ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Deliberând asupra admisibilității sesizării din oficiu a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, constată următoarele:

I. Expunerea succintă a procesului

I.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, sub nr. x/2022*, (în urma soluționării conflictului de competență de către Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 4352/04.10.2023), reclamantele A. și B. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale - Direcția Generală Juridică, Ministerul Apărării Naționale-U.M. 02494 Ploiești-Direcția Generală Juridică și Ministerul Apărării Naționale-U.M. 01991 Târgșoru Nou-Direcția Generală Juridică au solicitat obligarea pârâtelor să stabilească posturile contractuale și să transforme posturile contractuale pe care le ocupă ca funcții publice de stat - consilier juridic - corespunzătoare clasei și gradului profesional ale funcției publice raportat la condițiile de vechime în specialitatea studiilor fiecăreia, începând cu data de 05.07.2019, și să comunice ANFP modificările intervenite; obligarea pârâtelor să emită ordinele de numire a reclamantelor pe funcțiile publice de stat astfel stabilite, în condițiile prevăzute de art. 612 din actul normativ invocat, începând cu data de 05.07.2019; obligarea pârâtelor la achitarea diferenței dintre salariile efectiv încasate si cele datorate - corespunzătoare funcției publice rezultată in condițiile menționate anterior, actualizate cu dobânda legală penalizatoare și indicele de inflație, începând cu data de 05.07.2019 până la data plății efective.

Prin cererea depusă la dosar la data de 21.11.2022, reclamantele au arătat că înțeleg să se judece și cu pârâta Direcția Generală Management Resurse Umane, reprezentată prin Direcția Generală Juridică.

I.2. Prin sentința nr. 68 din 9 februarie 2024, Curtea de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată și, în consecință: a obligat pârâții să stabilească și să transforme posturile contractuale ocupate de reclamante ca funcții publice teritoriale - consilier juridic, corespunzătoare clasei și gradului profesional al funcției publice raportat la condițiile de vechime în specialitatea studiilor fiecăreia, începând cu data de 01.01.2020 și să comunice A.N.F.P. modificările intervenite; a obligat pârâții să emită ordinele de numire a reclamantelor pe funcțiile publice stabilite, începând cu data de 01.01.2020; a obligat pârâții la achitarea diferenței dintre salariile efectiv încasate de reclamante și cele datorate, corespunzătoare funcțiilor publice ce urmează a fi stabilite, actualizate cu indicele de inflație, la care se adaugă dobânda legală penalizatoare de la data scadenței fiecărei obligații de plată, până la data plății efective; a obligat pârâții la plata către fiecare reclamantă a sumei de 1500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

În motivarea sentinței, s-au reținut următoarele:

Reclamantele sunt încadrate în posturi contractuale, în cadrul a două unități militare; în perioada aprilie - mai 2022, ambele reclamante au solicitat punerea în aplicare a prevederilor art. 406 și Ordonanța de urgența a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare O. U.G. nr. 57/2019), respectiv transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcției publice.

Prin adresa nr. x/19.05.2022, Unitatea Militară U.M. 02494 Ploiești a comunicat, referitor la cererea reclamantei A., faptul că s-a solicitat punctul de vedere al eșantionului superior, pe care urmează să îl comunice de îndată ce îl obține. Prin adresa nr. x/16.06.2022, referitor la cererea formulată de reclamanta B., Direcția generală management resurse umane din cadrul Ministerului Apărării Naționale a comunicat faptul că reclamanta putea dobândi calitatea de funcționar public prin transformarea postului de natură contractuală în postul aferent funcției publice până la data de 01.01.2020, în condițiile prevăzute de art. 406 din O.U.G. nr. 57/2019.

Prima instanță a reținut incidența, în drept, a art. 406 - Transformarea posturilor de natură contractuală în funcții publice, a art. 407 - Stabilirea de funcții publice, a art. 612 și a art. 370 alin. (4) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

A arătat prima instanță că, ulterior intrării în vigoare a Codului administrativ, autoritățile și instituțiile publice aveau obligația stabilirii de funcții publice în cazul în care în statele de funcții aveau stabilite posturi de natură contractuală care presupuneau exercitarea unor prerogative dintre cele prevăzute la art. 370 alin. (1) - (3), de putere publică, cu excepțiile prevăzute de lege. Totodată, prin art. 612 s-a instituit o derogare de la dispozițiile art. 464 Cod administrativ, în conformitate cu care calitatea de funcționar public se dobândește prin concurs, legiuitorul prevăzând că până la data de 1 ianuarie 2020, această calitate se poate dobândi prin transformarea posturilor de natură contractuală, în condițiile prevăzute la art. 406.

În ceea ce privește depășirea termenului prevăzut de legiuitor pentru transformarea posturilor, prima instanță a arătat că nu poate fi imputabilă reclamantelor, legiuitorul necondiționând transformarea posturilor contractuale de formularea unei cereri în acest sens de către angajat, doar angajatorul având obligații.

