ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1263/2025

Ședința publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16 octombrie 2022, sub nr. x/2022 pe rolul Curții de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală de Protecție Internă, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004 anularea următoarelor acte administrative: x/24.05.2022 clasificat secret de serviciu, adresată IPJ Dâmbovita, S/2023542/3.05.2022, clasificat secret de serviciu, adresată ORNISS, raportul x/3.05.2022 clasificat secret de stat, nivel strict secret.

Prin sentința civilă nr. 65 din 12 aprilie 2023, Curtea de Apel Ploiești a admis excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare și a respins cererea formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamantul A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în temeiul art. 497 C. proc. civ., trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

După o succintă prezentare a situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

- textul legal încălcat de către instanța de fond este chiar art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definește actul administrativ, atunci când a respins acțiunea ca inadmisibilă calificând actele atacate drept "operațiuni administrative", iar nu acte administrative.

Astfel, emitenta actelor este pârâta D.G.P.I., care are calitatea de autoritate publică centrală, iar actele, raportul si cele 2 adrese sunt emise de această instituție, în vederea aplicării legii (executării), în calitate de autoritate de securitate care verifică în angajații M.A.I, pentru acordarea/retragerea/prelungirea autorizației de acces la informații clasificate.

De asemenea, condiția ca aceste acte să modifice sau să stingă raporturi juridice este îndeplinită. Urmare emiterii celor 2 adrese către IPJ Dâmbovița si către ORNISS, dar mai ales a raportului x/3.05.2022 clasificat secret de stat, nivel strict secret (avizarea negativa privind prelungirea accesului la informatii clasificate), cele 2 instituții au emis la rândul lor acte administrative (ORNISS o adresa prin care nu mai prelungește accesul la informații clasificate și I.P.J. Dâmbovița - Dispoziția M/385/29.05.2022 prin care reclamantul A. a fost destituit din funcția de șef al politiei orașului Titu si pus la dispoziție, acest din urma act fiind anulat de către Tribunalul Dâmbovița prin Sentința 96/2023).

- A doua critica se referă la ignorarea jurisprudenței recente și obligatorii a CEDO, în speța similară "Corneschi împotriva României", atunci când instanța de fond a apreciat că nu s-a încălcat niciun drept al reclamantului prin faptul că acesta nu a putut lua cunoștință de conținutul actelor atacate.

Hotărârea CEDO "Corneschi vs. Romania" obligatorie pentru instanțele române, chiar în situația în care intra în contradicție cu orice reglementare internă, raportat la faptul ca reclamantul și avocatul acestuia nu au avut acces pe parcursul procesului la conținutul actelor contestate, nu au putut face apărări și propune probe pentru combaterea acuzațiilor aduse. Trebuie observat că pârâta a avut posibilitatea (Curtea chiar a cerut), ca pe parcursul cercetării judecătorești să declasifice raportul, pentru a asigura astfel un proces echitabil, o egalitate de arme a parților.

Cauza Corneschi v. România a avut ca izvor o situație juridică aproape identică cu cazul supus recursului, diferența rezultând din faptul că reclamantul din acea cauza a fost cercetat penal si s-a dispus o soluție de clasare din lipsa probelor incriminatoare. Ulterior acestei soluții, nu i-a mai fost prelungita autorizația de acces la informații clasificate "secret de stat" si a fost destituit. Instanțele naționale i-au respins acțiunile de anulare a actului administrativ fundamentându-și hotărârile pe acte clasificate, depuse la dosar ca probe, la care partea nu a avut acces. Totodată judecătorii români nu au făcut o motivare concreta, cu trimitere la situația de fapt descris în respectivele acte clasificate.

Curtea Europeana a Drepturilor Omului a considerat că lipsa unei proceduri contradictorii si a "egalitatii armelor" in procesul civil au încălcat dreptul reclamantului la proces echitabil (paragrafele 102, 103, 107, 108, 112 și 113 din hotărâre). Instanța europeană a stabilit că prezența avocatului reclamantului care deținea sau nu certificat ORNISS în fața instanțelor interne, fără nicio posibilitate de a discuta acuzațiile cu clientului său, nu a fost de natură să asigure reclamantului apărare efectivă.

In concluzie, pentru ca aceste principii să fie respectate, trebuie ca toate înscrisurile clasificate să fie desecretizate, comunicate reclamantului pentru ca acesta să poată formula apărări și propune la rândul său probe în cunoștință de cauză.

În caz contrar, apreciază că instanța nu trebuie sa aibă în vedere la deliberare înscrisurile clasificate, de conținutul cărora reclamantul nu poate avea cunoștință. Mai mult, instanța nu poate motiva în concret hotărârea raportat la situația de fapt dedusă judecății, întrucât ar însemna să deconspire actele si faptele care au caracter clasificat, iar în lipsa unei motivări concrete, s-ar ajunge exact în situația asupra căreia s-a pronunțat CEDO in cauza Corneschi.

