ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2056/2025

Obiectul cauzei: Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată inițial pe rolul Tribunalului București la data 01.08.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România, B. S.A., B. S.A. prin C., B. S.A. Administratorul Judiciar Consorțiul format din D., a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să anuleze în tot Hotărârea nr. 22/648/31.03.2022 pronunțată de Consiliul Superior al CECCAR în dosarul nr. x/2018, aceasta fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 33 din O.G. nr. 65/1994 și a art. 6 din Legea nr. 554/2004, Consiliul Superior al CECCAR nefiind o entitate cu atribuții jurisdicționale. Prin răspunsul la întâmpinare depus la dosarul cauzei, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 18 lit. j) și art. 48 din Regulamentul de organizare și funcționare a CECCAR emis în baza O.G. nr. 65/1994, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că legiuitorul a abrogat în mod expres din legea specială a doua cale de atac, iar textul din regulamentul de organizare și funcționare nu a fost armonizat cu modificarea legislativă, fiind un text dintr-un act administrativ unilateral rămas fără suport legal, text atacat ce practic adaugă la lege.

Sentința pronunțată în primă instanță: Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1996 din 22 decembrie 2023, analizând excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, a constatat că Hotărârea nr. 1/1995, prin care a fost adoptat Regulamentul de organizare și funcționare al CECCAR, este un act administrativ normativ, întrucât conține prevederi referitoare la întregul Corp al Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România, fiind un act cu aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați. Prin urmare, acest act nu se încadrează în categoria actelor administrative ce pot forma obiect al excepției de nelegalitate, acesta fiind un act administrativ cu caracter normativ, ce conține reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu. Prin aceeași sentință nr. 1996 din 22 decembrie 2023, s-a admis contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România, B. S.A. prin C. și B. S.A. Administratorul Judiciar Consorțiul format din D. și, pe cale de consecință, s-a dispus anularea în tot a Hotărârii nr. 22/648 din data de 3.03.2022, pronunțată de Consiliul Superior al CECCAR în dosarul nr. x/2018.

Calea de atac exercitată în cauză: Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâții B. și Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România, la data de 22 februarie 2024, respectiv 29 februarie 2024. A. Prin cererea de recurs pârâta B., întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea în parte a sentinței și trimiterea cauzei, spre rejudecare, instanței de fond care a pronunțat hotărârea atacată pe fond. În subsidiar, a solicitat, admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulate de reclamant ca neîntemeiată. Motivele de casare de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. Un prim argument, s-a raportat la faptul că, prin contestație, intimatul-reclamant a solicitat anularea Hotărârii nr. 22/648 din 31.03.2022 pronunțată de CS-CECCAR, în procedura prealabilă, susținându-se că hotărârea ar încălca dispozitiile art. 33 din O.G. nr. 65/1994 și ale art. 6 din Legea 554/2004. Astfel, instanța de fond a nesocotit prevederile art. 33 alin. (4) si art. 34 din O.G. 65 1994, reținând faptul ca acestea ar reprezenta temeiul hotărârii CS-CECCAR contestate, pentru singurul motiv ca textele de lege au fost evocate în preambulul acesteia. În opinia recurentei, hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, instanța extinzând în mod nelegal aplicabilitatea unor dispoziții abrogate și, totodată, ignorând alte dispoziții de drept material care au stat la baza emiterii hotărârii CS-CECCAR. Prin hotărârea dată, instanța de fond, interpretând greșit normele de drept material, face o confuzie între atribuțiile de for disciplinar ale CS-CECCAR (abrogate in O.G. nr. 65/1994), de care, de altfel, acesta nu a uzat în speța de față și atribuțiile acestuia de organ de conducere care soluționează petițiile/plângerile prealabile conform O.G. nr. 65/1994 și art. 7 din Legea 554/2004. Calificarea eronată a temeiurilor de drept care au stat la baza pronunțării hotărârii CS-CECCAR și soluționarea pe fond a cauzei cu ignorarea temeiului acțiunii reclamantului, au determinat pronunțarea unei soluții nelegale care nesocotește natura actului de procedura și limitele