ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 321/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 20.07.2021 pe rolul Tribunalului Giurgiu - Secia civilă, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, emis de către pârâtă. Prtin sentința nr. 440 din 27.10.2021, pronunțată de Tribunalul Giurgiu - Secia civilă în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepția necompetenței materiale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 743 din 8 aprilie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, și a anulat raportul de evaluare nr. x/07.07.2021, întocmit de pârâtă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 743 din 8 aprilie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii reclamantei și menținerea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, ca fiind temeinic și legal. În motivarea recursului arată că prin raportul de evaluare contestat s-a reținut starea de incompatibilitate în ceea ce o privește pe intimata-reclamantă, motivat de faptul că aceasta a exercitat simultan atât funcția publică de consilier în cadrul Direcției Județene pentru Protecția Copilului Giurgiu, cât și pe cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaților Protecția Copilului Giurgiu, începând din data de 05.01.2017, având în vedere că între activitățile desfășurate de către reclamantă în sectorul privat, respectiv la CAR Protecția Copilului, există o legătură directă cu atribuțiile exercitate de către aceasta în calitate de funcționar public. Critică faptul că instanța de fond a reținut că sintagma "alte domenii de activitate în sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate" din art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi înțeleasă în sensul că interzice de plano desfășurarea unor activități corespunzătoare pregătirii profesionale valorificate în cadrul funcției publice (spre exemplu servicii de contabilitate), decât în măsura în care această activitate ar putea afecta îndeplinirea funcției cu respectarea principiilor statuate de art. 71 din Legea nr. 161/2003 sau să interfereze cu actele pe care acesta le îndeplinește în virtutea funcției sale. Instanța de fond a mai reținut că în raport de statutul juridic al casei de ajutor reciproc, de asociație fără scop patrimonial, și de faptul că acestea își pot desfășura activitatea exclusiv cu membrii lor, a constatat că nu se poate reține existența unei situații de incompatibilitate între cele două calități. Consideră că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și cu aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003, respectiv a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 122/1996. Arată că este eronată motivarea instanței potrivit căreia sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate", prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, se interpretează prin prisma aplicării principiilor din art. 71 din același act normativ, în condițiile în care în reglementarea incompatibilităților și a conflictelor de interese, legiuitorul a prevăzut o existență de sine stătătoare pentru fiecare din cele două incidente de integritate în Legea nr. 161/2003, respectiv conflictul de interese, reglementat la Capitolul II și incompatibilitatea, reglementată la Capitolul III, cele două având regim juridic diferit. Apreciază că prin interpretarea dată de către instanța de fond, aceasta a adăugat la lege și a condiționat existența incompatibilității prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 de două situații pe care legiuitorul nu le prevede, respectiv: dacă activitatea desfășurată în domeniul privat ar putea afecta îndeplinirea funcției publice, cu respectarea principiilor aplicabile conflictului de interese, prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003 și dacă activitatea desfășurată în domeniul privat ar interfera cu actele pe care intimata le îndeplinește în virtutea funcției publice, în condițiile în care textul de lege condiționează existența incompatibilității prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 doar de existența unei legături directe sau indirecte între cele două funcții, potrivit fișei postului. De asemenea, critică faptul că, deși prin raportul de evaluare contestat au fost evidențiate atribuțiile similare dintre cele două fișe de post ale intimatei-reclamante, instanța de fond a apreciat că acesta nu constituie un element suficient pentru a reține starea de incompatibilitate, cu atât mai mult cu cât, conform art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, legătura directă sau indirectă este apreciată prin prisma atribuțiilor fișei postului corespunzătoare funcție publice și funcției din domeniul privat. Astfel, consideră că inspectorul de integritate a reținut în mod corect, cu respectarea prevederilor legale, că activitățile desfășurate de către intimata-reclamantă în sectorul privat sunt în legătură directă cu atribuțiile exercitate de către aceasta în calitate de funcționar public, așa cum rezultă și din fișele de post, fiind astfel încălcate dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Recurenta-pârâtă mai arată că, deși textul de lege prevede că funcționarii publici pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, nu este permisă desfășurarea de activități în același domeniu de activitate, atât în domeniul public, cât și cele din domeniul privat, prevedere ce nu a fost respectată în speță, întrucât intimata-reclamantă