ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3620/2024

Ședința publică din data de 26 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 08 septembrie 2022, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/19.08.2022, solicitând anularea raportului de evaluare.

Prin sentința civilă nr. 27 din 06 martie 2023, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 27 din 06 martie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esență, că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. 514 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 57/2019, în condițiile în care obligația sa de a anunța angajatorul cu privire la dorința de a-și suspenda raportul de serviciu pe perioada campaniei electorale ar fi devenit incidentă doar în situația în care ar fi participat efectiv la campania electorală pentru ocuparea funcției de consilier local, lucru ce nu s-a întâmplat, acesta neparticipând efectiv la campania electorală, nefăcând niciun demers efectiv privind campania electorală, fiind doar ales pe lista de consilieri locali propuși la alegerile locale a partidului din care face parte.

A.N.I. nu a făcut nicio dovadă, deși avea obligația să o facă, prin care să demonstreze că a participat, că a făcut vreun demers electoral, în campania electorală pentru alegerile locale ce au avut loc în toamna anului 2020, simpla acceptare de a candida la alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 neputând echivala cu faptul că a participat la campania electorală, așa cum în mod greșit a interpretat și reținut instanța de fond.

Referitor la cea de-a doua situația de incompatibilitate identificată de intimata-pârâtă, constând în aceea că ar fi continuat exercitarea funcției publice deținută încă 35 de zile, deși a candidat la alegerile locale și a fost ales în funcția de consilier local, în intervalul cuprins între data de 29 septembrie 2020 (ziua în care a început suspendarea de drept a raportului de serviciu) și data de 02 noiembrie 2020, chiar dacă raportul său de serviciu era suspendat de drept conform dispozițiilor art. 513 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, încălcând astfel dispozițiile art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019, în raportul de evaluare A.N.I. nu arată în ce fel a continuat exercitarea funcției deținute încă 35 de zile după ce a fost ales în funcția de consilier local, nearătând concret ce acte a făcut și ce demersuri a întreprins în calitate de funcționar public după ce a fost ales consilier local, în condițiile în care raportul său de serviciu în calitate de funcționar public era suspendat de drept, pentru perioada exercitării funcției de consilier local, conform art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019.

Incompatibilitatea între funcția publică și calitatea de consilier local operează din momentul constituirii consiliului local, din momentul învestirii sale în calitatea de consilier local și nu din momentul finalizării alegerilor locale, până în momentul învestirii în calitatea de consilier local nedeținând această funcție. Cu alte cuvinte, incompatibilitatea operează de la data exercitării efective a calității de consilier local și nu de la data finalizării alegerilor locale. Recurentul-reclamant a precizat faptul că a încetat această stare de incompatibilitate înăuntrul termenului de 15 zile prevăzut de art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, termen care curge din momentul învestirii în calitate de consilier local și nu din momentul finalizării alegerilor locale.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecința menținerii ca temeinică și legală a hotărârii recurate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, reținând următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

În fapt, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a identificat în ceea ce îl privește pe reclamantul A. - funcționar public în cadrul Primăriei orașului Tg. Bujor, jud. Galați și consilier local (viceprimar) pentru mandatul 2020 - 2024 al orașului Tg. Bujor, jud. Galați, elemente de încălcare a legislației privind regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în calitate de funcționar public, deși candidatura sa pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 a fost admisă, nu și-a suspendat raportul de serviciu, la inițiativa sa, pe durata campaniei electorale și până în ziua ulterioară alegerilor, respectiv intervalul 28 august 2020 - 28 septembrie 2020, situație de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 514 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 57/2019.

De asemenea, s-a reținut că, deși a candidat la alegerile locale din data de 27 septembrie 2020, fiind ales în funcția de consilier local pentru mandatul 2020 - 2024 al orașului Tg. Bujor, jud. Galați, a continuat să exercite funcția publică deținută timp de încă 35 de zile, în intervalul cuprins între data de 29 septembrie 2020 (ziua în care a început suspendarea de drept a raportului de serviciu) și data de 02 noiembrie 2020, chiar dacă raportul său de serviciu era suspendat de drept, potrivit dispozițiilor art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019, situație de incompatibilitate prevăzută de art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019.

Prin sentința recurată, acțiunea privind anularea raportului de evaluare a fost respinsă, reclamantul reiterând aspecte prezentate în fața primei instanțe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Criticile formulate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurentul-reclamant a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat/aplicat greșit dispozițiile art. 513 alin. (1) lit. b) și ale art. 514 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 57/2019, precum și ale art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, sunt nefondate.

Potrivit Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare:

"Art. 97 - (1) Funcționarul public poate candida pentru o funcție eligibilă sau poate fi numit într-o funcție de demnitate publică.

(2) Raportul de serviciu al funcționarului public se suspendă:

a) pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales;

b) până la încetarea funcției eligibile sau a funcției de demnitate publică, în cazul în care funcționarul public a fost ales sau numit."

