ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5266/2023

Ședința publică din data de 14 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov sub nr. x/2022, după declinare de la Tribunalul Covasna, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul de Jandarmi Județean Covasna și Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat anularea actului administrativ cu caracter normativ, constând în Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 177/2016 și a anexelor la acesta, precum și a actului administrativ individual nr. x/11.11.2021 prin care s-a dispus încetarea procedurii de selecție cu privire la ocuparea unui post de subofițer de pază principal.

1.2. Sentința instanței de fond

Prin sentința nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022, Curtea de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

Respinge excepția tardivității formulării acțiunii, invocată prin întâmpinare de IJJ Covasna, precum și excepția lipsei de interes, invocată de către IJJ Covasna și MAI prin întâmpinare, ca fiind neîntemeiate.

Admite cererea de chemare în judecată precizată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul de Jandarmi Județean "Gheorghe Doja" Covasna și Ministerul Afacerilor Interne și, în consecință:

Anulează art. 8 alin. (1), lit. b) din Anexa nr. 2 din Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2016, precum și Adresa nr. x/11.11.2021 emisă de MAI-Jandarmeria Română-IJJ Ghe. Doja Covasna.

Obligă pârâtele, în solidar, la plata către reclamant a sumei de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

1.3. Cererile de recurs

Împotriva sentinței nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022 a Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal au formulat cereri de recurs pârâții Inspectoratul de Jandarmi Județean Covasna și Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Recurenții-pârâți au dezvoltat în susținerea cererilor de recurs critici de nelegalitate fie identice, fie similare, motiv pentru care, Înalta Curte le va prezenta rezumativ, în comun pentru ambii recurenți, după cum urmează.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

Recurenții-pârâți susțin acest motiv de casare din perspectiva existenței unor argumente contradictorii reținute de instanța de fond în soluționarea excepțiilor tardivității acțiunii în ceea ce privește actul administrativ individual și a lipsei de interes în ceea ce privește actul cu caracter normative, precum și a nemotivării soluției de admitere a capătului al doilea de cerere vizând anularea actului administrativ individual.

În esență, se afirmă că instanța de fond a respins excepția tardivității acțiunii în anularea actului administrativ individual printr-un raționament contradictoriu, în sensul că pe de o parte a reținut că procedura prealabilă trebuia efectuată într-un termen de 30 de zile în cazul reclamantului, iar pe de altă parte a constatat că are întâietate respectarea termenului de prescripție de 6 luni, stabilit de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, termen care curge de la primirea răspunsului la plângerea prealabilă formulată reclamant, neavând relevanță că recursul grațios a fost formulat peste termenul legal.

Totodată, susțin recurenții că instanța de fond a admis capătul de cerere privind anularea actului administrativ individual, respectiv adresa nr. x/11.11.2021 emisă de Inspectoratul de Jandarmi Județean Gheorghe Doja Covasna, doar prin prisma anulării art. 8 alin. (1), lit. b) din Anexa nr. 2 din Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2016, fără a oferi niciun alt argument de fapt și de drept referitor la nelegalitatea acestui din urmă act.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

Recurenții-pârâți susțin că instanța de fond a încălcat și a aplicat greșit normele de drept material incidente speței, atât în ceea ce privește soluționarea excepțiilor procesuale invocate de pârâți cât și în ceea ce privește dezlegarea fondului pretențiilor deduse judecății.

În ceea ce privește soluționarea excepției tardivității introducerii acțiunii sau a inadmisibilității acesteia (după cum susține recurentul -pârât Ministerul Afacerilor Interne) prin prisma neformulării plângerii prealabile în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurenții afirmă că instanța de fond a încălcat prevederile art. 7 alin. (1) precum și pe cele ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, se arată de către recurenți că, în mod greșit, prima instanță a considerat că prin modalitatea de soluționare a plângerii prealabile, în sensul de a analiza fondul solicitării reclamantului, fără a invoca depășirea termenului legal de depunere a acesteia, autoritatea a acceptat să treacă peste această deficiență procedurală, care nu mai poate fi invocată ulterior, după sesizarea instanței.

