ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3160/2023

Ședința publică din data de 9 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A., a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/29.04.2021.

Prin sentința civilă nr. 274 de la data de 16 decembrie 2021, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect anulare act administrativ (dec. x).

Împotriva hotărârii nr. 274 de la data de 16 decembrie 2021 pronunțate de instanța de fond, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în esență, următoarele:

Sentința recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii în ceea ce privește art. 96 alin. (1) din Legea 161/2003, prin aceea că, prin raportul de evaluare contestat nu este identificată "legătura directă" între funcțiile pretins incompatibile.

De asemenea, sentința recurată este dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prin aceea că instanța a modificat/completat raportul de evaluare contestat, reținând o altă faptă decât cea constatată de raport, și anume aceea prin care ar exista o "legătură indirectă" între funcțiile pretins incompatibile.

Din analiza art. 21 alin. (3) din Legea 176/2010 rezultă că evaluarea elementelor de incompatibilitate presupune în primul rând o identificare exactă și mai apoi o analiză concretă și completă a presupuselor fapte care ar putea atrage starea de incompatibilitate.

Intimata-pârâta ANI nu a identificat în concret, în cuprinsul Raportului de evaluare, presupusele fapte generatoare ale stării de incompatibilitate și a concluzionat că recurenta-reclamantă A. "deține și exercită simultan atât calitatea de funcționar public cât și funcția de cenzor la Asociația de dezvoltare Intracomunitară Serviciul Regional pa Galați începând cu data de 11.10.2016, la Asociația de Dezvoltare Intercomunitară ECOSERV Galați începând cu data de 02.11.2017 și la Casa de Ajutor Reciproc al Salariaților Spital Boii Infecțioase Galați începând cu martie 2019", indicând și textele de lege pe care pretinde că le-ar fi încălcat Recurenta-reclamantă.

Referitor la art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 a susținut că intimata-pârâta ANI trebuia să indice în mod concret și neechivoc care este "legătura directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public", aspect care nu este conținut în raportul de evaluare.

Susținerile intimatei-pârâte ANI nu sunt apte să demonstreze niciun fel de legătură, nici directă, nici indirectă, cu atribuțiile exercitate de către Recurenta-reclamantă ca funcționar public. Apreciem că aceste afirmații au fost inserate în documentele întocmite de ANI tocmai pentru a induce în eroare și pentru a eluda obligația de motivare a Raportului de evaluare.

Prima instanță nu a admis cererea de chemare în judecată și a modificat/completat Raportul de evaluare, încercând să-i dea o aparență de legalitate prin corectarea erorilor/omisiunilor intimatei-pârâte Agenția Naționala de Integritate.

Astfel, nici intimata-pârâtă ANI prin Raportul de evaluare și nici instanța de fond prin Sentința recurată nu au explicat/argumentat de ce și în ce modalitate activitatea din mediul privat a recurentei-reclamante interferează cu atribuțiile exercitate în considerarea funcției publice și compromite exercitarea în condiții de integritate a acestora.

Or, identificarea în concret a presupuselor fapte desfășurate în situație de incompatibilitate cu indicarea expresă a legăturii directe sau indirecte este deosebit de importantă, atât din perspectiva obligației de motivare a actelor administrative, respectiv a hotărârilor judecătorești, cât și din prisma respectării dreptului la un proces echitabil în componentele sale referitoare la respectarea dreptului la apărare și la dreptul la o hotărâre motivată.

În aceste condiții, din cauza lipsei identificării și analizării în concret a presupuselor fapte ce ar putea atrage starea de incompatibilitate și a "legăturii directe sau indirecte" dintre acestea, Raportul de evaluare întocmit de ANI cât și Sentința recurată sunt nelegale.

Sentința recurată este nelegală, având în vedere că prima instanță a apreciat în mod greșit că Raportul contestat are temei legal (art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003), deși acesta se întemeiază pe o serie de dispoziții echivoce, neclare și greu de înțeles, imprevizibilitatea acestora pentru Recurenta-reclamantă reprezentând o cauză care înlătură o eventuală răspundere juridică întemeiată pe acestea (acest aspect se circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.).

Noțiunea de legătură indirectă, așa cum a fost reținută de instanță nu este reglementată/explicată de nicio dispoziție legală.

Menționăm că o definiție a noțiunii de legătură indirectă nu a fost stabilită nici ulterior intrării în vigoare a Codului Administrativ.

Or, pentru a putea fi aplicată și a putea produce efecte juridice, orice dispoziție legală trebui să fie suficient de precisă, clară, accesibilă oricărei persoane (indiferent de nivelul de pregătire) și previzibilă, aspect ce este încălcat în prezenta speță.