În ce privește apărarea potrivit căreia funcțiile publice sunt de stat, teritoriale și locale potrivit prevederilor Codului administrativ și ale Legii-cadru nr. 153/2017, iar funcțiile publice din Ministerul Apărării Naționale sunt funcții publice de stat, regăsindu-se doar în structurile centrale (aparatul propriu al ministerului), astfel că personalul civil contractual din unitățile militare de subordonare centrală ale Ministerului Apărării Naționale nu poate fi salarizat decât pe funcții contractuale din unitățile bugetare de subordonare centrală, s-a arătat că nu există niciun temei de drept care să excludă personalul contractual încadrat în unitățile militare de la aplicarea prevederilor art. 406 - 407 din Codul administrativ, singurele excepții fiind cele reglementate în cuprinsul art. 382, care reglementează categoriile de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici, reclamantele neregăsindu-se printre acestea din urmă.

Prima instanță a arătat că nu poate primi susținerile pârâților, în sensul că unitățile militare în care își desfășoară activitatea reclamantele nu se regăsesc printre cele enumerate la art. 369 din C.adm., ce menționează limitativ autoritățile și instituțiile publice în cadrul cărora sunt înființate funcții publice, având în vedere că Ministerul Apărării Naționale este organul de specialitate al administrației publice centrale, care conduce și desfășoară, potrivit legii, activitățile în domeniul apărării țării și care este format din structuri centrale, structuri și forțe subordonate acestora, potrivit art. 1 din Legea nr. 346 din 2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale. Prin urmare, se pot înființa funcții publice în unitățile militare din cadrul Ministerului Apărării Naționale, având în vedere tocmai prevederile art. 369 lit. a) mai sus citate.

Mai departe, analizând atribuțiile prevăzute în fișele de post pentru cele două reclamante, prima instanță a constatat că acestea se regăsesc printre prerogativele de putere publică reglementate de art. 370 din Codul adm; în ceea ce o privește pe reclamanta A., atribuțiile menționate implică exercitarea prerogativelor de putere publică prevăzute de art. 370 alin. (2) lit. a), b), c) și e), aceasta analizând și avizând, sub aspectul legalității, proiectele de acte normative, elaborând acte necesare executării legilor, în vederea realizării competenței autorității sau instituției publice, efectuând activități de control și acordând asistență juridică și reprezentare a intereselor Ministerului Apărării Naționale, în raport cu persoane fizice, juridice și autorități publice, cu excepția instanțelor de judecată; în ceea ce o privește pe reclamanta B., aceasta, potrivit fișei postului, analizează, avizează actele cu caracter patrimonial, asigură asistență juridică de specialitate, elaborează, analizează, avizează documente aferente procedurilor preliminare încheierii contractelor de achiziție publică, documente privind casarea, declasarea, valorificare a bunurilor materiale, desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu pentru care acordă asistență juridică, inclusiv activități de control ce vizează verificarea legalității actelor încheiate la nivelul unității, astfel că și atribuțiile exercitate de reclamanta B. implică exercitarea prerogativelor de putere publică prevăzute de art. 370 alin. (2) lit. b), c) și e).

În raport de clasificarea conținută de art. 383 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, funcțiile publice pot fi de stat, funcții publice teritoriale și funcții publice locale, prima instanță a apreciat că funcțiile publice pe care urmează a fi încadrate reclamantele nu sunt funcții de stat, având în vedere că acestea nu se regăsesc în cadrul ministerului, ci în cadrul unei instituții publice aflate în subordinea Ministerului Apărării Naționale, astfel încât funcțiile sunt teritoriale.

I.3. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs atât reclamantele B. și A., cât și pârâții Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, UM 02418 București, prin Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, UM 02494 Ploiești, prin Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, și UM 01991 Târgșoru Nou, prin Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, toți recurenții criticând-o din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Reclamantele au formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care au solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței, respectiv numai în partea ce privește tipul funcțiilor publice și, în rejudecare, obligarea intimatelor pârâte să stabilească posturile contractuale pe care le ocupă ca funcții publice de stat - consilier juridic - corespunzătoare clasei și gradului profesional ale funcției publice raportat la condițiile de vechime în specialitatea studiilor fiecăreia.

În motivarea cererii de recurs, s-a arătat că, în mod eronat, prima instanță a apreciat că funcțiile publice pe care urmează a fi încadrate sunt teritoriale și nu de stat, cât timp, față de prevederile art. 385 alin. (2) Cod adm., unitățile militare nu se circumscriu instituțiilor enumerate expres și limitativ în textul de lege, astfel că stabilirea posturilor în funcții publice din categoria funcțiilor teritoriale apare ca nelegală.

Recurenții-pârâți au declarat recurs împotriva aceleiași sentințe, prin care au solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, au arătat că dispozițiile Legii nr. 346/2006, respectiv ale Legii - cadru nr. 153/2017, raportat la prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, nu dau posibilitatea transformării posturilor de personal civil contractual prevăzute în statele de organizare ale unităților militare aflate în subordinea/coordonarea structurilor centrale sau în structurile de forțe în funcții publice.

Unitățile militare în care-și desfășoară activitatea reclamanții nu se regăsesc printre cele enumerate la art. 369 din Codul administrativ. Printr-o interpretare proprie, instanța a omis aplicabilitatea cadrului normativ special derivat din prevederile Legii nr. 153/2017, conform cărora în Ministerul Apărării Naționale sunt stabilite funcții publice de stat doar în structurile centrale (aparatul propriu al ministerului) și Casa de pensii sectorială, iar în unitățile militare de subordonare centrală sunt stabilite doar funcții contractuale.