acțiunii trasate de reclamant în baza principiului disponibilității. De asemenea, hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină în ceea ce privește aplicabilitatea/inaplicabilitatea art. 6 din Legea 554/2004, invocat de reclamant ca temei de drept al acțiunii și orice motivare a admiterii, sub acest aspect, a cererii de chemare in judecată. Recurenta a mai arătat că hotărârea a fost dată cu ignorarea temeiului de drept avut în vedere de CS-CECCAR și făcându-se o aplicare greșită a dispozițiilor O.G. nr. 65/1994, instanța de fond, în mod nelegal, considerând că în speță ar fi vorba de procedura "contestației", iar nu de procedura "plângerii prealabile" reglementată de art. 7 din Legea 554/2004, astfel cum în mod întemeiat a fost reținut de CS-CECCAR. Prin hotărârea dată, instanța de fond, interpretând greșit normele de drept material, face o confuzie între atribuțiile de for disciplinar ale CS-CECCAR (abrogate in O.G. nr. 65/1994), de care, de altfel, acesta nu a uzat in speța de fata, și atribuțiile acestuia de organ de conducere care soluționează petițiile/plângerile prealabile conform O.G. nr. 65/1994 si art. 7 din Legea 554/2004. Calificarea eronată a temeiurilor de drept care au stat la baza pronunțării hotărârii CS-CECCAR și soluționarea pe fond a cauzei cu ignorarea temeiului acțiunii reclamantului, au determinat pronunțarea unei soluții nelegale care nesocotește natura actului de procedură și limitele acțiunii trasate de reclamant in baza principiului disponibilității. Așa cum a arătat recurenta, din analiza Hotărârii nr. 22/648 din 31.03.2022, se poate observa ca aceasta nu a fost fundamentată pe dispozitiile art. 33 și art. 34 din O.G. nr. 65/1994 (in forma anterioara abrogării) și nici nu i s-a atribuit calitatea de act de natură disciplinară emis în procedura disciplinară. Din contră, CS-CECCAR a indicat dispozitiile abrogate ale art. 33 alin. (4) din O.G. nr. 65/1994 în scopul de a explica motivele pentru care și-a fundamentat hotărârea pe dispozitiile art. 7 din Legea 554/2004 și nu pe normele indicate de B.. Sesizarea formulată de recurentă a fost recalificată de CS-CECCAR ca fiind plângere prealabilă, fiind incidente dispozitiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că, față de faptul că hotărârea a cărei anulare s-a solicitat a fost emisă de CS-CECCAR, competența de soluționare a unei plângeri prealabile revine Consiliului Superior al CECCAR (autoritatea ierarhic superioară), în calitatea sa de organ de conducere a CECCAR, iar nu ca structură disciplinară. Pe cale de consecință, actele emise de CSD-CECCAR pot face obiectul plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea 554/2004. Motivele de casare de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. În opinia recurentei este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin 1 pct. 8 C. proc. civ., fiind evident că actele emise de CS-CECCAR nu sunt acte administrativ jurisdicționale, neaflându-ne în fata unui jurisdicții speciale reglementate printr-o lege organica. Se arată că temeiul de drept invocat de reclamant în acțiune — respectiv art. 6 din Legea 554/2004 pentru a putea înlătura aplicabilitatea procedurii reglementate de art. 7 al Legii 554/2004, procedura prealabilă avută în vedere de CS-CECCAR în pronunțarea hotărârii criticate, nu este aplicabil în cazul plângerii sau contestației administrative formulate împotriva unui act administrativ pentru care legiuitorul a instituit o procedură fără caracter jurisdicțional. Astfel, așa cum a arătat și în actele procedurale depuse la dosar, nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. d) și e) și art. 6 din Legea 554/2004 (nu se află în fața unui act administrativ jurisdicțional și, pe cale de consecință, în fața unei jurisdicții administrative speciale). Art. 6 din Legea 554/2004, invocat de reclamant, privește actele administrativ-jurisdicționale, respectiv jurisdicțiile speciale administrative. Conform art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea 262/2007, actul administrativ jurisdicțional semnifică actul juridic emis de o autoritate administrativă investită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială. În speța de față, nu se află în fața unui act administrativ jurisdicțional și, pe cale de consecință, în fata unei jurisdicții speciale administrative, CECCAR nefiind investită printr-o lege organică cu astfel de atribuții. Mai precizează recurenta că, comisiile de disciplină care funcționează pe lângă consiliile filialelor CECCAR sau pe lângă CS-CECCAR nu sunt definite de legiuitor ca