Se susține că termenul de 30 de zile este unul de decădere, imperativ, care nu poate fi ignorat de instanță pentru motivul că autoritatea învestită cu soluționarea plângerii prealabile nu a invocat depășirea acestuia.

Referitor la soluția de respingere a excepției lipsei de interes a acțiunii în anularea art. 8 alin. (1) pct. b) din Anexa 2 la Ordinul MAI nr. 177/2016, recurenții susțin că dacă instanța de fond ar fi aplicat corect legea și ar fi constatat că acțiunea privind anularea actului administrativ individual trebuie respinsă pentru neformularea plângerii prealabile în termenul legal, atunci, în mod evident, intimatul-reclamant nu ar mai fi dovedit interesul procesual în anularea dispozițiilor din actul normativ, nemaiexistând un folos practic pe care să îl obțină în urma demersului judiciar.

Criticile de nelegalitate aduse soluției primei instanțe pronunțate asupra fondului cauzei se circumscriu aplicării greșite a dispozițiilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, în sensul că, în mod netemeinic a considerat că sunt îndeplinite condițiile legale pentru a constata existența unei fapte de discriminare.

Afirmă recurenții că potrivit art. 40 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările completările ulterioare, subofițerii în activitate provin din subofițeri în rezervă și subofițeri rezerviști voluntari care au promovat testele de aptitudini și îndeplinesc celelalte condiții stabilite prin ordin al ministrului afacerilor interne, în vederea chemării sau rechemării în activitate.

La nivel subsecvent, potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 2 la Ordinul m.a.i nr. 177/2016

1

, cu modificările completările ulterioare, cadrele militare în rezervă pot fi recrutate în vederea rechemării în activitate dacă îndeplinesc criteriul specific de a nu avea tatuaje ori elemente ornamentale, de orice natură, aplicate, inserate sau implantate pe/în corp, neacoperite de vestimentație, în ținuta de vară; criteriul specific nu se aplică pentru rechemarea în activitate în cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgenta sau în cadrul unităților subordonate acestuia.

Cerința privind lipsa tatuajelor și a semnelor particulare trebuie îndeplinită la admiterea în instituțiile de învățământ ale Ministerului Afacerilor Interne pentru formarea inițială a cadrelor militare potrivit art. 7 alin. (1) lit. c) din Anexa nr. 2 la Ordinul m.a.i nr. 177/2016, cât și la încadrarea directă a persoanelor care intenționează să dobândească statutul de cadru militar potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 2 la Ordinul m.a.i. nr. 177/2016, cu modificările completările ulterioare.

Așadar, afirmă recurenții, conform dispozițiilor legale analizate (art. 8 alin. (1) lit. b) din anexa 2 la O.m.a.i. nr. 177/2016), pentru a putea fi rechemate în activitate, cadrele militare în rezervă pot fi recrutate dacă îndeplinesc anumite criterii specifice, cum este cel al lipsei unor tatuaje ori elemente ornamentale, de orice natură, aplicate, inserate sau implementate pe/în corp, neacoperite de vestimentație, în ținuta de vară. In cauza de față, intimatul - reclamant nu a îndeplinit această condiție. În speță, analiza pe care instanța a făcut-o se raportează la persoanele angajate deja în sistem cărora, în opinia instanței, nu li se impune această condiție.

Mai mult decât atât, această cerință se adresează tuturor candidaților, în mod egal, sens în care nu se poate vorbi, în speță, de o discriminare.

În acest sens sunt dispozițiile art. 2 alin. (3) din lege, potrivit cărora "sunt discriminatorii, potrivit prezentei ordonanțe, prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1), fată de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate necesare".

Conchid recurenții că Ordinul MAI nr. 177/2016 nu conține norme discriminatorii, criteriul prevăzut la art. 8 alin. (1) pct. 2 din Anexa 2 fiind impus tuturor candidaților aflați în situații analoage.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea soluției instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor intimatului și a dispozițiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursurile sunt întemeiate, pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

1.1. Argumente de fapt și de drept

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este fondat.