Structura funcțiilor publice din Ministerul Apărării Naționale este stabilită în acord cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. S-455/2020 pentru aprobarea organigramei structurilor centrale ale Ministerului Apărării Naționale și a numărului total de posturi aferente acestora; acest act normativ stabilește funcțiile publice din unități teritoriale doar în cadrul instituției prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, fără a face trimitere la structuri aflate în subordinea/coordonarea/sub autoritatea ministerelor, menționate în Codul administrativ, așa cum în mod eronat reține instanța de fond. Tipurile de structuri în care se regăsesc funcțiile publice teritoriale și locale nu sunt specifice modului de organizare al Ministerului Apărării Naționale, deci în cadrul acestei instituții nu se regăsesc astfel de structuri, așa cum sunt definite în Codul administrativ și în Legea nr. 153/2017.

II. Norma de drept internă ce urmează a fi supusă dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu indicarea actului normativ și materiei de drept căreia i se circumscrie problema de drept:

II.1. Art. 369 din Codul Administrativ

"Înființarea de funcții publice în cadrul autorităților și instituțiilor publice

Autoritățile și instituțiile publice în cadrul cărora sunt înființate funcții publice sunt:

a) autorități și instituții publice ale administrației publice centrale, inclusiv autorități administrative autonome prevăzute de Constituție sau înființate prin lege organică;

b) autorități și instituții publice ale administrației publice locale;

c) structurile de specialitate ale Administrației Prezidențiale;

d) structurile de specialitate ale Parlamentului României;

e) structurile autorității judecătorești."

II.2. Art. 370 din Codul Administrativ

"Prerogative de putere publică

(1) Prerogativele de putere publică sunt exercitate prin activități cu caracter general și prin activități cu caracter special.

(2) Activitățile cu caracter general care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, de către autoritățile și instituțiile publice prevăzute la art. 369, sunt următoarele:

a) elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora;

b) elaborarea propunerilor de politici publice și strategii, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare fundamentării și implementării politicilor publice, precum și a actelor necesare executării legilor, în vederea realizării competenței autorității sau instituției publice;

c) autorizarea, inspecția, controlul și auditul public;

d) gestionarea resurselor umane și a fondurilor publice;

e) reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din țară și din străinătate, în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea;

f) realizarea de activități în conformitate cu strategiile din domeniul societății informaționale, cu excepția situației în care acestea vizează monitorizarea și întreținerea echipamentelor informatice.

(3) Activitățile cu caracter special care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt următoarele:

a) activități de specialitate necesare realizării prerogativelor constituționale ale Parlamentului;

b) activități de specialitate necesare realizării prerogativelor constituționale ale Președintelui României;

c) activități de avizare a proiectelor de acte normative în vederea sistematizării, unificării, coordonării întregii legislații și ținerea evidenței oficiale a legislației României;

d) activități de specialitate necesare realizării politicii externe a statului;

e) activități de specialitate și de asigurare a suportului necesar apărării drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei, a proprietății private și publice, prevenirea și descoperirea infracțiunilor, respectarea ordinii și liniștii publice;

f) activități de specialitate necesare aplicării regimului juridic al executării pedepselor și măsurilor privative de libertate pronunțate de instanțele judecătorești;

g) activități vamale;

h) alte activități cu caracter special care privesc exercitarea autorității publice în domenii de competență exclusivă a statului, în temeiul și în executarea legilor și a celorlalte acte normative.

(4) Stabilirea posturilor în regim de funcție publică este obligatorie, în măsura în care sunt îndeplinite activități prevăzute la alin. (1) - (3), cu excepția posturilor aferente personalului din categoriile prevăzute la art. 382 lit. c), h) și i), precum și a posturilor din cadrul autorităților autonome, pentru care categoriile de personal sunt stabilite prin legislația specială.

(5) Funcțiile publice se stabilesc prin lege."

II.3. Art. 382 din Codul Administrativ

"Categorii de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici

Prevederile prezentului titlu, cu excepțiile prevăzute de prezentul cod, nu se aplică următoarelor categorii de personal bugetar:

a) personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice, care desfășoară activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere- reparații și de deservire, pază, precum și alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică;

b) personalul salariat încadrat la cabinetul demnitarului;

c) magistrații, personalul asimilat acestora și, după caz, categorii de personal auxiliar din cadrul instanțelor;

d) cadrele didactice și alte categorii de personal din unitățile și instituțiile de învățământ;

e) persoanele numite sau alese în funcții de demnitate publică;

f) personalul din unitățile sanitare;

g) personalul regiilor autonome, companiilor și societăților naționale, precum și al societăților din sectorul public;

h) personalul militar;

i) membrii Corpului diplomatic și consular al României și personalul contractual încadrat pe funcții specifice ministerului cu atribuții în domeniul afacerilor externe."

II.4. Art. 385 din Codul Administrativ

"Funcțiile publice de stat, teritoriale și locale Aplicare.

(1) Funcțiile publice de stat sunt funcțiile publice stabilite, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administrației publice centrale, structurilor de specialitate ale Administrației Prezidențiale, structurilor de specialitate ale Parlamentului României, autorităților publice autonome prevăzute în Constituția României și altor autorități administrative autonome, precum și în cadrul structurilor autorității judecătorești.

(2) Funcțiile publice teritoriale sunt funcțiile publice stabilite, potrivit legii, în cadrul instituției prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ- teritoriale, precum și instituțiilor publice din teritoriu, aflate în subordinea/coordonarea/sub autoritatea Guvernului, a ministerelor și a celorlalte organe ale administrației publice centrale.