organe administrativ-jurisdicționale, iar procedura care le reglementează activitatea nu întrunește in mod complet elementele definitorii ale activității de jurisdicție caracterizată prin soluționarea de către un organ independent (autoritate). În lipsa unei prevederi exprese într-o lege organică, împrejurarea că reglementarea procedurii comisiilor de disciplină conține și elemente care se regăsesc și în cadrul unei activități jurisdicționale nu conferă activității de cercetare disciplinară efectuată în cadrul CECCAR natura juridică a unei jurisdicții distincte, care să se soldeze cu emiterea unui act administrativ-jurisdicțional care să întrunească atributele puterii de lucru judecat în sensul art. 2 alin. (1) lit. d) si e din Legea 554/2004. Prin urmare, orice acte emise de CECCAR sunt simple acte administrative și nu acte administrative jurisdicționale emise de o autoritate administrativă cu atribuții jurisdicționale, astfel încât nu se poate pune problema că ar fi incidente prevederile art. 6 din Legea 554/2004, la care face trimitere reclamantul. Conchide recurenta, în sensul că aceste acte administrative emise de CECCAR pot face obiectul plângerii prealabile reglementate de art. 7 din Legea 554/2004. Totodată, se susține de către recurentă că hotărârea este vădit nelegală, întrucât în pronunțarea Hotărârii 22/2022, CS-CECCAR a acționat în limita și în conformitate cu atribuțiile care îi revin, acesta putând răspunde unei sesizări în baza art. 7 din Legea 554/2004. CS-CECCAR, în calitatea sa de organ de conducere, este îndreptățit legal să soluționeze petițiile celor interesați în acord cu scopul O.G. nr. 65/1994 și cu scopul procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea 554/2004, respectiv să dispună asupra structurilor sale măsurile necesare justei activități, astfel încât să asigure corecta aplicare a legii, sa limiteze situații cu componenta litigioasă și/sau consecințe asupra CECCAR. Împrejurarea ca CS-CECCAR a procedat la recalificarea plângerii recurentei ca circumscriindu-se în sfera prevederilor art. 7 din Legea 554/2004 nu constituie o nelegalitate, așa cum a susținut reclamantul, ci, în contextul în care prin sesizarea formulată s-a solicitat reexaminarea actului administrativ emis, aceasta îndeplinește cerințele art. 7 din Legea 554/2004. B. Prin recursul recurentului-pârât Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România, întemeiat pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a argumentat, în esență, faptul că instanța de fond a extins în mod nelegal și greșit aplicabilitatea art. 33 alin. (4) din O.G. nr. 65/1994 și art. 34 lit. b) din Regulamentul de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, prin reținerea aspectului potrivit căruia hotărârea Consiliului Superior ar fi fost întemeiată pe dispozițiile legale menționate anterior, acestea fiind abrogate. Evidențiază că simpla evocare în debutul Hotărârii nr. 22/648/31.03.2022 pronunțată de Consiliul Superior al CECCAR a unor dispoziții nu echivalează cu faptul că dispozițiile respective evocate reprezintă temeiul actului. Din conținutul Hotărârii nr. 22/648/31.03.2022 rezultă că dispozițiile abrogate au fost menționate pentru a evidenția evoluția în timp a temeiului legal până la care se oprește Consiliul Superior al CECCAR prin emiterea actului său decizional, respectiv art. 7 din Legea 554/2004 privind procedura prealabilă, această dispoziție legală fiind aplicată de Consiliul Superior al CECCAR, ca urmare a recalificării. Apreciază că recalificarea nu este nelegală, având în vedere că în jurisprudență s-a statuat că în contextul în care prin sesizarea formulată s-a solicitat reexaminarea actului administrativ emis, aceasta îndeplinește cerințele art. 7 din Legea nr. 554/2004 și se impune în mod necesar recalificarea acesteia. Menționează că instanța de fond a modificat temeiul Hotărârii nr. 22/648/31.03.2022 pronunțată de Consiliul Superior al CECCAR. Subliniază că recursul este admisibil și prin raportare la greșita calificare a temeiului de drept al actului contestat cât și prin raportare la soluționarea eronată a cauzei prin ignorarea temeiului de drept al acțiunii introductive. Susține că organul de conducere, respectiv Consiliul Superior al CECCAR are competența legală, conform atribuțiilor prevăzute în O.G. nr. 65/1994 și în Regulamentul de organizare și funcționare a CECCAR, să soluționeze petițiile celor interesați, nu în calitate de structură disciplinară, ci în calitate de organ de conducere care reprezintă și angajează în mod valabil Corpul profesional. O