ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4452/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București – secția a II-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2023, reclamanta Compania Națională de Investiții a chemat în judecată pe pârâta PFA A., solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtului la plata sumei de 7.422,72 RON reprezentând diferența rămasă din suma totală a garanției de bună execuție pentru contractul de servicii nr. x/24.10.2019, cu cheltuieli de judecată. În drept, reclamanta a invocat dispozițiile art. 53 alin. (1) 1 din Legea nr. 101/2016, art. 1270, art. 1350, art. 1516 C. civ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3002 din data de 24.05.2023, pronunțată de Tribunalul București – secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2023, a fost admisă cererea formulată de reclamanta Compania Națională de Investiții în contradictoriu cu pârâta PFA A., a fost obligată pârâta la plata către reclamantă a sumei de 7.422,72 RON diferența rămasă din suma totală reprezentând garanția de bună execuție pentru contractul de servicii nr. x/24.10.2019.

Hotărârea atacată cu apel Prin decizia civilă nr. 6 din 4 octombrie 2023 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice s-a respins apelul formulat de apelanta – pârâtă PFA A. împotriva sentinței nr. 3002 din data de 24.05.2023 pronunțate de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în contradictoriu cu intimata-reclamantă Compania Națională de Investiții, ca nefondat.

Calea de atac exercitată în prezenta cauză Împotriva deciziei civile nr. 6 din 4 octombrie 2023 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a formulat recurs pârâta PFA A., invocând incidența motivelor de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. În esență, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârilor pronunțate de instanțele de fond, iar în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză Intimata – pârâtă Compania Națională de Investiții a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând, cu prioritate, excepția inadmisibilității căii de atac exercitate în cauză, invocată din oficiu, conform dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. Potrivit dispozițiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., "Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei.", iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, "Mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege(...)." Astfel, căile de atac, termenele și condițiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părțile și nici instanța de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exercițiul unei căi de atac. Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condițiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanțelor judecătorești și de soluționare a cererilor deduse judecății, implicit a căilor de atac. Recunoașterea unei căi de atac în alte situații decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalității, cât și a principiului constituțional al egalității în fața legii, motiv pentru care, apare ca o soluție inadmisibilă în ordinea de drept. Această regulă are valoare de principiu constituțional, dispozițiile art. 129 din Constituție arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar și că exercitarea acestora trebuie făcută în condițiile legii, cu respectarea acesteia. Înalta Curte constată că între intimata-reclamantă Compania Națională de Investiții, în calitate de autoritate contractantă-beneficiar, și recurenta-pârâtă PFA A., în calitate de prestator, s-a încheiat contractul de servicii nr. x/24.10.2019 în baza Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, având ca obiect urmărirea și verificarea execuției lucrărilor din punct de vedere cantitativ și calitativ prin diriginți de șantier autorizați, cu respectarea clauzelor contractului de execuție lucrări încheiat de beneficiar cu antreprenorul și a reglementărilor legale pentru obiectivul de investiții. Ca urmare a neîndeplinirii de către prestator a unor obligații contractuale, autoritatea contractuală a recurs la aplicarea dispozițiilor art. 17.1 din contract referitoare la rezilierea de drept a contractului. Așadar, în cauza pendinte, sunt incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor". Obiectul cauzei, prin care se solicită obligarea pârâtei la plata sumei de 7.422,72 RON diferență rămasă din suma totală reprezentând garanția de bună execuție pentru contractul de servicii nr. x/24.10.2019, face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 potrivit căruia: "procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului (...)" De asemenea, Înalta Curte mai reține că pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că: "Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Apelul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este soluționat de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței." În timp ce la alin. (3 1 ) a prevăzut că: "Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă. Instanța ierarhic superioară soluționează recursul de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței". Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fundamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenția legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicție, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizițiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor și a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiții". Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voința legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfășurarea litigiilor aflate în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicție, fond și recurs. Această abordare a fost consacrată și prin Decizia nr. 17/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, privind "interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ", precum și printr-o serie decizii ale Curții Constituționale, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 reținându-se că: "[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă și după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., situație reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012"; De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curții Constituționale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, "spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului". Reține Înalta Curte că prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea, și în materia contenciosului administrativ, a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă același principiu juridic - Specialia generalibus derogant - implică și faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absența reglementării exprese a triplului grad de jurisdicție (apel și recurs) în ceea ce privește hotărârile prevăzute de art. 51 și respectiv, 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă și, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate. Mai reține Înalta Curte că dispozițiile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ. teza finală, stabilesc faptul că: "(...) De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanțele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanță sunt supuse numai apelului", totodată și dispozițiile art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora: "sunt hotărâri definitive (...) 4. Hotărârile date în apel fără drept de recurs". Prin urmare, fiind pronunțată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia civilă nr. 6 din 4 octombrie 2023 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice este o hotărâre definitivă, în sensul dispozițiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se înscrie în ipoteza legală reglementată de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 și art. 20 din Legea nr. 554/2004. Împrejurarea că prin dispozitivul deciziei atacate este indicată calea de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, nu este de natură să dea dreptul la exercitarea acesteia, hotărârea judecătorească fiind supusă principiului legalității, aceasta neputând prin ea însăși, nici să suprime și nici să dea naștere la căi de atac neprevăzute de lege. Mai reține instanța că această problemă de drept a făcut obiectul unei soluții de principiu din data de 22 aprilie 2024, adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curți, consacrat de art. 126 alin. (3) din Constituția României și de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea și aplicarea unitară a legii, prin care s-a ajuns la concluzia formulării unor propuneri de modificare legislativă în ceea ce privește regimul juridic al litigiilor guvernate de Legea nr. 101/2016 privind contractele de achiziție publică, în sensul de a fi reglementată calea de atac a recursului, specifică contenciosului administrativ, urmând ca până la modificarea textului, la nivelul secției să se adopte soluția de respingere a recursului ca inadmisibil. În consecință, pentru considerentele expuse și textele de lege invocate, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepția inadmisibilității recursului invocată din oficiu și va respinge recursul, ca inadmisibil. PENTRU ACESTE MOTIVE,