Altfel spus, dispozițiile cuprinse în actele normative sunt legale, doar dacă sunt enunțate cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de acestea și să fie capabil să prevadă consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă/situație.

Raționamentul pe baza căruia a fost emis Raportul de evaluare și motivarea Sentinței recurate cu privire la acest argument încalcă în mod flagrant principiul certitudinii juridice, componentă a principiului legalității, garantat de Constituția României și de CEDO, conform căruia aplicarea oricărei norme juridice trebuie să fie previzibilă pentru cei cărora li se adresează. O normă afectată de incertitudine juridică nu poate atrage aplicarea unor sancțiuni atât de grave, cum sunt cele care decurg din constatarea unei incompatibilități, și trebuie să fie înlăturată de la aplicare.

Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din legislația Uniunii Europene privind principiul general de drept al proporționalității.

Art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 încalcă mai multe dispoziții din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Această prevedere legală are drept consecință, în privința recurentei-reclamante, faptul că domnia sa se expune unor sancțiuni grave și anume încetarea funcției publice și interdicția de a mai ocupa orice funcție publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestația sa împotriva Raportului de evaluare ANI este respinsă.

Legea 176/2010 este legislație de implementare pentru Decizia MCV.

Potrivit art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dispozițiile Cartei se adresează și statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.

Dat fiind că, prin adoptarea Legii 176/2010, România a pus în aplicare Decizia MCV, garanțiile conținute de Cartă se aplică și în privința Legii 176/2010.

În acest context, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani (așa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014) - sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă.

A susținut că această sancțiune încalcă articolul 47 din Cartă, care garantează dreptul la o cale de atac eficientă, prin aceea că sancțiunea intervine de drept, în baza legii (ope legis), fără a mai da posibilitatea unui control pe cale judecătorească asupra acestei sancțiuni.

De asemenea, încalcă articolul 49 din Cartă, care instituie principiul proporționalității sancțiunilor și art. 52 din Cartă, care instituie principiul proporționalității restrângerilor drepturilor fundamentale prevăzute de Cartă, între care dreptul la muncă, garantat de articolul 15, alin. (1) din Cartă și dreptul de a fi ales, garantat de articolele 39 și 40 din Cartă, prin aceea că sancțiunea în cauză intervine de drept, în baza legii (ope legis), fără a mai da posibilitatea individualizării sancțiunii, proporțional cu fapta imputată.

Sentința recurată este nelegală fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor privitoare la nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de intimata-pârată Agenția Națională de Integritate - ANI în lucrarea nr. x/20.02.2015, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/29.04.2021, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13, alin. (2) din Legea 176/2010, dat fiind că solicitarea de date și informații nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere (acest aspect se circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Instanța de fond a pronunțat ssentința recurată fără a avea în vedere garanția procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează procedura de desfășurare a evaluării ANI în privința stării de incompatibilitate, împărțind-o în două etape: înainte și respectiv după informarea persoanei evaluate.

Așadar, potrivit dispozițiilor acestor texte de lege, persoana evaluată trebuia informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire ia faptele ce constituie elementele constitutive ale incompatibilității, ce se reține în sarcina acesteia de către ANI, înainte ca Agenția să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

Cu privire la sancțiunea ce se aplică nerespectării de către ANI în decursul procedurii de evaluare a condițiilor instituite de articolele legale evocate anterior, alin. (2) al aceluiași articol, 13, prevede și sancțiunea care intervine în cazul în care inspectorul de integritate întocmește acte pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată și informată. Potrivit legii, toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută.

Informațiile obținute de către intimata-pârâta ANI referitoare la recurenta-reclamantă A. sunt, în mod evident, informații personale/nepublice, ce au fost obținute înainte de informarea și invitarea Recurentei-reclamante să formuleze un punct de vedere, motiv pentru care se impune anularea Raportului de evaluare.

Sentința recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispozițiilor legale cu privire la protecția datelor cu caracter personal.

În scopul soluționării lucrării, Intimata-pârâtă ANI a solicitat și a primit date cu caracter personal care o vizau de la mai multe entități/persoane juridice înainte de informarea acesteia.

Pentru a fundamenta această critică a invocat Cauza CJUE C-201/14 Bara și alții.

În drept, a întemeiat cererea de chemare în judecată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 4,6 și 8 C. proc. civ.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondate, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate.

În esență, intimata-pârâtă consideră că prima instanță a reținut în mod corect că actul administrativ contestat conține o motivare suficientă care să permită unui observator independent să identifice elementele de fapt și de drept care au determinat reținerea stării de incompatibilitate.

Mai mult decât atât, prin raportul de evaluare au fost indicate care sunt atribuțiile exercitate în domeniul privat care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public.