Contrar celor retinute de CEDO, instanta de fond consideră ca reclamantului nu i s-a încălcat niciun drept, deoarace acesta "avea posibilitatea de a lua cunoștință de conținutul acestor acte clasificate, prin intermediul unui avocat care sa dețină certificat de acces la acestea".

Astfel, judecătorul fondului a ignorat considerentele CEDO, dar și faptul că în situația în care avocatul ar fi avut autorizație de acces la aceste acte, nu putea să divulge conținutul lor reclamantului.

Intimata-pârâtă Direcția Generală de Protecție Internă a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, admiterea excepției nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar, în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Demersul judiciar al reclamantului, astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a adreselor x/24.05.2022 clasificat secret de serviciu, adresată IPJ Dâmbovita, S/2023542/3.05.2022, clasificat secret de serviciu, adresată ORNISS, raportul x/3.05.2022 clasificat secret de stat, nivel strict secret.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată de reclamantul A..

Pentru a dispune astfel, prima instanță a constatat că singurele acte administrative emise sunt Decizia ORNISS de retragere a autorizației de acces și actul administrativ de punere la dispoziția unității ca urmare a retragerii autorizației de acces la informații clasificate, respectiv Dispoziția Inspectorului Șef al Inspectoratului de Poliție Județean Dâmbovița nr. M/395 din data de 29.06.2021, adresele și raportul ce fac obiectul prezentei cauze nefiind acte administrative.

Recurentul-reclamant a criticat soluția primei instanțe, clamând prin cererea de recurs incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât: instanța de fond a încălcat art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definește actul administrativ, atunci când a respins acțiunea ca inadmisibilă, calificând actele atacate drept "operațiuni administrative", iar nu acte administrative și a pronunțat hotărârea cu ignorarea jurisprudenței recente și obligatorii a CEDO, în speța similară "Corneschi împotriva României", atunci când instanța de fond a apreciat că nu s-a încălcat niciun drept al reclamantului prin faptul că acesta nu a putut lua cunoștință de conținutul actelor atacate.

În continuare, procedând la examinarea sentinței recurate prin prima motivului de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Preliminar, Înalta Curte reține că, în sistemul noului C. proc. civ., recursul este conceput ca o cale extraordinară de atac, altfel spus, ca un ultim nivel de jurisdicție în care părțile în litigiu își pot apăra drepturile lor subiective, înlăturând efectele hotărârilor pronunțate în condițiile celor opt cazuri de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalității hotărârii atacate, respectiv al concordanței acesteia cu dispozițiile legii materiale și procesuale aplicabile, în raport de situația de fapt care a fost stabilită de instanța de fond.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."

Analizarea incidenței acestui motiv de casare în speța de față presupune cenzurarea de către instanța de control judiciar a modului în care instanța de fond a interpretat și a aplicat normele de drept material, ceea ce presupune, ca situație premisă, stabilirea în etapa judecății fondului a situației de fapt.

Instanța de recurs constată, în raport de pretențiile expuse prin cererea de chemare în judecată, precum și de argumentarea lor în fapt și în drept că, deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu dovedesc o examinare efectivă a incidenței dispozițiilor Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește care acte sunt administrative și care sunt operațiuni administrative.

În prealabil, trebuie precizat că instanța de fond în mod legal a reținut că cele două adrese emise nr. x/24.05.2022 clasificat secret de serviciu, adresată IPJ Dâmbovita și nr. S/2023542/3.05.2022, clasificat secret de serviciu, adresată ORNISS, sunt acte premergătoare, nu sunt acte administrative care să poată fi supuse controlului instanței de cont administrativ.

În analiza naturii juridice a Raportului nr. x/03.05.2021, a Deciziei ORNISS de retragere a autorizației de acces la informații clasificate și a Dispoziției Inspectorului Șef al Inspectoratului de Poliție Județean Dâmbovița nr. M/395 din 29.06.2021, trebuie să se țină cont de efectele produse de aceste acte asupra situației juridice individuale a persoanei vizate.

Conform definiției actului administrativ prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, un act administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". În acest sens, raportul, decizia ORNISS și dispoziția Inspectorului Șef îndeplinesc aceste criterii.

Trebuie menționat că Raportul nr. x/03.05.2021 nu este o simplă operațiune administrativă, ci reprezintă un document oficial ce conține concluzii fundamentale privind incompatibilitatea accesului la informații clasificate. Raportul stă la baza unei decizii finale și determină modificarea statutului juridic al persoanei vizate, influențând drepturile și obligațiile acesteia. Astfel, raportul produce efecte juridice, întrucât contribuie direct la fundamentarea deciziei de retragere a autorizației de acces la informații clasificate.