În ceea ce privește existența unor motive contradictoriii, Înalta Curte reține că pentru a se putea casa o hotărâre din această perspectivă ar trebui să existe contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța sau să existe contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

Or, Înalta Curte constată că raționamentul juridic cuprins în considerentele hotărârii este unul coerent și concordant, în sensul că succesiunea argumentelor relevate converg spre aceeași soluție, care se reflectă și în dispozitivul sentinței pronunțate în primă instanță.

Al doilea aspect relevat de recurenți privește nemotivarea soluției pronunțate asupra capătului al doilea de cerere, însă, Înalta Curte constată că argumentarea instanței de fond respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., trimiterea la raționamentul avut în vedere pentru anularea parțială a Ordinului MAI nr. 177/2016 fiind logică din punct de vedere juridic, soluția dată celui de al doilea capăt de cerere decurgând, în mod inevitabil din dezlegarea dată primului petit al acțiunii.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. nu poate fi reținut ca fiind întrunit în cauză, critica fiind nefondată.

Înalta Curte constată, însă, că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., apreciind că instanța de fond a aplicat greșit normele legale atunci când a respins excepțiile invocate de autoritățile pârâte.

În acest sens, instanța de control judiciar reține că prima instanță a elaborat un raționament juridic greșit afirmând că "excepția tardivității are un caracter subsecvent față de excepția prescripției dreptului de a sesiza instanța, în sensul că nu se poate constata incidența excepției tardivității, în măsura în care termenul de prescripție nu ar fi împlinit în cauză".

Din argumentația expusă de instanța de fond se deduce ca aceasta nu a luat în considerare incidența în cauză a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 invocate de pârâți, care vizează ipoteza lipsei obligativității formulării plângerii prealabile în cazul actelor administrative intrate în circuitul civil. Prin urmare, prima instanță a avut în vedere doar ipoteza reglementată de art. 7 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, care impune parcurgerea procedurii prealabile.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, astfel că "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului."

În mod corect, instanța de fond a sesizat faptul că, "din interpretarea legală a acestui text de lege rezultă faptul că persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act individual trebuie să îndeplinească formalitatea procedurii prealabile, într-un timp determinat de 30 de zile, calculat de la data comunicării actului atacat".

În continuare, însă, prima instanță a înțeles să ignore faptul că aceasta normă juridică nu semnifică doar stabilirea unui termen de 30 de zile în care trebuie formulată plângerea prealabilă, ci art. 7 alin. (1) reglementează o condiție de admisibilitate a formulării unei acțiuni în contencios administrativ, condiție a cărei nerespectare, pârâții au invocat-o în termen legal, prin întâmpinările formulate, în fața instanței de fond.

Indiferent de natura juridică a termenului de 30 de zile prevăzut pentru depunerea plângerii prealabile (de prescripție sau de decădere), greșeala juridică a instanței de fond a fost aceea în a aprecia că atâta vreme cât acțiunea a fost introdusă la instanță în termenul de prescripție de 6 luni de la primirea răspunsului la plângerea prealabilă, tardivitatea formulării plângerii prealabile este acoperită.

Or, un astfel de raționament încalcă scopul avut în vedere de legiuitor și regula de interpretare logico-juridică a art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că, prioritate în cercetarea judecătorească o are verificarea îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, printre care este și efectuarea procedurii prealabile în termenul de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual. Ulterior, dacă această condiție este îndeplinită, instanța poate verifica respectarea termenului de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) pentru sesizarea instanței.

Prin urmare, ne aflăm în fața unei dispoziții imperative, pe care practica judiciară a interpretat-o în sensul că formularea plângerii prealabile peste termenul prevăzut de lege, în speță, peste termenul de 30 de zile de la comunicarea actului, echivalează practic, cu neîndeplinirea procedurii prealabile obligatorii, viciu sancționat cu inadmisbilitatea acțiunii.

În acest context, motivarea instanței de fond, conform căreia, modalitatea în care autoritatea a înțeles să soluționeze plângerea prealabilă, respectiv pe fondul acesteia, fără a se raporta la viciul privind termenul în care aceasta a fost formulată, reprezintă o acoperire a viciului tardivității, este lipsită de temei legal.