În drept, au fost invocate dispozițiile C. proc. civ., Legii nr. 176/2010, Legii nr. 161/2003, Legii nr. 554/2004.

II. Procedura de soluționare a recursului

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 01.04.2022, s-a fixat termen de judecată la data de 31.03.2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Cauza a fost amânată la data de 26.05.2023 pentru a da posibilitatea pârâtului să formuleze un punct de vedere pe cererea de suspendare și se sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

La termenul de judecată de la data de 26.05.2023, cererea de suspendare a cauzei în temeiul art. 413, până la soluționarea trimiterii prealabile a Curții de Apel Timișoara în cauza CJUE nr. C-40/21 a fost respinsă de către instanța de control judiciar cu motivarea cuprinsă în încheierea de ședință de la acea dată iar recurenta - reclamantă a menționat că nu mai susține cererea de sesizare a Completului pentru pronunțarea unei hotărâri privind dezlegarea unor chestiuni de drept.

Înalta Curte a luat act de poziția exprimată de partea procesuală recurentă cu privire la cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Ulterior, la același termen de judecată, recurenta-reclamantă a depus la dosar o cerere de sesizare a CEDO cu emiterea unui aviz consultativ privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților omului prevăzute de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și o cerere cuprinzând critici suplimentare, denumite "motive de nulitate a sentinței de fond".

Înalta Curte a acordat termen de judecată la data de 09.06.2023 pentru a da posibilitatea intimatei să ia cunoștință de cererile nou formulate de recurenta - reclamantă.

La data de 06.06.2023, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea cererii de sesizare a CEDO pentru emiterea unui aviz consultativ precum și respingerea motivelor de nulitate a sentinței atacate, formulate de recurenta-reclamantă, în principal ca tardive și, în subsidiar, ca neîntemeiate, întrucât acestea nu se circumscriu normelor legale ci reprezintă veritabile apărări de fond, formulate de recurentă cu încălcarea termenelor procedurale imperative.

Intimata invocă dispozițiile art. 489 C. proc. civ. și art. 20 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

3.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin sentința civilă nr. 274 de la data de 16 decembrie 2021, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta A..

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut legalitatea raportului de evaluare în privința existenței stării de incompatibilitate a reclamantei A., întrucât aceasta a nerespectat dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborat cu dispozițiile art. 96 alin. (1) din același act normativ, deoarece deține și exercită simultan atât calitatea de funcționar public cât și funcția de cenzor al Asociației de Dezvoltare Intercomunitară "Serviciul Regional Apă Galați" începând cu data de 11.10.2016, la Asociației de Dezvoltare Intercomunitară ECOSERV Galați începând cu data de 02.11.2017 și la Casa de Ajutor Reciproc al Salariaților Spital Boli Infecțioase Galați începând cu martie 2019.

Prima instanță a reținut că există o legătură între atribuțiile exercitate de reclamantă ca funcționar public, respectiv auditor în cadrul Consiliului Județean Galați care examinează legalitatea, regularitatea și conformitatea operațiunilor, identificarea erorilor, risipei, gestiunii defectuoase și a fraudelor și, pe aceste baze, propune măsuri și soluții pentru recuperarea pagubelor și sancționarea celor vinovați; evaluează economicitatea, eficacitatea și eficiența cu care sistemele de conducere și de execuție existente în cadrul instituției publice ori la nivelul unui program/proiect finanțat din fonduri publice utilizează resurse financiare, umane și materiale pentru îndeplinirea obiectivelor și obținerea rezultatelor stabilite și identifică slăbiciunile sistemelor de conducere și de control, precum și riscurile asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau a unor operațiuni și propune măsuri pentru corectarea acestora și pentru diminuarea riscurilor, și atribuțiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entități menționate în raport; atribuții care implică verificarea modulului în care este administrat patrimoniul acestora.

Deși, sunt corecte susținerile reclamantei, în ceea ce privește neîntrunirea condițiilor prev. de art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 întrucât Asociației de Dezvoltare Intercomunitară "Serviciul Regional Apă" Galați, a Asociația de Dezvoltare Intercomunitară ECOSERV Galați și Casei de Ajutor Reciproc al Salariaților Spital Boli Infecțioase Galați, nu reprezintă regii autonome, societăți comerciale sau alte unități cu scop lucrativ din sectorul public, fiind incidente dispozițiile art. 1 din O.G. nr. 26/2000 în cazul primelor două și art. 3 din Legea nr. 122/1996, instanța apreciază că această împrejurare nu este de natură să atragă nulitatea actului administrativ contestat întrucât:

- dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, sunt norme juridice complete cu o configurație proprie, ele nefiind norme de trimitere la disp. art. 94 alin. (2) lit. c) din cadrul aceleiași legi.

