ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2195/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023 la data de 17.01.2023, reclamantul A. a formulat contestație împotriva raportului de evaluare nr. x/20.12.2022 emis de Agenția Națională de Integritate –Inspecția de Integritate, prin care a solicitat anularea acestuia. Prin Raportul de evaluare nr. x/20.12.2022, pârâta Agenția Națională de Integritate a constatat faptul că reclamantul A. în exercitarea funcției da consilier local (viceprimar începând cu data de 12.11.2020) s-a aflat în situația de conflict de interese descrisă de dispozițiile art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, întrucât a participat la adoptarea (votând "pentru") Hotărârilor Consiliului Local Cosmești nr. 55/18.03.2020, nr. 26/22.04.2021 și nr. 68/29.10.2021 privind aprobarea alocării, în scopul finanțării anuale, de sume de bani din bugetul autorității publice locale Cosmești către Clubul Sportiv Local "Siretul" Cosmești, instituție publică (aflată în subordinea Consiliului Local Cosmești) la care acesta deține calitatea de director, iar fiul său funcția de antrenor, contribuind astfel, în mod direct și nemijlocit, la transferarea către clubul sportiv a unor sume de bani (din care au fost plătite salariile și premiile încasate de fiu).

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 59 din 25 aprilie 2023 a Curții de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/20.12.2022, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate ce se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: A susținut recurentul – reclamant că instanța de fond a dat o greșită aplicare și interpretare normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003. Chiar dacă Codul Administrativ reglementează anumite aspecte cu privire la situația unui caz de conflict de interese, dispozițiile art. 288 trebuie interpretate coroborat cu dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003. Astfel, deși instanța de fond a identificat dispozițiile legale menționate, aceasta a făcut aplicarea doar a dispozițiilor din Codul Administrativ, fără a analiza împreună cele două norme aplicabile, ca impun ca interesul patrimonial să influențeze îndeplinirea atribuțiilor stabilite prin lege. Un element esențial pentru analiza situației recurentului este acela că în cadrul ședințelor de consiliu în care s-a aprobat bugetul comunei, votul a fost unul unanim, votul recurentului nefiind unul de natură să influențeze decizia finală a Consiliului Local. S-a considerat că instanța de fond ar fi trebuit să observe faptul că nu este îndeplinită cerință privind posibilitatea "influențării îndeplinirii cu obiectivitate a atribuțiilor". Totodată, cum pârâta recunoaște în cadrul actului contestat, încheierea Contractului de activitate sportivă dintre fiul reclamantului și club a fost aprobată de Comitetul Director, vot la care recurentul nu a participat, acesta părăsind ședința considerând că se află în stare de conflict de interese. Așadar, izvorul dreptului fiului recurentului de a încasa suma aferentă serviciilor prestate, precum și obligația de plată a clubului îl reprezintă contractele de activitate sportivă. O astfel de concluzie invalidează clar ipoteza avansată de către pârâtă, neputând fi cazul procurării unui folos material pentru fiul reclamantului prin votarea H.C.L. nr. 55/18.08.2020, nr. 26/22.04.2021 și nr. 68/29.10.2021 de aprobare a bugetului U.A.T. Comuna Cosmești, întrucât nu aceste acte stau la baza nașterii dreptului de a încasa suma. Doar dacă dreptul fiului recurentului de a încasa sumele în virtutea convenției încheiate era condiționat de adoptarea bugetului U.A.T. Comuna Cosmești, în acest caz se poate vorbi de un conflict de interese întrucât în lipsa acestor fonduri acesta nu și-ar fi încasat sumele aferente contravalorii muncii. În speța de față însă, din actele dosarului nu rezultă în niciun mod faptul că prin votul exprimat în cadrul ședințelor respectiv s-ar fi urmărit un interes de natură patrimonială pentru fiul viceprimarului, iar acesta din urmă nu și-ar îndeplinit cu obiectivitate atribuțiile. O atare concluzie s-ar fi putut reține numai în măsura în care din actele dosarului ar fi rezultat atitudinea subiectivă a recurentului care, în mod deliberat, ar fi creat împrejurările de fapt apte să conducă la punerea în aplicare în concret a intenției de a crea un atare avantaj prin emiterea unor acte administrative în acest scop (luarea cuvântului în vedere susținerii adoptării, propunerea de amendamente prin care să procure un folos pentru fiul său etc.). S-a invocat faptul că din procesele-verbale ale ședințelor de consiliu în cadrul cărora au fost adoptate bugetele în cauză, rezultă că reclamantul nu a luat nici măcar cuvântul pentru a susține adoptarea hotărârilor de consiliu local. Pentru toate argumentele invocate, s-a solicitat admiterea recursului declarat, casarea sentinței recurate, iar, în rejudecare, admiterea acțiunii în anulare, așa cum aceasta a fost formulată.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că dispozițiile art. 228 alin. (1) lit. a) și alin. (2) din Codul Administrativ impuneau alesului local să aibă o conduită preventivă și să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea, adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic, care produce un folos material pentru sine sau pentru soț, rude sau afini până la gradul al II-lea, împrejurare reținută de prima instanță. Totodată, instanța de fond a avut în vedere și dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care definesc la modul general noțiunea de conflict de interese, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Participarea și votarea Hotărârilor Consiliului Local nr. 55/18.08.2020, nr. 26/22.04.2021 și nr. 68/29.10.2021 privind aprobarea alocării în scopul finanțării anuale de sume de bani din bugetul autorității publice locale Cosmești către Clubul Sportiv Local, a avut drept consecință finanțarea anuală a clubului sportiv la care recurentul deținea funcția de director, sumele respective fiind transferate în mod direct către club și implicit folosite pentru a achita premiile și veniturile obținute de fiu.