ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4781/2023

Ședința publică din data de 25 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecata înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 13.02.2020, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agenția de Investigare Feroviară Română, a solicitat anularea Raportului de investigare - Agifer privind accidentul feroviar grav produs la data de 12.08.2018, ora o8:17, pe raza de activitate a Sucursalei Regionale CF Craiova, secția de circulație Caracal-Craiova, pe linia curentă firul I dintre haltele de mișcare Malu Mare - Banu Mărăcine, pe viaductul Cârcea aflat la km 200+306, în circulația trenului de marfă nr. 80315 (aparținând operatorului de transport feroviar de marfă S.C A. SA), prin deraierea locomotivei de remorcare seria x și a primelor 10 vagoane din compunerea trenului, având drept consecințe căderea tablierului metalic al primei deschideri a viaductului și a 7 vagoane (vagoane 2 ÷ 8 de la locomotivă).

Prin sentința nr. 503 din 6 aprilie 2021, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal:

- a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâta Agentia de Investigare Feroviară Română AGIFER, prin întâmpinare;

- a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agentia de Investigare Feroviară Română AGIFER.

Împotriva sentinței nr. 503 din 6 aprilie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că în mod greșit instanța de fond a aplicat dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, fără a avea în vedere că este aplicabilă excepția prevăzută de alin. (5) al aceluiași articol, întrucât a fost contestat un act administrativ unilateral care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

În speță, Raportul de investigare AGIFER, contestat, a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice de la data comunicării, nefiind așadar susceptibil de a mai fi revocat pe calea procedurii prealabile.

Invocă prevederile art. 70 alin. (1) și (2) și art. 76 din Regulamentul de investigare a accidentelor, aprobat prin H.G. nr. 1170/2010, potrivit cărora raportul de investigare nu doar că stabilește circumstanțele producerii accidentului, ci impune sarcini și obligații în sarcina operatorului de transport, acestea fiind aduse la îndeplinire de către recurentă. Așadar, este evident că de la data comunicării raportului de investigare acesta își produce efectele juridice, înțelegând prin acestea drepturile și obligațiile care iau naștere, se modifică sau încetează prin intermediul acestui act, astfel cum rezultă din dispozițiile legale anterior menționate.

În optica recurentei, actul administrativ contestat nu a intrat în circuitul civil doar la nivel "teoretic", prin comunicarea acestuia, ci a produs efecte juridice concrete prin nașterea unor drepturi și obligații specifice în domeniul feroviar, respectiv prin utilizarea sa în cadrul unor litigii aflate pe rolul diferitor instanțe, în curs de soluționare.

În concluzie, apreciază că din rațiuni ce țin de necesitatea unei interpretări raționale și, implicit, clare a legii, și garantarea unui acces efectiv la justiție, în privința actelor administrative individuale, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi interpretat decât în sensul că un astfel de act intră în circuitul civil și începe să producă efectele juridice de la data comunicării sale, astfel că, de la această dată, plângerea administrativă prealabilă pe care ar putea-o promova cel interesat în desființarea unui asemenea act administrativ nu mai este obligatorie.

În subsidiar, în măsura în care se va aprecia că motivele expuse nu se constituie în critici întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă solicită să fie analizate criticile din perspectiva încălcării greșite a normelor de drept material, conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța a aplicat greșit dispozițiile art. 7 alin. (1) coroborate cu art. 2 lit. j) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât în speță a fost îndeplinită condiția procedurii prealabile în sensul art. 2 lit. j) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că prin Adresa nr. x/11.08.2019 a formulat obiecțiuni față de proiectul de Raport de investigare, contestând în mod explicit măsurile dispuse.

Instanța de fond în mod greșit a apreciat că nu sunt întemeiate aceste susțineri, întrucât condiția plângerii prealabile s-ar raporta exclusiv la actul administrativ contestat (raportul de investigare), iar nu la actul emis prealabil acestuia (proiectul raportului).

Or, modalitatea de aplicare a dispozițiilor legale în materia plângerii prealabile este greșită și deturnează această procedură de la scopul avut în vedere prin instituirea sa. Scopul avut în vedere de legiuitor la reglementarea plângerii prealabile este acela de a oferi autorității publice posibilitatea analizei pe cale administrativă a actului emis de aceasta și de a-l revoca fără a fi necesară parcurgerea procedurii judiciare.