(3) Funcțiile publice locale sunt funcțiile publice stabilite, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităților administrației publice locale și al instituțiilor publice subordonate acestora."

II.5. Art. 406 din Codul Administrativ

"Transformarea posturilor de natură contractuală în funcții publice

Autoritățile și instituțiile publice care au prevăzute în statele de funcții posturi de natură contractuală, care presupun desfășurarea unor activități dintre cele prevăzute la art. 370 alin. (1) - (3), stabilesc funcții publice în condițiile prevăzute la art. 407."

III. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

La termenul de judecată din 25 februarie 2025, Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal a pus în discuția părților necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:

"Unitățile militare fac parte din autoritățile avute în vedere de dispozițiile art. 369, 370, 382 și 406 din Codul Administrativ, care au obligația transformării posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice?

În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, corespondența dintre posturile de natură contractuală și posturile aferente funcțiilor publice, din punct de vedere al clasificării prevăzute de art. 385 din Codul Administrativ, se face raportat la atribuțiile prevăzute în fișa postului de natură contractuală deținut anterior și transformat în post aferent unei funcții publice sau raportat la atribuțiile efectiv îndeplinite de către angajat?"

IV. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Deliberând asupra admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte urmează să o admită pentru următoarele considerente:

IV.1. Temeiul de drept al prezentelor sesizări îl constituie dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024.

Dispozițiile acestei ordonanțe de urgență se aplică în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale ori de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau la anularea actelor infralegislative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal, precum și în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/și cele privind alte prestații de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice, indiferent de natura și obiectul proceselor, de calitatea părților ori de instanța competentă să le soluționeze.

Prin urmare, în contextul normativ expus, procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile presupune îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții de admisibilitate a sesizării:

- existența unei cauze în curs de judecată, în primă instanță sau în calea de atac;

- cauza să fie dintre cele prevăzute limitativ la art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, indiferent de natura și obiectul proceselor, de calitatea părților ori de instanța competentă să le soluționeze;

- existența unei veritabile chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei;

- chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

IV.2. Referitor la primele două condiții legale, se reține că acestea sunt îndeplinite, întrucât cauza se află în curs de soluționare pe rolul ICCJ-SCAF, care judecă în calea de atac a recursului (ultimă instanță), conform art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 97 din C. proc. civ., iar litigiul se circumscrie domeniului specific de reglementare prevăzut la art. 1 din O.U.G. nr. 62/2024, instanța supremă fiind învestită cu judecarea unui litigiu privind transformarea unor posturi contractuale în posturi aferente funcției publice, ambele plătite din fonduri publice.

IV.3. De asemenea, este îndeplinită și condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept enunțate, precum și aceea de a nu exista un recurs în interesul legii în curs de soluționare privitor la această chestiune.

Raportat la acest aspect, se constată că prin Decizia nr. 2/2025 din 04 martie 2025 pronunțată de ÎCCJ-Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 186 din 04 martie 2025, s-a statuat, în interpretarea art. 612 alin. (1) din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, că:

"Transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute la art. 406 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, este o obligație legală, care trebuia îndeplinită din oficiu de autoritățile și instituțiile publice până la data de 1 ianuarie 2020.

În situația în care autoritățile și instituțiile publice nu și-au îndeplinit această obligație până la 1 ianuarie 2020, persoanele care, anterior acestei date, ocupau posturile de natură contractuală la care se referă art. 407 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, pot solicita, în condițiile legii, dobândirea calității de funcționar public, prin transformarea postului de natură contractuală în post aferent funcției publice."

Or, deși în cauza dedusă judecății se invocă și argumente legate de această problemă de drept a depășirii termenului până la care autoritățile și instituțiile publice trebuiau să facă transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcției publice și a consecințelor acestei depășiri, prin decizia cu caracter obligatoriu de mai sus a fost interpretată dispoziția legală, astfel că prezenta sesizare nu are în vedere această chestiune; cu privire la chestiunile efectiv referite prin prezenta sesizare, nu a fost identificată o statuare cu caracter obligatoriu a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

IV.4. În ceea ce privește condiția de admisibilitate vizând identificarea unei veritabile probleme de drept care ar putea forma obiectul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, se observă că legiuitorul instituie o dublă condiționare: pe de o parte, să existe o chestiune de drept, iar, pe de altă parte, să fie stabilită legătura necesară între dezlegarea chestiunii de drept identificate și soluționarea cauzei pe fond.

În absența unei definiții legale a noțiunii de "chestiune de drept" din cadrul cerințelor de admisibilitate prevăzute la art. 519 din C. proc. civ. (aplicabile prin translatare și în ceea ce privește sesizarea întemeiată pe dispozițiile O.U.G. nr. 62/2024), pentru a fi o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie susceptibilă să constituie izvorul unor interpretări divergente și, în consecință, al unei practici judiciare neunitare.

Or, completul de judecată constată că, din practica judiciară deja existentă și depusă la dosarul cauzei, se conturează premisele unei cazuistici neunitare cu privire la ambele chestiuni de drept sesizate.

IV.4.1. În ceea ce privește prima problema sesizată ("Unitățile militare fac parte din autoritățile avute în vedere de dispozițiile art. 369, 370, 382 și 406 din Codul Administrativ, care au obligația transformării posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice?")