a desfășurat activitate în sectorul privat în același domeniu de activitate, respectiv cel economic, și nu în alte domenii, așa cum prevede textul de lege încălcat. Pe de altă parte, același text de lege prevede că domeniile respective nu trebuie să fie în legătură directă sau indirectă între ele. Susține că este nelegală și reținerea potrivit căreia nu prezintă relevanță nici desfășurarea de activități în virtutea aceleiași pregătiri profesionale, în condițiile în care pregătirea profesională este un element pe care fiecare fișă de post îl conține în mod obligatoriu, iar pe de altă parte, pregătirea profesională este cea care determină atribuțiile specifice postului ocupat. Mai susține că, deși instanța de fond a reținut caracterul preventiv în instituirea incompatibilităților prevăzute de art. 94 alin. (3) și (4) din Legea nr. 161/2003, nu a avut în vedere același caracter și pentru incompatibilitatea de la art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. În acest sens, precizează că art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 se impune a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activități care ar putea genera o stare de incompatibilitate. De asemene, susține că nu se poate reține, ca argument pentru inexistența stării de incompatibilitate, statutul casei de ajutor reciproc, respectiv acela de asociație fără scop patrimonial, precum și faptul că această entitate își poate desfășura activitatea exclusiv cu membrii săi, având în vedere că o asemenea motivare este lipsită de fundament juridic, fiind contrară prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, iar pe de altă parte, incompatibilitatea reținută în sarcina intimatei-reclamante nu are legătură cu statutul juridic al persoanei juridice din domeniul privat și nici cu faptul că aceasta nu are un scop patrimonial sau că este o activitate limitată pentru o anumită categorie de persoane, fiind suficientă exercitarea simultană a funcției publice și a unei funcții în domeniul privat, în același domeniu de activitate, respectiv cel economic, care să aibă legătură directă sau indirectă, potrivit fișei de post.

Apărările formulate în recurs Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței recurate, apreciind în esență că prima instanță a interpretat în mod corect normele legale incidente. Mai arată că, din perspectiva art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu prezintă relevanță faptul că persoana în cauză desfășoara activități în virtutea aceleiași pregătiri profesionale, aceea de contabil; că atribuțiile din cele două fișe de post nu pot conduce la concluzia existenței unei legături directe sau indirecte între acestea, cu atât mai mult cu cât statutul casei de ajutor reciproc este acela de asociație fără scop patrimonial, care își poate desfășoara activitatea exclusiv cu membrii săi.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 8 iulie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 25 ianuarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, emis de către pârâtă, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate a intimatei-reclamante, întemeiată pe dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere că aceasta a exercitat simultan atât funcția publică de consilier în cadrul Direcției Județene pentru Protecția Copilului Giurgiu, cât și pe cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaților Protecția Copilului Giurgiu, începând din data de 05.01.2017. Prima instanță a admis acțiunea reclamantei A. și a anulat raportul de evaluare contestat, reținând că sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate", prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 61/2003, nu poate fi înțeleasă în sensul că interzice de plano desfășurarea unor activități corespunzătoare pregătirii profesionale valorificate în cadrul funcției publice, decât în măsura în care această activitate ar putea afecta îndeplinirea funcției cu respectarea principiilor statuate de art. 71 din Legea nr. 161/2003 sau să interfereze cu actele pe care acesta le îndeplinește în virtutea funcției sale, iar dacă Agenția Națională de Integritate ar fi apreciat că activitatea desfășurată de reclamantă în cadrul C.A.R. Protecția Copilului Giurgiu are legătură directă sau indirectă cu atribuțiile îndeplinite de aceasta în calitate de funcționar public (consilier) în cadrul Direcției Generale de Asistență Socială și Protecția Copilului Giurgiu, trebuia să indice în mod concret în ce a constat această legătură prin prisma atribuțiilor stabilite în fișa postului. De asemenea, instanța de fond a reținut că atribuțiile stabilite prin fișele de post nu constituie un element suficient pentru reținerea stării de incompatbilitate, iar pe de altă parte, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 122 din 16 octombrie 1996, casele de ajutor reciproc ale salariaților sunt asociații fără scop patrimonial, organizate pe baza liberului consimțământ al salariaților, în vederea sprijinirii și întrajutorării financiare a membrilor lor; membrii unei case de ajutor reciproc a salariaților pot fi numai persoane fizice salariate; casele de ajutor reciproc ale salariaților își desfășoară activitatea exclusiv cu membrii acestora, argumente ce au condus, în opinia instanței de fond, la concluzia inexistenței stării de incompatibilitate între cele două calități și activitățile desfășurate în temeiul acestora. Înalta Curte