Procedura emiterii raportului de investigare reflectă atingerea scopului urmărit de legiuitor, asigurând producerea efectelor juridice dorite. Raportul final este emis numai după ce proiectul acestuia este comunicat persoanei investigate, oferindu-i șansa de a-și exprima punctul de vedere, incluzând obiecțiuni sau solicitări.

În speță, procedura emiterii Raportului de investigare dovedește că a fost atins scopul urmărit de legiuitor, normele fiind edictate astfel încât ele să producă efecte juridice, nu invers. În concret, Raportul de investigare se emite doar după ce proiectul acestuia este comunicat persoanei supusă investigației, cu posibilitatea acesteia de a formula un punct de vedere care va include și eventualele obiecțiuni sau solicitări. Din moment ce prin Adresa nr. x/11.08.2019 s-a solicitat inclusiv înlăturarea din raport a concluziilor considerate nelegale, înseamnă că s-a realizat procedura prealabilă în sensul avut în vedere de legiuitor.

În plus, în situația Raportului de investigare AGIFER, legislația specială reglementează un tip de procedură prealabilă specifică, sens în care invocă incidența art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În contextul în care s-a optat pentru procedura administrativă specială prevăzută de legislația specială în materie, formularea unei noi plângeri prealabile nu numai că nu mai era necesară, dar ar fi fost chiar redundantă, lipsită de sens și nu ar fi avut decât consecința tergiversării controlului jurisdicțional în ceea ce privește legalitatea actului contestat.

Mai arată că intimata-pârâta nu a formulat niciun răspuns la obiecțiunile formulate, iar raportul de investigare, contestat, este identic cu proiectul de raport față de care s-au formulat obiecțiuni, ceea ce dovedește că obligativitatea formulării unei plângeri prealabile distincte față de forma finală ar reprezenta un formalism excesiv și o cerință disproporționată în raport de scopul avut în vedere de reglementare.

Or, prevederile Legii nr. 554/2004 nu impun o anumită formă pe care să o îmbrace procedura prealabilă, astfel că orice înscris prin care se contestă efectiv reținerile din actul administrativ trebuie interpretat ca atare.

Astfel, instanța în mod greșit nu a avut în vedere și faptul că raportat la dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a formulat cererea de chemare în judecată și pentru că nu a primit niciun răspuns la plângerea prealabilă formulată potrivit Adresei nr. x/11.08.2019.

Prin modul de aplicare a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 de către instanța de fond, nu se dă eficiență dispozițiilor art. 21 alin. (4) din Constituția României, conform cărora "jurisdicțiile administrative sunt facultative și gratuite", iar impunerea unei obligații excesive de a contesta prin două căi administrative diferite (punct de vedere față de proiectul de raport și apoi plângere prealabilă față de raport) ar înfrânge și aceste dispoziții constituționale și ar afecta inclusiv liberul acces la justiție al subscrisei, din perspectiva art. 6 CEDO.

Intimata-pârîtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor expuse în întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Preliminar analizei, Înalta Curte constată că, deși recurenta-reclamantă a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., criticile dezvoltate se circumscriu doar dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate prin prisma acestui motiv de casare.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a solicitat anularea Raportului de investigare - AGIFER privind accidentul feroviar grav produs la data de 12.08.2018, pe raza de activitate a Sucursalei Regionale CF Craiova, secția de circulație Caracal-Craiova, în circulația trenului de marfa nr. 80315.

Curtea de apel a respins acțiunea ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, în raport de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acestea fiind limitele învestirii instanței de control judiciar.

Criticile recurentei-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează, în esență, aplicarea greșită de către instanță a dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, fără a se avea în vedere incidența excepției prevăzute de alin. (5) al aceluiași articol, în condițiile în care a fost contestat un act administrativ unilateral care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Criticile sunt nefondate.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 7 alin. (1)și (5) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. ()

(5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă".

Cu privire la caracterul obligatoriu al acestei proceduri prealabile, Curtea Constituțională a statuat în mod constant că "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procesuale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădita a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și modalitățile instituite de lege", iar "instituirea unei proceduri prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu este contrară principiului liberului acces la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața instanțelor judecătorești".

În acest sens este și jurisprudența Î.C.C.J., conform căreia normele prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au caracter de recomandare, ci sunt de strictă interpretare, fiind norme speciale imperative.