Au fost identificate următoarele hotărâri judecătorești:

- Decizia civilă nr. 29 din 26.01.2024 pronunțată în dosar nr. x/2022 de Curtea de Apel Oradea-SCAF, prin care a fost menținută soluția de obligare a pârâtului Ministerul Apărării Naționale și UM 01232 Oradea la transformarea postului contractual ocupat de reclamantă în funcție publică de consilier juridic în grad profesional superior;

- Decizia civilă nr. 573 din 25 martie 2024 pronunțată în dosar nr. x/2022 de Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, prin care a fost mentinută sentința de obligare a pârâtului Ministerul Apărării Naționale la emiterea actului administrativ de transformare prin efectul legii a postului de natură contractuală ocupat de reclamantă în funcția publică corespunzătoare;

- Decizia civilă nr. 1169 din 3 noiembrie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești scaf în dosar nr. x/2019, prin care a fost menținută soluția de obligare a pârâtului la stabilirea posturilor contractuale ocupate de reclamante în funcții publice și numirea în funcțiile publice corespunzătoare gradului profesional al funcției publice;

- Decizia civilă nr. 1725 din 16.12.2021 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara SCAF în dosar nr. x/2019, prin care a fost admis recursul reclamantei, a fost casată sentința și în rejudecare, a fost admisă în parte actiunea; au fost obligați pârâții să stabilească postul contractual pe care îl ocupă reclamant ca funcție publică și să o numească în funcția publică corespunzătoare, ținând cont de condițiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei și gradului profesional ale funcției publice.

Pe rolul ICCJ au mai fost identificate dosare aflate în faza procesuală a recursului (3206/114/2022*, 3204/114/2022, 3205/114/2022*).

Astfel, în ceea ce privește aspectul dacă unitățile militare fac parte din autoritățile avute în vedere de dispozițiile art. 369, 370, 382 și 406 din Codul Administrativ, care au obligația transformării posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, se constată că soluția nu este una care să decurgă explicit din normele legale și că există argumente serioase ce susțin ambele opinii juridice.

(i)Argumente pentru respingerea acțiunii

Unele instanțe au reținut că, raportat la art. 369 Cod Administrativ ce prevede autoritățile și instituțiile publice în cadrul cărora sunt înființate funcții publice, unitatea militară nu se regăsește în nici una din aceste situații; conform art. 1 alin. (2) din legea specială, Ministerul Apărării Naționale este format din structuri centrale (expres și limitativ enumerate în conținutul art. 7 din același act normativ), precum și din structuri și forțe subordonate, sistemul acestora constituind Armata României; în conținutul Legii nr. 346/2006 nu se face nici o mențiune cu privire la unitățile teritoriale sau administrativ-teritoriale prevăzute de Codul administrativ sau la funcții publice locale sau teritoriale.

La nivelul Ministerului Apărării Naționale s-a realizat transformarea în funcții publice a unor posturi contractuale, exclusiv din structura centrală a ministerului, în condițiile prevăzute la art. 370 alin. (1) - (3) din Codul administrativ; posturile contractuale din unitățile militare aflate în subordinea/coordonarea structurilor centrale sau în structura de forță a Armatei României nu au fost transformate în funcții publice.

Conform prevederilor Legii nr. 153/2017, în Ministerul Apărării Naționale sunt stabilite funcții publice de stat doar în structurile centrale (aparatul propriu al ministerului) și Casa de pensii sectorială, iar în unitățile militare de subordonare centrală sunt stabilite doar funcții contractuale. Potrivit Legii nr. 153/2017 în vigoare, funcțiile publice din Ministerul Apărării Naționale sunt funcții publice de stat, regăsindu-se doar în structurile centrale (aparatul propriu al ministerului), iar personalul civil contractual din unitățile militare de subordonare centrală ale Ministerului Apărării Naționale nu poate fi salarizat decât pe funcții contractuale din unitățile bugetare de subordonare centrală.

Structura funcțiilor publice din Ministerul Apărării Naționale este stabilită în acord cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. S-455/2020 pentru aprobarea organigramei structurilor centrale ale Ministerului Apărării Naționale și a numărului total de posturi aferente acestora.

S-a mai susținut că în fișele posturilor nu pot fi identificate activități care să implice exercitarea prerogativelor de putere publică, astfel cum sunt descrise în cuprinsul dispozițiilor art. 370 alin. (2) din Codul administrativ, raportat la misiunea concretă a unităilor militare aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. S-455/2020.

(ii)Argumente pentru admiterea acțiunii

În celalalt sens, se poate argumenta în sensul că, în ceea ce privește organizarea Ministerului Apărării Naționale, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 346 din 2006, Ministerul Apărării Naționale este organul de specialitate al administrației publice centrale, care conduce și desfășoară, potrivit legii, activitățile în domeniul apărării țării. Potrivit alin. (2) al aceluiași articol, Ministerul Apărării Naționale este format din structuri centrale, structuri și forțe subordonate acestora.

Apoi, conform art. 28 alin. (1), structura de forțe ale armatei este formată din state majore, comandamente, mari unități și unități, formațiuni și alte structuri stabilite potrivit legii, cuprinse după caz, în forțe terestre, forțe aeriene, forțe navale, denumite în continuare categorii de forțe; forțe pentru sprijin de luptă, forțe pentru sprijin logistic, forțe pentru operații speciale, forțe pentru apărarea cibernetică și alte forțe.