Alături de Decizia ORNISS de retragere a autorizației și Dispoziția Inspectorului Șef al Inspectoratului de Poliție Județean Dâmbovița nr. M/395 din 29.06.2021, Raportul nr. x/03.05.2021 modifică raporturile juridice, are caracter executoriu, produce efecte juridice imediate și directe și impune o schimbare formală a statutului angajatului.

În concluzie, interpretarea instanței de fond, conform căreia raportul nu ar fi act administrativ, contrazice efectele juridice concrete pe care acesta le generează. Având în vedere natura lui unilaterală, emiterea în regim de putere publică și impactul direct asupra drepturilor și obligațiilor persoanei vizate, acest document trebuie calificat drept act administrativ, susceptibil de control de legalitate pe calea contenciosului administrativ.

Înalta Curte mai constată, în ce privește Raportul x/03.05.2022, că în dosarul nr. x/2022, în care a fost anulată definitiv dispoziția de eliberare din funcție a reclamantului, instanța de judecată a reținut în acest dosar următoarele: "dispoziția contestată este un act administrativ modificator al raporturilor reclamantului de muncă, tribunalul apreciază că era necesar ca aceasta să fie însoțită de actele doveditoare care stau la baza încadrării în textul de lege și din care să reiasă că nu sunt îndeplinite condițiile de exercitare a funcției sau că i-ar fi fost refuzată acordarea/ar fi fost retras certificatul de securitate/autorizația de acces la documente clasificate."

Tribunalul a reținut și că documentul ce conține motivarea măsurii de retragere a autorizaței de acces la documente clasificate, respectiv raportul nr. x/03.05.2022, prin care a fost aprobată avizarea negativă a accesului la informații secrete de stat este act administrativ, însă "nefiind declasificat deși s-a solicitat autorității emitente să analizeze oportunitatea declasificării, reclamantul, persoana împotriva căreia se folosesc aceste documente clasificate, este lipsită de orice posibilitate de a formula apărări și a proba contrariul celor consemnate în acestea, atâta timp cât nu are acces la ele (nici ea personal, nici apărătorul ei), împrejurare ce are drept consecință încălcarea dreptului la apărare și la un proces echitabil al reclamantului (art. 6 par. 1 CEDO). "

Față de cele expuse anterior, se reține că prima instanță în mod eronat a apreciat că raportul nr. x/03.05.2022 nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește critica recurentului vizând faptul că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu ignorarea jurisprudenței recente și obligatorii a CEDO, în speța similară "Corneschi împotriva României", atunci când instanța de fond a apreciat că nu s-a încălcat niciun drept al reclamantului prin faptul că acesta nu a putut lua cunoștință de conținutul actelor atacate, Înalta Curte are în vedere următoarele:

Articolul 51 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul potrivit căruia: "- controlul de către o instanță națională al legalității unei decizii privind retragerea unui atestat de securitate industrială care permite accesul la informații clasificate de către un stat membru nu are ca obiect un act care constituie o punere în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul acestei dispoziții; - controlul de către o astfel de instanță al legalității unei decizii privind, drept consecință a retragerii acestui atestat de securitate industrială, retragerea unui certificat de securitate industrială care autorizează accesul la informații UE clasificate, în conformitate cu articolul 11 din Decizia 2013/488/UE a Consiliului din 23 septembrie 2013 privind normele de securitate pentru protecția informațiilor UE clasificate și cu anexa V la aceasta, are ca obiect un act care constituie o punere în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul acestui articol 51 alin. (1)."

Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că: "- pe de o parte, nu se opune unei reglementări și unei practici naționale în temeiul cărora o decizie privind retragerea unei autorizări de securitate industrială, în sensul Deciziei 2013/488, nu indică informațiile clasificate care justifică această retragere, din cauza unor considerații imperative care țin, de exemplu, de protecția securității statului sau a relațiilor internaționale, prevăzând totodată că instanța competentă să aprecieze legalitatea retragerii menționate are acces la aceste informații și că avocatul fostului titular al acestei autorizări de securitate industrială nu poate avea acces la informațiile menționate decât cu acordul autorităților naționale în cauză și cu condiția garantării confidențialității lor, în măsura în care această instanță se asigură că nedivulgarea de informații este limitată la strictul necesar și că este comunicat fostului titular al autorizării de securitate industrială menționate, în orice caz, conținutul esențial al motivelor aceleiași retrageri într-o manieră care să țină seama în mod corespunzător de confidențialitatea necesară a elementelor de probă;

- pe de altă parte, în ipoteza în care articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale s-ar opune unei asemenea reglementări și unei asemenea practici, acesta nu impune ca instanța națională competentă să comunice ea însăși fostului titular al autorizării de securitate industrială, dacă este cazul prin intermediul avocatului său, anumite informații clasificate atunci când necomunicarea acestor informații către acest fost titular sau către avocatul său nu apare ca fiind justificată. Revine autorității naționale competente sarcina să o facă, dacă este cazul. Dacă aceasta nu autorizează comunicarea menționată, această instanță procedează la examinarea legalității retragerii respectivei autorizări de securitate industrială numai pe baza motivelor și a elementelor de probă care au fost comunicate."