La rândul său, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-73/16, prin hotărârea din 27.09.2017 a statuat asupra cerinței obligatorii a promovării unei plângeri administrative înaintea introducerii unei căi de atac în justiție, care este legată, pe de o parte, de intenția de a permite autorității administrative, dacă admite argumentele reclamantului, de a remedia cât mai rapid o situație nelegală în cazul în care constată temeinicia acestei plângeri, precum și de a evita introducerea împotriva acestei autorități a unor acțiuni în justiție inopinate.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, nu se poate reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la lipsa obligativității plângerii prealabile în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice.

Astfel, circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la nașterea de raporturi juridice concrete și drepturi subiective.

Noțiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic și în corelație cu principiul revocabilității actului administrativ.

Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport și de definiția de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispozițiile care instituie principiul revocării și procedura prealabilă nu și-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a și intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă.

Așadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terțe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, și pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilității și posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța fiind garantul faptului că drepturile terților vor fi deopotrivă avute în vedere și puse în balanță cu necesitatea restabilirii legalității.

O interpretare contrară, ar lipsi însă de conținut prevederile legale ce reglementează procedura plângerii prealabile, or, dispozițiile legale trebuie interpretate în sensul în care își produc efecte, potrivit adagiului latin actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat, iar nu în sensul neaplicării lor. Nu ar mai exista astfel nicio rațiune să fie păstrate în legislație aceste instituții juridice și s-ar reglementa, de facto, posibilitatea de înlăturare a actelor administrative din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ.

S-ar ajunge așadar la căderea în desuetudine a acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ competente, care a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a garanta accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.

În cauză, recurenta-reclamantă nu demonstrează și, cu atât mai puțin, nu dovedește, că în baza Raportului de investigației, contestat, au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi sau obligații, ci are în vedere pur și simplu comunicarea actului și publicarea sa pe pagina de internet a instituției emitente, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, așa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile.

În consecință, nu poate fi reținută excepția prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speță, în conformitate cu art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Critica recurentei în sensul că obiecțiunile față de proiectul Raportului de investigare cuprinse în adresa nr. x/11.08.2019 (în realitate adresa nr. x/01.08.2019) ar acoperi lipsa plângerii prealabile este lipsită de temei, în condițiile în care dispozițiile art. 7 din Legea 554/2004 fac referire expresă la categoria actelor administrative (în speță actul administrativ este reprezentat de Raportul de investigare a cărui anulare se solicită prin acțiune) și prevăd condiția necesară a plângerii prealabile pentru fiecare act administrativ atacat în parte.

Pentru aceleași considerente sunt irelevante alegațiile recurentei cu privire la similitudinea de formă și conținut dintre raport și proiectul acestuia, respectiv eventuala lipsă a unui răspuns din partea intimatei-pârâte la obiecțiunile reclamantei. Faptul că proiectul are același conținut ca și raportul final nu înseamnă că cele două acte se confund sub aspectul naturii lor juridice, doar unul singur dintre acestea, și anume raportul, este actul administrativ propriu-zis, apt de a produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004.

Proiectul Raportului de investigare, necontestat de altfel în cauză, nu constituie un act administrativ producator de efecte juridice care să fie apt să vatăme drepturile subiective sau interesele legitime ale unei persoane, ci este un simplu act premergător emiterii actului administrativ reprezentat de Raportul de investigare. Obiecțiunile recurentei -reclamantei la proiectul de raport reprezintă o etapă din desfășurarea investigației în care părțile implicate pot să formuleze observații cu privire la informațiile din proiectele de rapoarte, astfel cum prevad expres dispozițiile art. 68 din Regulament.

Prin urmare, obiecțiunile la proiectul de raport nu pot fi nici ele asimilate cu plângerea prealabilă și, în consecință, nici împrejurarea că nu s-a primit un răspuns expres la aceste obiecțiuni nu poate avea semnificația refuzului autoritații emitente de a răspunde, care să fundamenteze acțiunea întemeiată pe art. 8 din Legea 554/2004.

În fine, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate criticile recurentului și prin raportare la dispozițiilor art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme Regulamentul de investigare a accidentelor, aprobat prin H.G. nr. 1170/2010 nu instituie jurisdicții speciale administrative, în sensul art. 21 alin. (4) din Constituție, procedurile de recurs administrativ reglementate în această materie neîntrunind elementele definitorii ale activității de jurisdicție.

În consecință, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 503 din 6 aprilie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 25 octombrie 2023.