- Cele două dispoziții legale reglementează situații diferite ce constituie incompatibilități.

Astfel, dacă în cazul disp. art. 94 alin. (2) lit. c) simpla deținere sau exercitare a unei activități în cadrul anumitor entități poate fi calificată drept situație de incompatibilitate, în cazul dispozițiilor art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 este vorba despre orice funcție din domeniul privat (indiferent de forma de organizare a entității) iar activitatea desfășurată de funcționar să fie în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public.

- În cauza de față funcția de cenzor a fost exercitată în domeniul privat, iar între această activitate și activitatea desfășurată ca funcționar public - auditor în cadrul Consiliului Județean Galați există o legătură indirectă (și nu indirectă așa cum a apreciat inspectorul de integritate) întrucât activitățile financiar - contabile desfășurate de reclamantă în domeniul public și privat, ce impun aceleași calificări din același domeniu, se suprapun.

- Dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține funcția publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activități care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Totodată, instanța apreciază că este irelevantă numirea reclamantei de către Consiliul Județean Galați în funcția de cenzor în cadrul celor două Asociații întrucât prin acceptarea criticilor privind neîntrunirea condițiilor prev. de art. 94 alin. (2) lit. c) din Leg. nr. 161/2003, excepțiile prev. la alin. (2)

1

care vizează doar alin. (2) lit. a) și c), nu pot fi incidente în cauză.

Pentru toate aceste considerente, instanța a respins cererea de chemare în judecată.

Analizând cererea de recurs, cererile ulterioare formulate de recurentă și apărările intimatei-pârâte, în ordinea priorității acestora, în funcție de efectele pe care le produce modul lor de soluționare, Înalta Curte constată:

Excepția tardivității motivelor de recurs depuse la termenul de judecată din 26.05.2023 este întemeiată.

Inițial, recurenta a invocat disp. art. 488 alin. (1) punctele 4, 6 și 8 C. proc. civ., însă au fost dezvoltate critici doar din perspectiva motivului vizând greșita aplicare a prevederilor ce reglementează incompatibilitatea, respectiv a inexistenței unei legături directe sau indirecte între atribuțiile exercitate de reclamantă ca funcționar public și atribuțiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entități menționate în raportul emis de intimată.

Ulterior, aceasta a adus noi critici sentinței pe care le-a intitulat "motive de nulitate a hotărârii instanței de fond", care se referă, în esență, la faptul că:

Sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea dreptului Uniunii Europene, astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) prin Hotărârea din Cauza C-40/21 Agenția Națională de Integritate, prin aceea că instanța de fond nu a analizat proporționalitatea sancțiunilor incidente în cauză, încetarea mandatului înainte de termen și interdicția de 3 ani de a mai ocupa funcții publice .

CJUE s-a pronunțat în cauza C-40/21, stabilind, între altele că instanța învestită cu controlul de legalitate a raportului de evaluare al ANI trebuie să analizeze și proporționalitatea sancțiunii interdicției de 3 ani, în special dacă severitatea sancțiunii aplicate reclamantului este adecvată gravității conflictului de interese constatat prin acest raport

Aceste noi critici au fost scoase intenționat din sfera motivelor de recurs, întrucât tardivitatea formulării lor, ca motive de recurs, este o chestiune necontestată.

Lămurind sintagma "motive de nulitate a hotărârii instanței de fond" versus "motive de recurs", Înalta Curte face trimitere la art. 405 C. proc. civ., potrivit căruia: "Nulitatea unei hotărâri nu poate fi cerută decât prin căile de atac prevăzute de lege, în afară de cazul când legea prevede în mod expres altfel."

Această dispoziție consacră principiul potrivit căruia nulitatea unei hotărâri nu poate fi cerută decât prin intermediul căilor de atac, principiul valabil pentru orice fel de hotărâre, astfel că, în materia nulității hotărârilor, nu sunt aplicabile dispozițiile articolului 178, dispoziții generale referitoare la mijloacele de invocare a nulității absolute a actelor de procedură.

Dacă articolul 178 reglementează regimul invocării nulității absolute a actelor de procedură, în orice stare a judecății cauzei, dacă legea nu prevede altfel, și instituie regula că toate cauzele de nulitate a actelor de procedură deja efectuate trebuie invocate deodată, sub sancțiunea decăderii părții din dreptul de a le mai invoca, articolul 405 reprezintă o dispoziție derogatorie aplicabilă hotărârilor judecătorești.