Reclamantele nu își desfășoară activitatea în cadrul unei structuri centrale, ci în cadrul unei unități militare teritoriale, deci în cadrul unei structuri subordonate autorității de specialitate centrale. Însă, dat fiind că unitățile militare nu au personalitate juridică și nu se încadrează în definiția dată de Codul Administrativ autorităților administrației publice locale (conform articolului 5 lit. d), administrația publică locală reprezintă totalitatea activităților desfășurate în regim de putere publică, de organizare a executării și de executare în concret a legii și de prestare de servicii publice, în scopul satisfacerii interesului public local), astfel că personalul civil din unitățile militare aflate în subordinea M.Ap. N., poate fi asimilat personalului civil din cadrul aparatului central al M.Ap. N.

Astfel, nu există nicio rațiune pentru care, atunci când legiuitorul a enumerat, la art. 369 din Codul administrativ, autoritățile publice în care se înființează funcții publice, intenția acestuia să fi fost aceea de a exclude personalul civil din cadrul unităților militare teritoriale de la obligația de înființare a funcțiilor publice, în măsura în care acest personal îndeplinește prerogative de putere publică (astfel cum acestea sunt prevăzute expres de art. 370 alin. (2) C.adm.), ci, enumerarea de la art. 369 a urmărit tocmai scopul de a acoperi toate autoritățile și instituțiile publice, fie ele centrale sau locale, atâta vreme cât personalul din cadrul acestora nu este exceptat expres de art. 382 din Codul administrativ.

Prin prisma categoriilor de personal din cadrul Ministerului Apărării Naționale, cererea de transformare a postului acesteia într-un post aferent funcției publice ar putea fi considerată întemeiată; în acest sens, potrivit prevederilor art. 2 aliniatul (1) din Anexa numărul VI – Familia ocupațională de funcții bugetare "Apărare, ordine publică și securitate națională" din Legea-cadru nr. 153/2017, personalul încadrat în instituțiile publice de apărare, ordine publică și securitate națională este format din personal militar, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, personal civil. În același timp, conform aliniatului 5 al aceluiași articol, prin personal civil, în sensul prezentei legi, se înțelege funcționarii publici și personalul contractual. Nu poate fi identificată nicio rațiune de text pentru care transformarea în funcții publice a unor posturi contractuale să fie operantă exclusiv în structura centrală a ministerului.

Față de faptul că unitățile militare nu se încadrează nici în definiția dată de art. 5 lit. d) noțiunii de "autoritate a administrației publice locale", această interpretare ar conduce la concluzia, inacceptabilă juridic, a imposibilității încadrării personalului din cadrul unităților militare în vreo categorie de instituții publice, centrale sau locale.

Or, intenția legiuitorului nu poate fi cea privind inaplicabilitatea față de această categorie de personal a vreunei dispoziții legale din Codul Administrativ, principiul de drept fiind cel al interpretării normei legale în vederea producerii de efecte juridice.

În aceste condiții, prin interpretarea coroborată a prevederilor legale ale art. 369, art. 370 și art. 382 Cod Administrativ, rezultă că unitățile militare pot intra în sfera de aplicare a prevederilor art. 369 din Codul administrativ care aveau obligația transformării posturilor contractuale în posturi aferente funcției publice.

Pe de altă parte, unitățile militare pot fi încadrate în categoria instituțiilor publice, astfel cum sunt definite de art. 5 lit. w) Cod administrativ; unitățile militare în care își desfășoară activitatea reclamantele pot fi vizate de art. 369 lit. a) C.adm., ca parte componentă a Ministerului Apărării Naționale.

Totodată, modalitatea de funcționare si organizare a M.Ap. N. nu exclude, conceptual înfiintarea de functii publice si la nivelul unităților militare, care potrivit legii, nu au personalitate juridică.

Legea-cadru de salarizare este anterioară Codului administrativ, astfel că se impune a fi interpretată și aplicată în conformitate cu acest act normativ subsecvent ce conține reglementarea generală a materiei functiei publice, în condițiile art. 67 din Legea nr. 24/2000, cu precizarea că Legea nr. 153/2017 nu constituie un act normativ special în raport cu Codul administrativ, cele două având domenii diferite de reglementare. De altfel, în Legea nr. 153/2017 nu se regăseste vreo interdictie expresă sau care să poată fi dedusă pe cale de interpretare de înființare de funcții publice în cadrul unitătilor militare.

Faptul că unitățile militare de subordonare centrală ale Ministerului Apărării Naționale nu sunt menționate expres la art. 385 Cod adm. ori în cuprinsul Anexei VIII la Legea nr. 153/2017 printre autoritățile și instituțiile în cadrul cărora sunt stabilite funcții publice de stat ori teritoriale nu determină concluzia excluderii acestora din categoria instituțiilor publice, câtă vreme, așa cum a arătat instanța de fond, sunt, potrivit art. I alin. (2) din Legea nr. 346/2006, entități componente ale ministerului, ca forțe subordonate structurilor centrale sau celorlalte structuri, iar art. 385 alin. (1) și (2) Cod adm. prevede că funcțiile publice de stat sunt cele stabilite, potrivit legii, în cadrul ministerelor, respectiv că funcțiile publice teritoriale sunt cele stabilite, potrivit legii, în cadrul instituțiilor publice din teritoriu, aflate în subordinea/coordonarea/sub autoritatea ministerelor.