Sancțiunea nerespectării unui termen imperativ nu este lăsată la aprecierea autorității, iar dacă instanța de contencios administrativ a fost sesizată, în condițiile procedurale prevăzute de lege (art. 193 alin. (2) din C. proc. civ.), cu o excepție privind această deficiență, aceasta nu poate să o înlăture prin prezentarea unei conduite a autorității, care nu poate fi în măsură a conduce la inaplicabilitatea dispozițiilor legale imperative referitoare la termenele procedurale obligatoriu de respectat. Aceasta, cu atât mai mult, din considerentele sentinței rezultă că însăși instanța de fond a constatat că din actele dosarului reiese că plângerea prealabilă a fost formulată cu depășirea termenului de 30 de zile, adică nu poate fi luată în considerare ca act valabil de îndeplinire a procedurii grațioase, rezultând nerespectarea acestei condiții de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ.

Totodată, instanța de control judiciar constată că reclamantul nu a invocat în fața instanței de fond motive temeinice pentru care a formulat tardiv plângerea prealabilă, pentru a putea beneficia de dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că soluția instanței de respingere a excepției tardivității formulării plângerii prealabile este greșită și se impune a fi reformată, în sensul că, având în vedere data comunicării actului administrativ individual, respectiv 11.11.2021 și data formulării recursului grațios, 25.03.2022, termenul de 30 de zile a fost încălcat, ceea ce atrage inexistența plângerii prealabile și sancțiunea inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea acestei condiții.

Având la baza premisa imposibilității instanței de a analiza pe fond legalitatea actului administrativ individual și a pronunța o eventuală soluție de anulare a acestuia, instanța de control judiciar constată că este neîntemeiată și soluția de respingere a excepției lipsei de interes a reclamantului în ceea ce privește acțiunea în anularea dispozițiilor actului administrativ normativ în temeiul cărora s-a emis actul individual.

Astfel, prin neîndeplinirea legală a procedurii prealabile și aplicarea sancțiunii procesuale a inadmisibilității acestui capăt de cerere, actul administrativ individual atacat și-a produs toate efectele juridice, executorii din oficiu, în ceea ce îl privește pe intimatul-reclamant, lipsindu-l și de interesul procesual legitim, personal și actual de a solicita anularea art. 8 alin. (1) punctul b din Anexa 2 la Ordinul MAI nr. 177/2016, solicitare care nu poate avea niciun folos practic.

Având în vedere soluția preconizată prin raționamentul juridic expus mai sus, Înalta Curte constată că a devenit inutilă analiza criticilor de nelegalitate care vizează soluția instanței de fond pronunțată asupra fondului pretențiilor deduse judecății.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este afectată de viciul nelegalității circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursurile și va casa în tot sentința pronunțată de instanța de fond, urmând a respinge acțiunea formulată de reclamant.

În temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., luând act de cererea recurentului-pârât Ministerul Afacerilor Interne, intimatul-reclamant va fi obligat la plata cheltuielilor de judecată către acest recurent, constând în taxa judiciară de timbru în cuantum de 200 RON.

1.2. Temeiul legal al soluției pronunțate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâții Inspectoratul de Jandarmi Județean Covasna și Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022 a Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și rejudecând cauza:

Va respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea actului administrativ individual nr. x/11.11.2021 emis de Inspectoratul de Jandarmi Județean Gheorghe Doja Covasna, ca inadmisibilă.

Va respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2014, ca lipsită de interes.

Va obligă intimatul – reclamant A. la plata sumei de 200 RON către recurentul – pârât Ministerul Afacerilor Interne, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții Inspectoratul de Jandarmi Județean Covasna și Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022 a Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și rejudecând cauza:

Respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea actului administrativ individual nr. x/11.11.2021 emis de Inspectoratul de Jandarmi Județean Gheorghe Doja Covasna, ca inadmisibilă.

Respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2014, ca lipsită de interes.

Obligă intimatul – reclamant A. la plata sumei de 200 RON către recurentul – pârât Ministerul Afacerilor Interne, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.