structură disciplinară este o structură internă ce nu poate angaja și reprezenta Corpul profesional, în timp ce Consiliul Superior al CECCAR reprezintă un organ central de conducere în măsură să reprezinte și să angajeze Corpul profesional. În susținerea argumentelor menționate anterior, indică dispozițiile legale prevăzute în pagina 6 din recursul formulat de CECCAR, respectiv art. 32 lit. d) și e), art. 9 din O.G. nr. 65/1994, dispozițiile art. 10, art. 18 și art. 48 din Regulamentul de organizare și funcționare al CECCAR. Evidențiază faptul că organul de conducere Consiliul Superior al CECCAR nu s-a pronunțat asupra niciunui aspect privind fondul cauzei disciplinare, ci s-a pronunțat asupra unor chestiuni de procedură și a unor omisiuni cu privire la care comisiile de disciplină sunt obligate să se supună, respectiv să le parcurgă. Prin urmare, Consiliul Superior al CECCAR nu a interferat în activitatea comisiilor de disciplină, acestea din urmă putând să admită sau să respingă solicitările asupra cărora a omis anterior să se pronunțe potrivit propriei analize, după parcurgerea procedurii legale care obligă comisiile de disciplină să analizeze o petiție sau o plângere în raport de dispozițiile art. 15 din Regulamentul de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină. Subliniază că Hotărârea nr. 22/648/31.03.2022 pronunțată de Consiliul Superior al CECCAR nu vatămă drepturile și interesele intimatului-reclamant, acesta din urmă având posibilitatea formulării unei acțiuni în fața instanțelor judecătorești, în măsura în care este nemulțumit de soluția pronunțată. A solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Apărările formulate în cauză: În cauză a fost formulată întâmpinare la recursurile promovate în cauză de către pârâții B. prin Administratorul Judiciar consorțiul format din D. și prin C. și Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România. La termenul de judecată din 29 ianuarie 2025 recurenta-pârâtă B. S.A., a învederat că și-a schimbat denumirea în B. S.R.L.și, totodată, a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție cu dezlegarea unor chestiuni de drept care a fost soluționată în sensul respingerii acesteia. Prin notele de ședință recurenta-pârâtă B. a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Procedura de soluționare a recursurilor În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 24 iunie 2024 s-a fixat termen de judecată la data de 29 ianuarie 2025, respectiv 12 martie 2025, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs asupra căilor de atac formulate Înalta Curte constată fondate recursurile în limitele și pentru considerentele expuse mai jos. Din istoricul demersurilor judiciare derulate între părțile litigante, rezultă următoarele: Cu titlul prealabil, este de menționat că cererile de recurs privesc doar soluția pe fondul cauzei și nu dezlegarea data asupra excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate. Este de necontestat că, la data de 11.08.2017, pârâtul B. a formulat plângere împotriva expertului contabil A., pentru săvârșirea abaterii disciplinare prevăzută de art. 121 alin. (2) lit. m) din ROF a Corpului Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România din 23.10.1995, coroborat cu dispozițiile punctului II.3. Prin Hotărârea nr. 50/08.11.2017, emisă de către Comisia de disciplină de pe lângă Consiliul filialei CECCAR București, s-a dispus respingerea plângerii formulate de către reclamanta B. S.A. împotriva pârâtului A., ca neîntemeiată. Prin Hotărârea nr. 70/10.11.2021, emisă de către Comisia superioară de disciplină de pe lângă Consiliul Superior al CECCAR a fost respinsă contestația formulată de B. S.A. împotriva Hotărârii nr. 50/08.11.2017. Prin Hotărârea nr. 22/648 din data de 31.03.2022, a fost admisă plângerea formulată de către B. S.A., s-a dispus anularea Hotărârii nr. 70/10.11.2021, emisă de către Comisia superioară de disciplină de pe lângă Consiliul Superior al CECCAR, și transmiterea cauzei spre rejudecare Comisiei Superioare de disciplină de pe lângă Consiliul Superior al CECCAR. Astfel, cum rezultă din actele dosarului, scopul urmărit de reclamant în contradictoriu cu pârâții B. și Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România este anularea în tot a Hotărârii nr. 22/648 din data de 31.03.2022, pronunțată de către Consiliul Superior al CECCAR în dosarul nr. x/2018, susținându-se că aceasta a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 33 din O.G. nr. 65/1994 și art. 6 din Legea nr. 554/2004, Consiliul Superior al CECCAR nefiind o