Incidența prevederilor H.G. nr. S-455/2020 pentru aprobarea organigramei structurilor centrale ale Ministerului Apărării Naționale și a numărului total de posturi afërentc accstora nu poate fi reținută ca argument al tezei avansate de recurenții-pârâți, câtă vreme este un act cu forță juridică inferioară Codului administrativ.

În realitate, activitatea consilierilor juridici din cadrul unităților militare ce aparțin Ministerului Apărării Naționale este reglementată de aceleași acte normative, indiferent că această activitate se desfășoară în structuri centrale sau în alte structuri și forte subordonate acestora.

Caracterul dificil al chestiunii de drept invocate rezultă din necesitatea de a tranșa între argumentele mai sus expuse, dar și din necesitatea existenței unei rezolvări unitare a acestei probleme de drept, cu acoperire națională.

IV.4.2. Cu privire la cea de-a doua chestiune sesizată ("În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, corespondența dintre posturile de natură contractuală și posturile aferente funcțiilor publice, din punct de vedere al clasificării prevăzute de art. 385 din Codul Administrativ, se face raportat la atribuțiile prevăzute în fișa postului de natură contractuală deținut anterior și transformat în post aferent unei funcții publice sau raportat la atribuțiile efectiv îndeplinite de către angajat?")

Ca și decizie relevantă, a fost identificată Decizia nr. 3186 din 10.06.2024 pronunțată de ICCJ-SCAF în dosar nr. x/2022, prin care a fost respinsă în tot acțiunea), precum și toate celelalte decizii deja menționate anterior, prin care s-a dispus transformarea posturilor contractuale în posturi aferente funcției publice corespunzătoare (fără a se dezlega gradul acesteia) sau în funcție de consilier juridic de grad superior.

(i)Argumente relevante în sensul că se impune analiza strictă a atribuțiilor din fișa postului, indiferent de cele efectiv exercitate

S-a apreciat că existența unor atribuții ale consilierului juridic angajat al unei unități militare în raporturile cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din țară sau străinătate, în limitele competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, corespunde definiției date noțiunii de activitate cu caracter general care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, în accepțiunea prevederilor art. 370 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ.

Așadar, deși, față de prevederile art. 3 din Legea nr. 346/2006 (potrivit cărora doar Ministerul Apărării Naționale este cel care reprezintă în justiție, prin Direcția generală juridică, structurile armatei care nu au personalitate juridică - deci inclusiv unitatea militară pârâtă), atribuțiile consilierului juridic din cadrul unei unități militare sunt mult mai restrânse decât cele ale unui consilier juridic din cadrul Direcției generale juridice, acest aspect nu exclude calificarea atribuției din fișa postului reclamantei de a reprezenta și apăra interesele M.Ap. N. în raporturile cu autoritățile publice, instituțiile de orice natură, precum și cu orice persoană fizică sau juridică, română ori străină, cu excepția instanțelor judecătorești, ca reprezentând o atribuție ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică, astfel cum o și definesc expres dispozițiile art. 370 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ.

Astfel, trebuie avute în vedere atribuțiile înscrise în fisele posturilor, acestea fiind circumscrise prerogativelor de putere publică. În realitate, activitatea consilierilor juridici din cadrul unităților militare ce aparțin Ministerului Apărării Naționale este reglementată de aceleași acte normative, indiferent că această activitate se desfășoară în structuri centrale sau în alte structuri și forte subordonate acestora.

În fine, se constată că printr-o decizie de speță (Decizia nr. 3186 din 10.06.2024 pronunțată de ICCJ-SCAF în dosar nr. x/2022), a fost realizată o analiză a atribuțiilor din fișa postului reclamantului din acea cauză, constatându-se că niciuna din activități nu implica posibilitatea de a lua decizii care să se impună cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, cerință necesară pentru exercițiul prerogativelor de putere publică. Din contra, din rubrica corespunzătoare s-a reținut că responsabilitatea implicată de post se rezuma la furnizarea de date și informații necesare procesului decizional.

(ii)Argumente relevante în sensul că se impune analiza atribuțiilor efectiv exercitate de către reclamanți

S-a invocat faptul că, în ipoteza în care s-ar concluziona că vreuna din atribuțiile menționate în fișa postului se subsumează activității prevăzute de art. 370 alin. (2) din Codul administrativ, nu s-a demonstrat că aceste activități au fost exercitate în mod efectiv de către reclamante.

Aceste atribuții prevăzute de art. 370 alin. (2) din Codul administrativ exced competențelor si misiunilor unităților (prevăzute în statele de organizare), din care provin reclamantele. Există diferențe majore între atribuțiile și responsabilitățile consilierilor juridici care își desfășoară activitatea în structurile centrale ca funcționari publici și atribuțiile și responsabilitățile unităților de nivel inferior în care își desfășoară activitatea în calitate de consilieri juridici-personal civil contractual.

Activitatea legislativă, de reprezentare și de asistență juridică în Ministerul Apărării Naționale, potrivit Ordinului M 75/2009 - privind activitatea legislativă, de reprezentare și asistență juridică în Ministerul Apărării Naționale, cu modificările și completările ulterioare, este desfășurată de către consilierii juridici încadrați în Direcție generală juridică, unități militare, instituții și formațiuni militare fără personalitate juridică, precum și în alte structuri cu personalitate juridică.