Chiar și în accepțiunea normei generale, reprezentată de articolul 178, invocarea unității absolute "în orice stare a judecății cauzei" presupune mai multe distincții printre care și aceea că, în primă instanță, nulitatea absolută a actului de procedură poate fi invocată oricând, până la momentul închiderii dezbaterilor în fond, dacă legea nu dispune altfel, iar în căile de atac nulitatea absolută a actului de procedură efectuat în primă instanță, nu poate fi invocat decât ca motiv de apel ori de recurs. Modul de invocare a nulității actelor de procedură, ca normă generală, este excepția procesuală însă, dacă în cauză a fost pronunțată o hotărâre judecătorească, neregularitățile procedurale ce privesc judecata acesteia pot fi susținute exclusiv prin intermediul căilor de atac, întrucât legea prevede altfel.

Revenind însă la norma specială cuprinsă de articolul 405, aplicabil în speță, se va reține că principiul în discuție este un reflex al principiului legalității căii de atac, hotărârea judecătorească fiind supusă controlului judiciar ierarhic, doar în cazurile și condițiile prevăzute de lege.

Întrucât excepțiile de la regulă sunt de strictă interpretare și aplicare, concluzionând, Înalta Curtea constată că, în speță, toate "motivele de nulitate a hotărârii instanței de fond" sunt chestiuni de nelegalitate ale hotărârii atacate, de drept material, care pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de articolul 488 aliniatul 1 punctul 8 C. proc. civ. și care trebuiau invocate fie prin cererea de recurs, fie prin cerere separată, dar în termenul de recurs, în conformitate cu dispozițiile art. 487 alin. (1) C. proc. civ.

În plus, chestiunile ridicate de reclamantă prin această cerere nu sunt de ordine publică, cu mențiunea că instanța este singura în drept să invoce motive de casare de ordine publică după împlinirea termenului de recurs, conform art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, având în vedere că aceste motive noi de recurs au fost invocate cu nerespectarea termenului de recurs, Înalta Curte va admite excepția invocată și, le va respinge, ca tardive.

Consecința acestei soluții este aceea că "motivele de nulitate a hotărârii" invocate prin cererea din data de 26.05.2023 nu vor fi analizate de instanța de recurs, legal investită doar cu motivele de casare (și criticilor subsumate) din cuprinsul cererii de recurs formulată în termen legal.

În continuare, procedând la analiza motivelor de recurs cu care Înalta Curte este legal sesizată, instanța de control judiciar reține că recurenta a invocat art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 însă, în concret, a formulat critici doar din perspectiva greșitei aplicări a normelor de drept material de către prima instanță .

Argumentele recurentei se referă, însă, la o singură chestiune privită din mai multe perspective, și anume: inexistenței unei legături directe sau indirecte între atribuțiile exercitate de reclamantă ca funcționar public și atribuțiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entități menționate în raportul emis de intimată.

Or, numai în raport de acest motiv și aceste argumente trebuie soluționate și celelalte cereri ale recurentei, întrucât orice cereri excedentare nu prezintă relevanță în soluționarea cererii de recurs.

Cu privire la cererea de aviz consultativ CEDO

Recurenta solicită sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenția pentru apărarea drepturilor omului:

În susținerea acestei cereri, recurenta arată că procedura solicitării de emitere a unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu a fost instituită în scopul asigurării unei jurisprudențe cât mai unitare între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum și al degrevării instanței europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, sens în care a fost adoptat Protocolul nr. 16 la Convenție, ratificat și de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în monitorul oficial, partea I nr. 560 din 08.06.2022).

Raportat la dosarul cauzei, cu privire la primele două chestiuni de principiu, subliniază că domeniul incompatibilităților este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât și prin gravitatea sancțiunilor aplicabile.

Potrivit unei jurisprudențe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului național {primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracțiuni, ci și unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcție de alte două criterii alternative, așa cum a decis Curtea în Cauza Engel ș.a. c. Olandei:

În privința naturii abaterii, dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției.

Referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităților, din conținutul art. 25 din Legea 176/2010, a susținut recurenta că aceasta are un caracter exclusiv punitiv: atât sancțiunea principală a eliberării din funcție, cât și sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani sunt sancțiuni cu caracter punitiv (de pedeapsă).

De asemenea, sfera persoanelor cărora li se aplică trebuie luată în calcul: cu cât sfera este mai largă, este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală. Or, sfera de aplicabilitate a incompatibilităților este foarte largă, vizând practic toate persoanele care își desfășoară activitatea în sectorul public, potrivit datelor statistice publicate în 2017 fiind vorba de 1,35 milioane de persoane, adică 30% din totalul angajaților din economie3. Mai mult, în 2020, ministrul muncii în funcție avansa o cifră de 1,7 milioane angajați (în creștere, așadar), 4,5 milioane în sectorul privat, de unde rezultă aprox. 27% din total în sectorul public.

Cu alte cuvinte, una din trei persoane angajate în România se supune acestui regim al incompatibilităților.