entitate cu atribuții jurisdicționale. Instanța de fond, a apreciat că art. 33 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 65/1994, republicată, indicat în partea introductivă a Hotărârii contestate, este în prezent abrogat, astfel că nu putea servi drept temei pentru emiterea Hotărârii contestate. Această abrogare a survenit prin Legea nr. 162/2017, publicată în Monitorul Oficial nr. 548/12.07.2017, așadar anterior formulării plângerii înregistrate la filiala CECCAR București cu nr. 6087/11.08.2017, care a făcut obiectul prezentei cauze, motiv pentru care prevederile art. 33 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 65/1994, în forma anterioară abrogării, nu erau aplicabile speței de față. Această statuare a instanței de fond, a condus la concluzia, pe de o parte, că intenția legiuitorului manifestată prin abrogarea expresă a art. 33 alin. (4) din O.G. nr. 65/1994 (abrogare survenită prin Legea nr. 162/2017) de a elimina atribuția Consiliului Superior al CECCAR de a soluționa contestațiile îndreptate împotriva hotărârilor Comisiei superioare ale CECCAR, dar și din prevederile 34 lit. b) din Regulamentul de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină de pe lângă consiliile filialelor și Consiliul superior al CECCAR, care stabilesc faptul că hotărârile Comisiei superioare de disciplină sunt definitive. O asemenea concluzie este consolidată prin admiterea acțiunii și prin anularea în tot a Hotărârii nr. 22/648 din data de 31.03.2022, pronunțată de Consiliul Superior al CECCAR în dosarul nr. x/2018. Reluând analiza criticilor comune de nelegalitate, Înalta Curte reține că invocarea motivului de recurs prevăzut de pct. 6 al art. 488 din C. proc. civ., cu referire la modul de motivare a sentinței, are ca finalitate tocmai neanalizarea cauzei din perspectiva aspectelor avute în vedere de CS-CECCAR pentru a explica evoluția și modificările în timp a temeiului de drept și fundamentul final al acestei hotărâri, reprezentat de art. 7 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, de remarcat este și faptul că, la pronunțarea soluției, judecătorul fondului nu a expus în argumentele prezentate dacă reglementările profesiei contabile exclud sau nu aplicarea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. x, în sensul art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 care prevede că plângere prealabilă reprezintă cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia. Înalta Curte constată că, în argumentarea soluției pronunțate, instanța de fond avea obligația potrivit dispozițiilor legale enunțate de a arăta argumentele pro și contra ce au format convingerea în ce privește soluția pronunțată, argumente ce trebuiau să se raporteze atât la susținerile, apărările părților, cât și la probele și dispozițiile legale incidente raportului juridic dedus judecății, cu atât mai mult cu cât, instanța de fond, a reținut că în speță ar fi vorba de procedura "contestației", iar nu de procedura "plângerii prealabile" reglementată de art. 7 din Legea 554/2004. Înalta Curte constată că motivarea sentinței instanței de fond, sub aspectul anterior menționat, poate fi considerată ca fiind afectată de viciul unor considerente insuficiente, cum au susținut recurentele. Din perspectiva celor expuse, Înalta Curte reține că, lipsa argumentelor sus enunțate din considerentele hotărârii, ce țin de motivarea soluției pronunțate, face imposibilă examinarea legalității soluției instanței de fond, motiv pentru care fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., urmează a se admite recursurile, a se casa sentința recurată și, în baza art. 496 alin. (2) C. proc. civ., a se trimite cauza spre rejudecare instanței de fond, urmând a fi analizate ca apărări și celelalte critici, ce vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În rejudecare, instanța de trimitere, în exercitarea rolului activ prevăzut de dispozițiile art. 22 C. proc. civ., cu respectarea principiilor care guvernează procesul civil, va da calificarea juridică exactă actelor și faptelor deduse judecății de reclamant și va statua, în raport de limitele învestirii, și, mai apoi, cu privire la normele de drept aplicabile raportului juridic dedus judecății, argumentat în fapt și în drept, cu luarea în considerare și a dezlegărilor date normelor de drept invocate de părți prin prezenta hotărâre. Instanța de trimitere va dispune, totodată, cu privire la orice măsuri ce apreciază că se impun a fi dispuse în cauză, în vederea pronunțării unei hotărâri legale și temeinice asupra cererii deduse judecății.