ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1142/2025

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța, sub nr. x/118/2023, reclamanta A S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Municipiul B prin Primar, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtului la plata sumei de 142.972,85 lei debit principal și 7.148,64 lei penalități de întârziere (total 150.121,49 lei), sume datorate în baza contractului de achiziție publică de lucrări nr. x/17.11.2022, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată constând în taxa de timbru și onorariu avocat. Pârâtul a formulat întâmpinare și cerere reconvențională prin care a solicitat admiterea în parte a cererii de chemare în judecată, compensarea obligatiilor de plata ale pârâtului cu penalitățile datorate achizitorului pentru depășirea termenului de 40 de zile prevăzut în contract. În ceea ce privește penalitățile, acestea sunt calculate în mod greșit, având în vedere disp. art. 9 din Contract, valoarea acestora fiind de 0,01 % și nu 0,1%, iar ele aplicându-se la valoarea contractului fără TVA.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 945/27.07.2023 pronunțată de Tribunalul Constanța a fost admisă cererea reclamantei-pârâte A S.R.L, pârâtul reclamant fiind obligat la plata către reclamanta-pârâtă a sumei de 142.972,85 lei, cu titlu de debit principal și a sumei de 7.148,64 lei, cu titlu de penalități de întârziere și la plata sumei de 5002,43 lei din care 3002,43 lei reprezintă taxa judiciară de timbru și 2000 lei reprezintă onorariu de avocat așa cum a fost redus. A fost respinsă cererea reconvențională formulată de pârâtul reclamant, ca neîntemeiată.

Hotărârea atacată cu recurs Prin decizia nr. 11 din 26 septembrie 2023, Curtea de Apel Constanța – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal a admis apelul și a schimbat în parte sentința apelată, în sensul că a obligat pârâtul-reclamant să plătească reclamantei-pârâte penalități de întârziere în procent de 0,01% pe zi, calculate la debitul principal în valoare de 142.972,85 lei, începând cu 18.02.2023 și până la achitarea integrală a acestuia, fără a depăși cuantumul de 7.148,64 lei; a menținut celelalte dispoziții ale sentinței civile apelate; a respins cererea intimatei de obligare a apelantului la plata cheltuielilor de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei decizii civile, Municipiul B, prin primar, a declarat recurs, solicitând casarea ei și trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanței de apel.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând, cu prioritate, excepția inadmisibilității căii de atac a recursului, conform dispozițiilor art. 248 alin. (1) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată, pentru considerentele ce urmează: Potrivit dispozițiilor art. 457 alin. (1) din Codul de procedură civilă, hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege. Astfel, căile de atac, termenele și condițiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părțile și nici instanța de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exercițiul unei căi de atac. Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condițiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanțelor judecătorești și de soluționare a cererilor deduse judecății, implicit a căilor de atac. Recunoașterea unei căi de atac în alte situații decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalității, cât și a principiului constituțional al egalității în fața legii, motiv pentru care, apare ca o soluție inadmisibilă în ordinea de drept. Această regulă are valoare de principiu constituțional, dispozițiile art. 129 din Constituție arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar și că exercitarea acestora trebuie făcută în condițiile legii, cu respectarea acesteia. În cauza pendinte, pretențiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ „se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor”. Înalta Curte constată că obiectul cauzei, plata contravalorii unor facturi emise în calitate de executant, în baza contractului de achiziție publică de lucrări nr. x/17.11.2022 având ca obiect elaborare servicii de proiectare, verificare tehnică proiect și execuție lucrări pentru realizare coloane comune de gaze naturale, face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 care prevede: „procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului(...)” De asemenea, Înalta Curte mai reține că pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că: „Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Apelul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este soluționat de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.” În timp ce la alin. (3 ind. 1) a prevăzut că: „Hotărârea pronunțată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă. Instanța ierarhic superioară soluționează recursul de urgență și cu precădere într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței”. Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fondamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenția legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicție, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice, respectiv cel al „adoptării unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizițiilor publice”, „luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor și a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiții”. Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voința legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfășurarea litigiilor aflate în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicție, fond și recurs. Această abordare a fost consacrată și prin Decizia nr. 17/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, privind „interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ”, precum și printr-o serie decizii ale Curții Constituționale, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 reținându-se că: „[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situație reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012”; De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curții Constituționale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului”. Reține Înalta Curte că prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea, și în materia contenciosului administrativ, a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă același principiu juridic - Specialia generalibus derogant - implică și faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absența reglementării exprese a triplului grad de jurisdicție (apel și recurs) în ceea ce privește hotărârile prevăzute de art. 51 și respectiv, 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă și, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate. Mai reține Înalta Curte că dispozițiile art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă teza finală, stabilesc faptul că: „(...) De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanțele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanță sunt supuse numai apelului”, totodată și dispozițiile art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: „sunt hotărâri definitive (...) 4. Hotărârile date în apel fără drept de recurs”. Prin urmare, fiind pronunțată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia civilă nr. 11 din 26 septembrie 2023 pronunțată de Curtea de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ și fiscal este o hotărâre definitivă, în sensul dispozițiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se înscrie în ipoteza legală reglementată de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 și art. 20 din Legea nr. 554/2004. Împrejurarea că prin dispozitivul deciziei atacate este indicată calea de atac a recursului în termen de 30 zile de la comunicare, nu este de natură să dea dreptul la exercitarea acesteia, hotărârea judecătorească fiind supusă principiului legalității, aceasta neputând prin ea însăși, nici să suprime și nici să dea naștere la căi de atac neprevăzute de lege. Mai reține instanța că această problemă de drept a făcut obiectul unei soluții de principiu din data de 22 aprilie 2024, adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curți, consacrat de art. 126 alin. (3) din Constituția României și de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea și aplicarea unitară a legii, prin care s-a ajuns la concluzia formulării unor propuneri de modificare legislativă în ceea ce privește regimul juridic al litigiilor guvernate de Legea nr. 101/2016 privind contractele de achiziție publică, în sensul de a fi reglementată calea de atac a recursului, specifică contenciosului administrativ, urmând ca până la modificarea textului, la nivelul secției să se adopte soluția de respingere a recursului ca inadmisibil. În consecință, pentru considerentele expuse și textele de lege invocate, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepția inadmisibilității recursului și va respinge recursul, ca inadmisibil