funcționarului public": "(1) Raportul de serviciu se suspendă la inițiativa funcționarului public în următoarele situații: (...) h) pentru participare la campania electorală, pe durata campaniei electorale și până în ziua ulterioară alegerilor." De asemenea, potrivit tezei a II-a și tezei finale din cuprinsul alin. (2) al art. 514 din Codul administrativ: "(...) Pentru situațiile prevăzute la alin. (1) lit. d), e), g), h) și j) funcționarul public este obligat să informeze autoritatea sau instituita publică cu cel puțin 5 zile lucrătoare înainte de incidența situațiilor prevăzute la alin. (1). (...) În toate cazurile funcționarul public are obligația de a prezenta documentele doveditoare ale situațiilor care conduc la suspendarea raporturilor de serviciu". Ca atare, din interpretarea coroborată a prevederilor normative expuse în paragrafele anterioare rezultă, contrar celor evocate de recurentă, că suspendarea raportului de serviciu în vederea participării la campania electorală, pe durata acesteia și până în ziua ulterioară alegerilor, nu operează de drept, ci intră în categoria cazurilor de suspendare ce presupun o inițiativă a funcționarului public. Cu alte cuvinte, deși suspendarea prevăzută de aceste texte de lege este una obligatorie, incumbă funcționarului public ce intenționează să candideze pentru o funcție eligibilă obligația de a solicita suspendarea raportului de serviciu, pe durata campaniei electorale. Or, în cauză, este necontestat faptul că recurenta - reclamantă, în calitatea sa de funcționar public, deși a candidat (nefiind aleasă) pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020, nu a solicitat suspendarea raportului de serviciu pe durata derulării campaniei electorale până în ziua ulterioară alegerilor, mai precis pentru perioada 27 august - 28 septembrie 2020. Printr-un alt set de argumente, recurenta a susținut că incompatibilitate ar fi putut surveni doar în ipoteza în care ar fi fost aleasă în funcția de consilier, însă Înalta Curte consideră incorectă o atare interpretare a normelor antereferite, câtă vreme, prin raportul de evaluare, starea de incompatibilitate a fost reținută în considerarea prevederilor lit. a) a art. 97 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, citate mai sus, din care rezultă, în mod neechivoc, că ipoteza vizată de textul în discuție este chiar cea a candidatului ce nu a fost ales. Nefondate sunt și susținerile recurentei - reclamante referitoare la faptul că nu a participat efectiv la campania electorală, fiind corect raționamentul primei instanțe, conform căruia, din interpretarea coroborată a alin. (1) și alin. (2) lit. a) ale art. 97 din Legea nr. 161/2003, rezultă că este suficientă calitatea de candidat pentru nașterea situației de incompatibilitate, fără a fi fost necesar ca, în calitate de candidat, funcționarul public să se implice activ în campania electorală. Conform art. 436 alin. (2) din Codul administrativ: "Funcționarii publici au obligația ca, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizație căreia îi este aplicabil același regim juridic ca și partidelor politice". Condiționările impuse funcționarilor publici în legătură cu manifestarea publică a convingerilor și preferințelor politice se reduc la perioada în care aceștia se află în exercitarea funcției publice, nefiind la alegerea persoanei evaluate și, totodată, impun acesteia o anumită conduită. Campania electorală, ca ansamblu de acțiuni și manifestări menite a populariza un program personal, se realizează nu numai de candidați, ci și de/prin partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale sau organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri, astfel că orice acțiune/activitate a partidului pe listele căruia candidează un funcționarul public este una care realizează campanie electorală pentru funcționarul respectiv și reprezintă o manifestare publică a convingerilor politice. Suspendarea raportului de serviciu nu are scopul de a facilita funcționarului public realizarea campaniei electorale, ci este menită a menține în rândul populației aparența de imparțialitate și obiectivitate a funcționarului public în exercitarea funcției, aparență care poate fi afectată în contextul în care acesta candidează pentru o funcție eligibilă, manifestându-și public, în acest fel, convingerile și preferințele politice. În atare context, este necesară și suficientă simpla deținere a ambelor calități (de funcționar public și de candidat la alegeri) și nesuspendarea raportului de serviciu în condițiile reglementate de art. 514 din Codul administrativ, pe durata campaniei electorale și până în ziua ulterioară alegerilor, pentru a fi în prezența unei stări de incompatibilitate. Pentru aceleași considerente, Înalta Curte apreciază nefondate și criticile prin care recurenta a susținut că nu s-ar putea reține incidentul de integritate, întrucât a candidat pentru consiliu local al altei unități administrativ teritoriale (orașul Târgu Cărbunești) decât unitatea administrativ teritorială în aparatul administrativ al căreia își desfășura raportul de serviciu în perioada vizată de incidentul de integritate (Primăria comunei Albeni, pentru perioada 27 august - 28 septembrie 2020). După cum corect a învederat și instanța de fond, incompatibilitatea reținută în sarcina reclamantei există între exercitarea funcției publice și calitatea de candidat pentru o funcție eligibilă, independent de acțiunile și activitățile pe care le-a desfășurat sau nu în vederea alegerii în funcția pentru care a candidat sau de activitățile pe care funcționarul le desfășura în cadrul raportului de serviciu. Legea nr. 161/2003 reglementează incompatibilități atât în legătură cu acțiuni/activități, cât și în legătură cu existența altor calități, în acest din urmă caz fără să existe condiția exercitării efective a uneia din acțiunile/activitățile care caracterizează respectiva calitate. Or, ipoteza reglementată de art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 intră în cea de-a doua categorie, pentru existența incidentului de integritate nefiind necesară exercitarea vreunei acțiuni sau activități. În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea sa. În raport de considerentele expuse, nefiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.