Totodată, CEDO a stabilit că o procedură este penală atunci când este desfășurată de o autoritate publică cu competențe legale privind aplicarea unor măsuri de constrângere. Or, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfășurată de Agenția Națională de Integritate - ANI, autoritate administrativ autonomă, care are competența legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicare unor sancțiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale - încetarea funcției, interdicții ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfășura o activitate economică pentru o perioadă predefinită de 3 ani.

Această sancțiune de o gravitate extremă se aplică fără a fi individualizată, potrivit principiului proporționalității, atât sub aspectul duratei, cât și a sferei funcțiilor interzise: se aplică exclusiv pentru o durată de 3 ani, iar funcțiile interzise sunt toate funcțiile alese, de la consilier local până la Președintele Republicii.

In acest context, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani, sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă drepturile și principiile garantate de Convenție.

Severitatea unei sancțiuni trebuie să corespundă gravității încălcării în cauză, o astfel de cerință decurgând din articolele 3, 6 și 7 din Convenție (a se vedea în acest sens cauza Vinter și alții împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09,130/10 și 3896/10, punctul 83B și 1027).

În concluzie, principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii să se țină seama de împrejurările individuale ale speței. Or,

Imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicției de a mai ocupa funcții publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, contravine cerințelor prevăzute de art. 13 din Convenție?

Art. 13 CEDO impune/garantează existența (în dreptul intern) unei căi de atac în fața unei "instanțe naționale competente" care să ofere posibilitatea Recurentului de a obține examinarea conținutului unui capăt de cerere justificabil precum și acordarea unei reparații corespunzătoare (a se vedea în acest sens cauzele Powell și Rayner împotriva Regatului Unit, 1990, pct. 31, De Souza Ribeiro împotriva Franței (MC), 2012, pct. 78; Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu împotriva României (MC), 2014, pct. 148]

Astfel, recurenta-reclamantă A. trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunțarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenția sa (respectiv analiza interdicției prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporționalității).

Caracterul ope legis. al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicții (sancțiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept:

"51. Cât privește dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani(...)

Lipsa unei alte proceduri în cadrul căreia interdicția de a mai ocupa funcții publice pe o perioadă de 3 ani să fie analizată/individualizată rezultă și din analiza comparată a actualei reglementări (art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010) și a reglementării anterioare (art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007). Astfel, art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007 prevedea "Interdicția se dispune ca sancțiune complementară, prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, în cazul confiscării unei părți din averea dobândită sau a unui bun determinat ori în cazul conflictelor de interese". Spre deosebire de vechea reglementare, în Legea 176/2010 nu mai există nicio dispoziție similară, care să reglementeze procedura de aplicare a interdicției.

Cu alte cuvinte, este evident că sancțiunea interdicției intervine automat, de drept (ope legis), sancțiune care nu mai face obiectul unei alte proceduri, administrative sau judiciare, așa că aplicarea, întinderea si efectele ei se impune a fi clarificate prin solicitarea de emitere a unui aviz consultativ, pentru că, odată încheiată această procedură și rămas definitiv raportul ANI, interdicția începe să producă efecte în temeiul legii.

Așadar, chestiunea de principiu vizată de recurenta-reclamantă derivă din imposibilitatea de a contesta sancțiunea interdicției de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, aspect ce pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de art. 13 din Convenție

Intimata consideră, în apărare, că cererea nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 173/2022, în sensul în care, dispozițiile legale supuse interpretării sunt clare și concise, fără a prezenta dificultate serioasă de interpretare.

Pe de altă parte, susține că obiectul cauzei nu vizează legalitatea sau proporționalitatea unei măsuri aplicate reclamantului, ci verificarea legalității raportului de evaluare.

Înalta Curte reține că, în temeiul art. 2 alin. (1) Legea nr. 173 din 8 iunie 2022, "Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau la protocoalelor la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării hotărârii:

a) în materie civilă, când este investită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;…"

i) existența unei cauze în materie civilă, aflată în curs de judecată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție;

ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în recurs sau în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;

iii) solicitarea să privească chestiuni de principiu de interpretare ori aplicare a drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta;

iv) soluționarea cauze (ori doar anumite aspecte ale acesteia) să depindă de chestiunea de principiu a cărei lămurire se cere.

În plus, din modul de redactare a textului de lege rezultă că solicitarea avizului consultativ este o chestiune lăsată la libera apreciere a Înaltei Curți de Casație și Justiție, nefiind obligatoriu.

Dacă primele condiții sunt îndeplinite, cauza aflându-se în recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție iar solicitarea recurentei privește, la nivel de aparență, interpretarea art. 6 CEDO, se impune a reține, fără putință de tăgadă, că ultima condiție nu este îndeplinită.