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin Raportul de evaluare nr. x/20.12.2022, pârâta Agenția Națională de Integritate a constatat faptul că reclamantul A. în exercitarea funcției da consilier local (viceprimar începând cu data de 12.11.2020) s-a aflat în situația de conflict de interese descrisă de dispozițiile art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, întrucât a participat la adoptarea (votând "pentru") Hotărârilor Consiliului Local Cosmești nr. 55/18.03.2020, nr. 26/22.04.2021 și nr. 68/29.10.2021 privind aprobarea alocării, în scopul finanțării anuale, de sume de bani din bugetul autorității publice locale Cosmești către Clubul Sportiv Local "Siretul" Cosmești, instituție publică (aflată în subordinea Consiliului Local Cosmești) la care acesta deține calitatea de director, iar fiul său funcția de antrenor, contribuind astfel, în mod direct și nemijlocit, la transferarea către clubul sportiv a unor sume de bani (din care au fost plătite salariile și premiile încasate de fiu). Potrivit dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". Totodată, potrivit art. 228 alin. (1) din Codul Administrativ: "(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soț, soție sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv;" Înalta Curte reține ca fiind corect raționamentul instanței de fond care a condus la reținerea stării de conflict de interese în sensul că legiuitorul nu pretinde, pentru constatarea existenței conflictului de interese, ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o demnitate publică să influențeze efectiv îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin în cadrul demnității, fiind suficient, în acest scop, să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivității acelei persoane în îndeplinirea atribuțiilor. Totodată, este exclusă interpretarea propusă de recurentul - reclamant în sensul că, fiind în prezența unui vot care nu a influențat adoptarea unei hotărâri, nu se poate reține conflictul de interese, în condițiile în care dispozițiile alin. (2) al articolului 228 din Codul administrativ impun expres obligația de abținere în sarcina consilierului local, rațiunea fiind aceea de a garanta respectarea obligațiilor de imparțialitate, integritate, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora. Împrejurarea că recurentul – reclamant s-a abținut la vot la adoptarea deciziilor Comitetului Director al Clubului Sportiv prin care s-a dispus angajarea fiului acestuia nu prezintă nicio relevanță, cu privire la acest aspect și cel al încheierii contractelor, nefiind reținut prin raportul de evaluare existența conflictului de interese. Totodată, pentru constatarea conflictului de interese este suficient ca recurentul – reclamant, în calitate de consilier local, să fi participat la deliberarea și adoptarea unei singure hotărâri prin care să fi alocat sume de bani clubului sportiv din bugetul autorității locale. Nefondată este și susținerea recurentului – reclamant în sensul că fiul acesteia a obținut indemnizațiile în baza unor contractelor de activitate sportivă, iar nu ca urmare a adoptării hotărârilor de consiliu local, întrucât legătura dintre finanțarea activității clubului sportiv și bugetul autorității locale este evidentă astfel cum rezultă din art. 16, 41 și următoarele din Regulamentul de organizare al clubului depus la dosarul de fond. Totodată, potrivit dispozițiilor art. 51 din același regulament, premierea angajaților se realizează în raport de rezultate dar și în funcție de bugetul alocat, împrejurare ce constituie o premisă asupra faptului că aceasta avea posibilitatea să prevadă că prin alocarea unor sume de bani clubului sportiv s-ar crea indirect un beneficiu sau avantaj pentru fiul său, angajat ca antrenor în cadrul clubului, cu atât mai mult cu cât recurentul – reclamant a fost și președinte al clubului, cu atribuții de director, semnatar al Regulamentului, sau al hotărârii nr. 3/30.07.2021 prin care s-au acordat premii pentru sportivi și staful tehnic. Or, tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, și anume "imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, recurentul - reclamant trebuia să respecte interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor de consiliu local, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al consilierului, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului/funcționarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză. Înalta Curte reține că în cadrul apărărilor nu s-a invocat în mod expres critica nerespectării principiului proporționalității, principiu cu privire la care Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că este obligatoriu a fi avut în vedere în analiza legalității raportului de evaluare, invocând însă împrejurarea că prin încadrarea faptelor reținute în sarcina sa, instanța a făcut complet abstracție de intenția legiuitorului avută la edictarea normelor prevăzute de dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 228 din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Înalta Curte reamintește că instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav. Reține Înalta Curte că judecătorul fondului a examinat elementele de fapt și cele de ordin obiectiv și subiectiv care circumstanțiau marja de apreciere a reclamantului în exercitarea funcției de consilier local, constatând că participarea activă prin vot la adoptarea celor trei hotărâri de consiliu local, prin care a fost aprobată alocarea în scopul finanțării anuale cu sume de bani din bugetul autorității publice locale Cosmești către Clubul Sportiv local, nu a reprezentat o simplă formalitate. Funcția de autoritate publică este o funcție specială, electivă, persoana care o deține trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul consiliului local și să reprezinte cetățenii ce și-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii respectivei calități. Rațiunea instituirii acestei stări de conflict de interese este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către aleșii locali, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, producerea unui prejudiciu în patrimoniul bugetului autorității locale. Totodată, nu se poate susține că respectivul comportament ilicit reținut nu prezintă niciun element de gravitate, întrucât acesta a vizat o procedură de vot în cadrul consiliului local în adoptarea unui număr însemnat de hotărâri ce vizau finanțarea unor servicii publice din bugetul local. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.