Conform O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ:

"Art. 514 - Suspendarea raportului de serviciu la inițiativa funcționarului public

(1) Raportul de serviciu se suspendă la inițiativa funcționarului public în următoarele situații: (...)

h) pentru participare la campania electorală, pe durata campaniei electorale și până în ziua ulterioară alegerilor;

(2) Pentru situațiile prevăzute la alin. (1) lit. a) și c) funcționarul public este obligat să informeze autoritatea sau instituția publică anterior cu cel puțin 15 zile lucrătoare înainte de incidența acestora. Pentru situațiile prevăzute la alin. (1) lit. d), e), g), h) și j) funcționarul public este obligat să informeze autoritatea sau instituția publică cu cel puțin 5 zile lucrătoare înainte de incidența situațiilor prevăzute la alin. (1). Pentru situațiile prevăzute la alin. (1) lit. b), f) și i), informarea se înaintează autorității sau instituției publice la data luării la cunoștință de către funcționarul public de incidența motivului de suspendare, respectiv în termenul prevăzut la art. 415 alin. (3). (…)".

De asemenea, potrivit Legii nr. 115/2015 din 19 mai 2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali:

"Art. 64 - Campania electorală începe cu 30 de zile înainte de data desfășurării alegerilor și se încheie în ziua de sâmbătă care precedă data alegerilor, la ora 7:00."

Din interpretarea logico-juridică a acestor dispoziții legale rezultă că este suficientă calitatea de candidat pentru nașterea situației de incompatibilitate, fără a fi fost necesar ca în calitate de candidat să se implice activ în campania electorală, astfel că nu era necesar ca intimata-pârâtă să aducă dovezi în sensul participării active a recurentului-reclamant în campania electorală.

În cauză, situația de fapt reținută în raportul de evaluare este necontestată: reclamantul a fost numit la data de 27 august 2020, prin dispoziția Primarului nr. 261/27.08.2020, în funcția publică de execuție de inspector clasa I, grad profesional asistent, gradația 5, în cadrul Compartimentului Administrarea Domeniului Public, a candidat și a fost ales pentru funcția de consilier local pe lista B. și nu a solicitat suspendarea raportului de serviciu.

Contrar susținerilor reclamantului, acesta s-a aflat în situația de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare contestat, astfel cum în mod corect a reținut prima instanță.

Art. 97 din Legea nr. 161/2003 face parte din Secțiunea a 5-a a Legii- Incompatibilități privind funcționarii publici. Art. 97 alin. (2) din lege consacră o incompatibilitate temporară a funcționarului public (pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales, respectiv până la încetarea funcției eligibile sau a funcției de demnitate publică, în cazul în care funcționarul public a fost ales sau numit.), exercitarea funcției publice fiind incompatibilă cu calitatea de candidat pentru o funcție eligibilă.

Așadar, incompatibilitatea reținută în sarcina reclamantului există între exercitarea funcției publice și calitatea de candidat pentru o funcție eligibilă, independent de acțiunile și activitățile pe care le-a desfășurat sau nu în vederea alegerii în funcția pentru care a candidat și a fost ales. Legea nr. 161/2003 reglementează incompatibilități atât în legătură cu acțiuni/activități, cât și în legătură cu existența altor calități, în acest din urmă caz fără să existe condiția exercitării efective a unei din acțiunile/activitățile care caracterizează respectiva calitate, motiv pentru care nici nu era necesar pentru existența stării de incompatibilitate ca reclamantul să fi participat în mod activ la campania electorală.

Chiar dacă art. 514 din Codul administrativ prevede că raportul de serviciu se suspendă pentru participarea la campania electorală, incompatibilitatea există în considerarea calității de candidat pentru o funcție eligibilă, iar nu a acțiunilor/activităților pe care funcționarul public intenționează să le realizeze în campania electorală.

Or, ambele acte normative, atât Legea nr. 161/2003, cât și Codul administrativ, prevăd că raportul de serviciu se suspendă pe durata campaniei electorale și până în ziua ulterioară alegerilor, iar nu doar pe durata campaniei electorale. Campania electorală se încheie în ziua de sâmbătă care precedă data alegerilor, la ora 7:00, astfel că există o perioadă de trei zile ulterioară campaniei electorale în care raportul de serviciu trebuie de asemenea suspendat, ceea ce susține cele reținute în mod corect de prima instanță în sensul că incompatibilitatea este independentă de acțiunile desfășurate sau nu de funcționarul public în campania electorală și este determinată de calitatea de candidat pentru o funcție eligibilă.

Dispozițiile referitoare la incompatibilitățile funcționarilor publici din Legea nr. 161/2003 se coroborează cu cele cuprinse în Codul administrativ, astfel cum rezultă din prevederile art. 80 din Legea nr. 161/2003, care prevăd că "Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu."