constată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu interpretarea greșită a nomelor de drept material, fiind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat prin cererea de recurs. Astfel, constatarea stării de incompatibilitate a intimatei-reclamante s-a întemeiat pe dispozițiile de drept substanțial prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, text de lege în vigoare în perioada în care au avut loc raporturile juridice din speță, potrivit cărora: "(1) Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului." În speță, intimata-reclamantă a exercitat simultan funcția publică de consilier în cadrul Direcției Județene pentru Protecția Copilului Giurgiu și pe cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaților Protecția Copilului Giurgiu, începând din data de 05.01.2017. Înalta Curte constată că este eronat considerentul instanței de fond în sensul că funcția deținută de către intimata-reclamanta în sectorul privat, respectiv cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaților Protecția Copilului Giurgiu nu era în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public în cadrul Direcției Județene pentru Protecția Copilului Giurgiu. Înalta Curte reține că starea de incompatibilitate poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispozițiile care o reglementează, la atribuțiile exercitate de funcționarul public, respectiv la funcția de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaților Protecția Copilului Giurgiu, potrivit fișelor posturilor. Examinând în concret fișa postului de consilier/consilier salarizare a intimatei-reclamante, se constată că în cadrul Direcției Generale de Asistență Socială și Protecția Copilului Giurgiu, aceasta avea printre atribuții: "7. Primește și operează în statele de salarii toate documentele ce conțin popriri pe salariile angajaților; (...)

Întocmește ordinele de plată ce privesc impozitele, contribuțiile legate de salarii, precum și pentru reținerile efectuate (popriri, garanții, pensii); (...)

Întocmește situația plăților nete." Potrivit fișei de post a intimatei-reclamante de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaților Protecția Copilului Giurgiu, aceasta avea următoarele atribuții: "5.1. Întocmește lunar chitanțele borderou sau tabelele pentru reținerea pe statul de salarii, de la membrii C.A.R., a depunerilor la fondul social, a ratelor din împrumuturi și a dobânzilor aferente împrumuturilor acordate." Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă desfășura activitate atât în sectorul privat, cât și în cel public, în același domeniu de activitate, și anume domeniul economic. Dincolo de acest aspect, se constată că atribuțiile pe care le avea intimata-reclamantă erau similare, în sensul că vizau calcularea salariilor, a popririlor pe salariile angajaților din cadrul Direcției Generale de Asistență Socială și Protecția Copilului Giurgiu, dar și reținerea pe statul de salarii, de la membrii C.A.R., a depunerilor la fondul social, a ratelor din împrumuturi și a dobânzilor aferente împrumuturilor acordate, în condițiile în care membrii CAR Protecția Copilului Giurgiu sunt salariații D.G.A.S.P.C. Giurgiu. Or, o asemenea ipoteză se încadrează stării de incompatibilitate reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, fiind evidentă legătura care există între atribuțiile exercitate în calitatea sa de funcționar public, potrivit fișei postului (activități ce privesc domeniul economic-contabil) și activitatea desfășurată în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaților Protecția Copilului Giurgiu (ce vizează, de asemenea, domeniul economic-contabil). Astfel, chiar dacă legiuitorul permite funcționarilor publici să desfășoare activitate în sectorul privat, impune totuși o condiție pentru a preveni apariția situațiilor de incompatibilitate și anume aceea ca funcțiile exercitate în alte domenii de activitate din sectorul privat să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate în calitatea sa de funcționar public, confirm fișei postului, condiție ce nu este îndeplinită în prezenta cauză. Este de subliniat că starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției, în condițiile în care regimul incompatibilității reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, motiv pentru care interpretarea și aplicarea dispozițiilor prin care se reglementează incompatibilitățile se realizează în contextul actului normativ care le reglementează, în speță Legea nr. 161/2003, fiind de strictă interpretare și aplicare și neputând fi extinse și aplicate unor situații pe care legiuitorul nu le-a prevăzut. În contextul situație factuale din speță, în mod fondat a susținut recurenta-pârâtă prin cererea de recurs că instanța de fond în mod greșit a reținut că reclamanta a exercitat o funcție în alt domeniu de activitate din sectorul privat, care nu este în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public. Prin urmare, raportat la situația de fapt și dispozițiile legale incidente, recursul este fondat, instanța de fond apreciind în mod eronat că situația reținută în Raportul de evaluare nr. x/07.07.2021 nu întrunește elementele stării de incompatibilitate prevăzute de dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. 7. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 743 din 8 aprilie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și, rejudecând: va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.