Raportat la motivul de recurs și argumentele ce îl susțin natura abaterii, natura și gravitatea sancțiunii, aplicarea sau nu a principiului proporționalității sancțiunii sunt chestiuni care nu fac obiectul analizei în recurs.

Recurenta nu a investit legal instanța de recurs cu analiza acestor chestiuni, ridicate tardiv și respinse, ca atare, de Înalta Curte (a se vedea concluziile expuse supra).

În consecință, în contextul arătat, limitele învestirii Înaltei Curți și motivele recursului formulat de reclamantă în termen legal, obligă instanța de recurs, conform art. 477 din C. proc. civ. (aplicabil și în recurs, în temeiul art. 494 C. proc. civ.), să dezlege numai chestiunea existenței stării de incompatibilitate în dreptul reclamantei ca urmare a exercitării de către aceasta a atribuțiilor specifice funcției publice concomitent cu atribuții în domeniul privat.

Chestiunea naturii abaterii și sancțiunii ori modalitatea aplicării sancțiunii nu au fost contestate de reclamantă prin cererea de recurs.

Mai mult, în consens cu poziția intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că obiectul judecății este reprezentat de un raport de evaluare prin care nu sunt aplicate sancțiuni ci doar se constată existența unor incidente de integritate, sancțiunea fiind aplicată, ulterior, în situația rămânerii definitive a raportului de evaluare, de instituția din care face parte persoana evaluată, în urma unei proceduri disciplinare, așa cum dispune art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Numai în cazul reținerii unei abateri și aplicării unei sancțiuni, actul de sancționare (sau actul prin care se constată decăderea persoanei din dreptul de a ocupa anumite funcții pentru o perioadă de 3 ani) poate fi supus cercetării legalității de către instanța de judecată, cale pe care pot fi ridicate și pot fi soluționate, criticile de nelegalitate cu privire la natura abaterii și sancțiunii aplicate, inclusiv modul de aplicare automată a decăderii din dreptul de a ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani.

Aceste argumente sunt suficiente, în opinia Înaltei Curți, pentru a fundamenta concluzia lipsei de legătură a cererii de aviz CEDO cu cauza aflată pe rolul instanței de recurs, motiv pentru care cererea recurentei va fi respinsă.

3.2. Considerentele Înaltei Curți asupra motivelor de recurs

Cu privire la motivul de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte reține faptul că acest motiv de casare se poate invoca în condițiile în care se relevă imixtiuni din partea instanței în atribuțiile puterii legislative sau ale puterii executive. Acest motiv de recurs nu poate fi interpretat extensiv ci poate fi invocat doar dacă instanța a admis cererea prin care s-a solicitat luarea unei măsuri pe care numai un organ al puterii legislative sau executive îl putea face.

Raportând aceste considerații teoretice la speța de față, rezultă că cererea reclamantei a fost respinsă de prima instanță, fără a se putea considera că prin soluția de respingere instanța fondului a realizat imixtiuni în activitatea unui organ al puterii legislative sau executive.

În consecință, față de argumentația expusă, Înalta Curte va respinge motivul de recurs întemeiat pe punctul 4 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. ce vizează încălcarea atribuțiilor puterii judecătorești, inclusiv cu motivarea suplimentară că Legea nr. 176/2022 conferă posibilitatea atacării raportului de evaluare la instanța de judecată.

Cu privire la motivul de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că toate criticile expuse de parte și subsumate acestui caz de casare sunt nefondate.

Ca urmare, instanța de recurs va reține că sentința supusă controlului judiciar în cauza dedusă judecății răspunde exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. cuprinzând în considerentele sale, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, cu arătarea motivelor pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Instanța de recurs subliniază că prin prisma motivelor de casare reglementate de legea de procedură nu trebuie confundată ipoteza lipsei motivării hotărârii judecătorești, ce poate fi cenzurată de instanța de control judiciar prin intermediul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu ipoteza în care partea este nemulțumită de raționamentul logico-juridic expus de instanță în considerentele hotărârii pronunțate, apreciind că acesta nu corespunde în mod satisfăcător argumentelor prezentate în susținerea pretențiilor sau apărărilor sale, respectiv acestea nu au fost reținute ca întemeiate.

Ulterior, în ceea ce privește încălcarea normelor de drept unional privind principiul general al proporționalității, Înalta Curte va reține că principiul proporționalității presupune ca orice măsură luată de o autoritate publică care afectează drepturile indivizilor trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp cea mai rezonabilă.

În speța de față, prin emiterea raportului de evaluare nu au fost luate, contrar alegațiilor părții recurente, măsuri complementare în ceea ce o privește pe dna. A. și nu i-a fost aplicată acesteia nicio sancțiune în privința căreia să prezinte relevanță aplicarea principiului unional al proporționalității.

Ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare întocmit de Agenția Naționala de Integritate, legea prevede interzicerea pentru subiectul evaluării a dreptului de a mai ocupa funcții publice sau chiar pierderea funcției publice, însă această măsură nu are caracterul unei sancțiuni complementare și nu este dispusă în cauza de față ci este consecința deținerii de către parte a celor două funcții incompatibile. Totodată, o asemenea măsură se poate lua față de parte, așa cum am precizat și anterior, doar în temeiul art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, respectiv în urma desfășurării unei proceduri disciplinare față de recurentă, aspecte care exced cadrului procesual de față în care s-a solicitat doar anularea raportului de evaluare al Agenției Naționale de Integritate.

În ceea ce privește recursul recurentei-reclamante, judecând în limitele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a argumentelor recurentei și apărărilor intimatei (rezumate la punctele 3 și 4 din prezenta hotărâre), Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru următoarele considerente:

Motivul de casare invocat și prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este incident în cazul în care hotărârea a fost dată cu interpretarea ori aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

Primul argument al recurentei se referă la greșita aplicare a acestor prevederi întrucât nu este îndeplinită condiția legăturii directe sau indirecte între funcția publică exercitată de reclamantă și funcțiile deținute în sistemul privat.

Înalta Curte reține că dispozițiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deține funcția publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activități care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Totodată, Înalta Curte constată că, raportat la obiectul cauzei deduse judecății, se relevă legătura de cauzalitate directă între atribuțiile exercitate ca funcționar public potrivit fișei postului și atribuțiile de cenzor din cadrul CAR al Spitalului de Boli Infecțioase Galați și celor două asociații deoarece pentru funcția de auditor și funcțiile de cenzor se solicită studii superioare economice. Mai mult decât atât, reține instanța de control judiciar că atribuțiile de cenzor sunt similare chiar dacă-și persoana desfășoară activitatea în cadrul unei societăți comerciale sau în cadrul unei asociații fără scop patrimonial.

În consecință, corect a reținut prima instanța că există o legătură între atribuțiile exercitate de reclamantă ca funcționar public, respectiv auditor în cadrul Consiliului Județean Galați, și atribuțiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entități menționate în raport; atribuții care implică verificarea modulului în care este administrat patrimoniul acestora.

Astfel, așa cum rezultă din înscrisurile de la dosar, reclamanta are(potrivit fisei postului) în calitatea sa de funcționar public, respectiv de auditor în cadrul Consiliului Județean Galați, atribuții potrivit cărora examinează legalitatea, regularitatea și conformitatea operațiunilor, identificarea erorilor, risipei, gestiunii defectuoase și a fraudelor și, pe aceste baze, propune măsuri și soluții pentru recuperarea pagubelor și sancționarea celor vinovați; evaluează economicitatea, eficacitatea și eficiența cu care sistemele de conducere și de execuție existente în cadrul instituției publice ori la nivelul unui program/proiect finanțat din fonduri publice utilizează resurse financiare, umane și materiale pentru îndeplinirea obiectivelor și obținerea rezultatelor stabilite și identifică slăbiciunile sistemelor de conducere și de control, precum și riscurile asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau a unor operațiuni și propune măsuri pentru corectarea acestora și pentru diminuarea riscurilor.

Totodată, potrivit atribuțiilor de cenzor în cadrul CAR al Spitalului de Boli Infecțioase Galați și al celor două asociații, reclamanta avea sarcina de a supraveghea gestiunea societății, de a verifica dacă situațiile financiare sunt legal întocmite și în concordanță cu registrele, dacă acestea din urmă sunt ținute regulat și dacă evaluarea elementelor patrimoniale s-a făcut potrivit regulilor stabilite pentru întocmirea ți prezentarea situațiilor financiare.

Toate aceste activități presupun aplicarea acelorași cunoștințe de specialitate pentru care recurenta - reclamantă are pregătire superioară în domeniu economic. Altfel spus, cele doua activități fac parte din același domeniu de activitate, al auditului financiar .

Așa cum s-a arătat deja și de prima instanță nu este necesar pentru existența cazului de incompatibilitate să existe o suprapunere a atribuțiilor sau o intersectare a lor, ci doar o legătură care poate fi directa sau indirectă. Or, existența acestei legături în cauza de față este neechivocă.

Referitor la criticile recurentei - reclamante cu privire la caracterul sancționator sau punitiv al interdicțiilor de a ocupa funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, Înalta Curte reține că acestea sunt neîntemeiate din perspectiva faptului că prin emiterea raportului de evaluare nu au fost dispuse măsuri complementare de natura interdicți