Din prevederile legale aplicabile speței rezultă foarte clar obligația funcționarului public de execuție de a solicita suspendarea raporturilor de serviciu în situația în care intenționează să participe la campania electorală, nerespectarea acestei obligații generând o situație de incompatibilitate.

Înalta Curte apreciază ca fiind necesară și suficientă simpla deținere a ambelor calități pentru a fi în prezența unei stări de incompatibilitate. Condiționările impuse funcționarilor publici în legătură cu manifestarea publică a convingerilor și preferințelor politice se reduc la perioada în care aceștia se află în exercitarea funcției publice, nefiind la alegerea persoanei evaluate și, totodată, impun acesteia o anumită conduită, cu consecința intervenirii unei sancțiuni în cazul nerespectării legii.

În orice caz, campania electorală, ca ansamblu de acțiuni și manifestări menite a populariza un program personal, se realizează nu numai de candidați, ci și de/prin partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale sau organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri, astfel că orice acțiune/activitate a partidului pe listele căruia candidează un funcționarul public este una care realizează campanie electorală pentru funcționarul respectiv. Chiar și din poziția de candidat independent funcționarul public este în aceeași situație de incompatibilitate, întrucât poate face obiectul contra-campaniei din partea contracandidaților săi. Suspendarea raportului de serviciu este menită a menține în rândul populației aparența de imparțialitate și obiectivitate a funcționarului public în exercitarea funcției, aparență care poate fi afectată în contextul în care candidează pentru o funcție eligibilă, chiar dacă nu se implică activ și în campania electorală. Așadar, această suspendare nu are scopul de a facilita funcționarului public realizarea campaniei electorale.

Dincolo de aceste considerații teoretice, Înalta Curte constată că din actele dosarului de fond rezultă cu certitudine că avea cunoștință de candidatura sa, acesta exprimându-și acordul în mod neechivoc acordul în acest sens, dovadă fiind înscrisul aflat la fila x din volumul II al dosarului de fond, denumit "Declarație de acceptare a candidaturii", prin care recurentul-reclamant A. a declarat că acceptă să candideze la alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 pentru funcția de consilier local al orașului Tg. Bujor, jud. Galați și că întrunește condițiile prevăzute de lege pentru a candida, asumându-și astfel tot ce decurge din calitatea de candidat la alegerile locale.

Nu în ultimul rând, referitor la perioada 28 septembrie 2020 - 03 noiembrie 2020, contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de control judiciar constată că în mod corect a reținut judecătorul fondului existența stării de incompatibilitate și pentru această perioadă.

Astfel cum s-a reținut și anterior, dispozițiile art. 97 din Legea nr. 161/2003 denotă intenția legiuitorului de a institui starea de incompatibilitate chiar de la data demarării campaniei electorale pentru funcția eligibilă, acesta fiind momentul de la care raportul de serviciu se impunea a fi suspendat, la inițiativa reclamantului, în condițiile art. 97 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Așadar, starea de incompatibilitate apare din momentul în care funcționarul public înțelege să candideze la funcția eligibilă, acesta fiind motivul pentru care se impune funcționarului să solicite suspendarea raportului de serviciu, suspendare care încetează în ziua ulterioară alegerilor dacă persoana care candidează nu este aleasă.

În ipoteza în care candidatul este ales, raportul de serviciu va fi în continuare suspendat, tocmai pentru a se evita apariția unei stări de incompatibilitate evidente, potrivit art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, până la încetarea funcției eligibile sau a funcției de demnitate publică, în cazul în care funcționarul public a fost ales sau numit.

Or, în cauză, deși se impunea a fi suspendat la inițiativa reclamantului încă de la momentul manifestării voinței de a participa la campania electorală, raportul de serviciu a continuat până la data de 03 noiembrie 2020, când a fost ales într-o funcție de demnitate publică, respectiv cea de viceprimar, potrivit Hotărârii Consiliului Local al orașului Tg. Bujor nr. 72/03.11.2020, iar prin Dispoziția nr. 364/03.11.2020 dată de Primarul orașului Tg. Bujor s-a constatat intervenită suspendarea de drept a raportului de serviciu a reclamantului, fiind lipsit de relevanță dacă și cum persoana respectivă își îndeplinește efectiv în acest timp sarcinile aferente funcției publice sau celei eligibile, în raport de dispozițiile art. 94 alin. (1) și (2) lit. a), precum și ale art. 97 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 161/2003.

Fiind imperative, aceste dispoziții legale nu sunt la alegerea subiecților de drept cărora li se adresează, impunând o anumită conduită, constând în depunerea de către destinatarii normei a cererii de suspendare din funcția publică deținută, cu consecința intervenirii unei sancțiuni în cazul nerespectării acesteia.

În concluzie, hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 27 din 06 martie 2023 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 27 din 06 martie 2023 a Curții de Apel Galati -contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 26 iunie 2024.