În acest sens este Decizia C-185/23 - 29 iulie 2024(*) - "Trimitere preliminară - Decizia 2013/488/UE - Informații clasificate - Autorizare de securitate industrială - Retragerea autorizării - Nedivulgarea unor informații clasificate pe care se întemeiază retragerea - Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene - Obligația de motivare - Acces la dosar - Principiul contradictorialității - Articolul 51 din Carta drepturilor fundamentale - Punere în aplicare a dreptului Uniunii" Cauza Protectus s. r. o., fostă BONUL s. r. o., împotriva Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu,"

Totodată, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiție pentru însăși existența unei societăți democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranșat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condițiile necesare desfășurării unui proces echitabil, ci și dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, în acest caz a dreptului la viață, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanța exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăți democratice și al unui stat de drept.

În sensul considerentelor expuse anterior, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale este "să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete și efective", în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunțată în Cauza Prințul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, și Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României.

Prin Hotărârea CEDO în cauza Corneschi împotriva României din 11.01.2022, s-a reținut că, în respectiva cauză, "Curtea nu poate să nu ia în considerare argumentul reclamantului, care nu a fost contestat în mod expres de Guvern, potrivit căruia, în lipsa oricărei posibilități, pentru un avocat cu certificat ORNISS, de a divulga informațiile clasificate clientului său și de a-i solicita explicații factuale, orice apărare, chiar și de către un avocat cu certificat ORNISS, ar fi fost inoperantă, întrucât ar fi fost prea vagă și nu ar fi putut fi legată de fapte sau comportamente reale [supra, pct. 79; a se vedea, de asemenea, punctul de vedere al unei instanțe naționale, citat de reclamant, menționat la pct. 67 lit. a)]. Curtea ar trebui să se raporteze acum la constatările sale din Muhammad și Muhammad (citată anterior, pct. 185), în care a precizat că, pe de o parte, autoritățile naționale nu erau obligate, în temeiul legislației naționale, să informeze reclamantul cu privire la dreptul său de a fi reprezentat de un avocat deținător de certificat ORNISS și că, pe de altă parte, la momentul relevant – ceea ce este parțial relevant și pentru prezenta cauză – foarte puțini avocați dețineau un astfel de certificat, numele acestora nefiind nici măcar făcute publice de barou (ibidem, pct. 57-58). În aceste condiții, Curtea consideră că eficacitatea unei astfel de apărări în cauza reclamantului poate fi pusă în discuție.

Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că prezența avocatului reclamantului (deținător sau nu de certificat ORNISS) în fața instanțelor naționale, fără nicio posibilitate de a confirma acuzațiile aduse clientului său, nu era de natură să asigure apărarea efectivă a reclamantului astfel încât să se poată compensa în mod semnificativ limitările care îl afectează în exercitarea drepturilor sale procedurale [a se vedea Regner, citată anterior, pct. 148; și mutatis mutandis, în cadrul acțiunilor penale împotriva reclamanților, Ibrahim și alții împotriva Regatului Unit (MC), nr. 50541/08 și alte 3, pct. 265, 13 septembrie 2016]."

Înalta Curte are în vedere faptul că reclamantul din prezenta cauză a avut posibilitatea și a angajat unui avocat care deține certificat ORNISS, dar doar pentru cele două adrese secret de serviciu (care sunt de fapt niște constatări făcute în urma raportului), întrucât pentru acest nivel avea autorizare apărătorul său, NU însă și pentru raportul strict secret, a cărui desecretizare solicitată instituției a fost respinsă.

Judecătorului fondului îi revine sarcina să facă toate demersurile pentru a facilita accesul reclamantului la înscrisurile cauzei, fie prin revenirea către instituția pârâtă cu solicitarea de a desecretiza înscrisul sau printr-un apărător cu nivel de autorizare strict secret.

Având în vedere considerentele care au determinat soluția recursului de față și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond în vederea continuării judecății, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul, va casa în parte sentința și va trimite spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de acțiune vizând raportul x/3.05.2022 clasificat secret de stat - nivel strict secret, menținând în rest dispozițiile sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 65 pronunțate la 12 aprilie 2023 de Curtea de Apel București – secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința și trimite spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de acțiune vizând raportul x/3.05.2022 clasificat secret de stat - nivel strict secret.

Menține în rest dispozițiile sentinței atacate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 martie 2025.