Activitățile prevăzute în Ordinul nr. M.75/2009, sunt enumerate în mod exhaustiv, aplicabilitatea acestora făcându-se, după caz, în funcție de nivelul structurii în care sunt încadrați consilierii juridici, a misiunii pe care structura o are de îndeplinit conform statului de organizare, dar și a mai multor criterii, printre care tipul atribuțiilor, responsabilităților și a complexității activităților care diferă de la o structură la alta și nu pot fi menționate în fișele posturilor la toate unitățile, deoarece acestea nu se regăsesc în misiunea structurii respective.

Reclamantele nu au desfășurat în fapt activitățile prevăzute de art. 370 alin. (2) din Codul administrativ, deoarece unitățile militare în care reclamantele sunt încadrate nu au misiunea prevăzută în statul de organizare cu privire la întocmirea proiectelor de acte normative specifice; aceasta este atribuția specifică structurilor centrale, în speță Direcția.

Prin urmare, ceea ce se invocă este faptul că, dincolo de atribuțiile din fișa postului (aspect de fapt, în sarcina de verificare a instanței de trimitere), ceea ce contează pentru corecta calificare a gradului funcției este ceea ce au exercitat efectiv reclamantele dintre aceste atribuții.

Caracterul dificil al problemei de drept, în situația în care răspunsul la prima întrebare va fi unul afirmativ, rezidă din lacunele reglementărilor, care nu indică în mod explicit modalitatea de transformare a postului din perspectiva clasificării prevăzute de art. 385 din Codul administrativ.

Din perspectiva caracterului dificil al chestiunii de drept sesizate, se constată că nu există o interpretare unitară a celor două chestiuni de drept referite prin prezenta sesizare, iar textele legale nu rezolvă în mod explicit dilemele juridice, acestea fiind susceptibile de interpretări diferite cu potențial de continuare a practicii neunitare.

Tocmai neclaritatea jurisprudențială determină conturarea concluziei existenței unei veritabile probleme de drept, ce necesită angrenarea mecanismului unificării de către instanța supremă.

De asemenea, condiția ivirii unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată este îndeplinită în cauză, deoarece modalitatea de interpretare a prevederilor art. 369, 370, 382, 385 și 406 din Codul Administrativ determină consecințe asupra modalității de soluționare a recursului.

În concluzie, se constată că sunt îndeplinite condițiile sesizării instanței supreme în temeiul O.U.G. nr. 62/2024 și art. 519 din C. proc. civ., astfel că mecanismul de unificare a practicii judiciare prin pronunțarea unei hotărâri prealabile poate fi activat.

IV.5. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea problemelor de drept

Punctele de vedere exprimate de recurentele-reclamante B. și A. și de recurenții-pârâți Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, UM 02418 București, prin Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, UM 02494 Ploiești, prin Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, și UM 01991 Târgșoru Nou, prin Ministerul Apărării Naționale – Direcția Generală Juridică, precum și de intimata-pârâtă Direcția Generală Management Resurse Umane din Cadrul Ministerului Apărării Naționale consemnate în practicaua prezentei încheieri, au fost în sensul admiterii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Reclamantele au arătat, prin punctul de vedere scris depus la dosar, că unitățile militare se regăsesc printre instituțiile enumerate de art. 369 din Codul administrativ, având în vedere disp. art. 5 lit. c), lit. w) și art. 51 alin. (1) din Codul administrativ.

În ceea ce privește tipul funcției stabilite, se arată că persoanele angajate cu contract individual de muncă ce îndeplineau condițiile de numire în funcțiile publice rezultate prin transformarea posturilor contractuale ocupate, printre care și reclamantele, au solicitat valorificarea acestui drept pe cale judecătorească. Ca urmare a admiterii acțiunilor, unele instanțe nu au precizat/stabilit tipul funcției - de stat sau teritorială, alte instanțe, prin hotărâri definitive, au stabilit funcții publice de stat.

Hotărârile judecătorești care nu indicau tipul funcției au fost executate de parați prin stabilirea funcțiilor publice teritoriale, iar celelalte hotărâri au fost executat conform dispozitivului, stabilind funcții publice de stat. Ca urmare, principiile de salarizare (nediscriminare, egalitate, ierarhizare) nu mai sunt respectate.

Activitatea consilierilor juridici din cadrul unităților militare este reglementată de aceleași acte normative, indiferent că se desfășoară în structuri centrale sau în alte structuri și forțe subordonate acestora; atribuțiile înscrise în fișele posturilor sunt efectiv îndeplinite de către reclamante.

IV.6. Punctul de vedere al completului de judecată

Cu privire la prima chestiune, completul își exprimă punctul de vedere în sensul opiniei că nu există nicio rațiune pentru care, atunci când legiuitorul a enumerat, la art. 369 din Codul administrativ, autoritățile publice în care se înființează funcții publice, intenția acestuia să fi fost aceea de a exclude personalul civil din cadrul unităților militare teritoriale de la obligația de înființare a funcțiilor publice, în măsura în care acest personal îndeplinește prerogative de putere publică (astfel cum acestea sunt prevăzute expres de art. 370 alin. (2) C.adm.), ci, enumerarea de la art. 369 a urmărit tocmai scopul de a acoperi toate autoritățile și instituțiile publice, fie ele centrale sau locale, atâta vreme cât personalul din cadrul acestora nu este exceptat expres de art. 382 din Codul administrativ.

Fa