ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4936/2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București secția a IX-a Contencios Administrativ și Fiscal la data de 16.03.2022, reclamantul MINISTERUL EDUCAȚIEI, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE ȘI ADMINISTRAȚIEI, a solicitat:

Prin sentința civilă nr. 1933 din data de 26 octombrie 2022, Curtea de Apel București, Secția a-IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de către reclamantul Ministerul Educației, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs Ministerul Educației, întemeiat pe pe dispozițiile art. 488 alin.(l) pct. 6 și 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului casarea în tot a sentintei atacate și în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că apreciază sentința atacată ca fiind nelegală .

Recurenta critică hotărârea instanței de fond susținând că a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedura civilă.

În motivarea acestui caz de casare recurenta arată că potrivit art. 425 alin. (1) Cod de proc. civ., instanța de judecată este obligată de a arăta în cadrul hotărârii partea/părțile care au formulat cererea, obiectul cererii, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, motivele de fapt și de drept pentru care au fost înlăturate cererile părților, precum și celelalte mențiuni, considerentele făcând corp comun cu dispozitivul hotărârii pronunțate. Totodată, motivarea unei hotărâri trebuie să fie clară și precisă, să se refere la probele administrate în cauză si să fie în concordanță cu acestea, să răspundă în fapt și în drept cu privire la toate pretențiile formulate de părții, să conducă în mod logic și convingător la soluția din dispozitiv.

Recurenta critică hotărârea instanței de fond susținând și că a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de Procedura Civilă.

Consideră că instanța de fond a încălcat prevederile art. 4 și art. 6 din OUG nr. 66/2011, reținând că cererea privind diminuarea corecției aplicate este neîntemeiată.

Arată că Ministerul Educației a implementat, în calitate de beneficiar, proiectul „Creșterea calității sistemului educațional preuniversitar din România prin implementarea de instrumente moderne de management și monitorizare", cod SMIS 37655, în perioada 24.02.2014-24.02.2015. Cererea de finanțare aferentă acestui proiect a fost depusă inițial în 2011, în cadrul Cererii de idei de proiecte nr. IP 1/2010, aferente Programului Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, finanțat prin Fondul Social European. Contractul de finanțare a fost însă semnat 3 ani mai târziu, în cadrul aceleiași Cereri de idei de proiecte, în urma actualizării cererii de finantare de către Ministerul Educatiei, ca urmare a solicitărilor de clarificări adresate Ministerului Educației de către AM PODCA, în vederea finanțării proiectului.

S-a constatat că se impune diminuarea finanțării nerambursabile cu sumele plătite necuvenit, care nu își găsesc corespondentul în atingerea indicatorilor asumați prin cererea de finanțare și devin astfel cheltuieli neeligibile.

Cu privire la aceste nereguli, recurentul recurentul solicită a fi respinse ca neîntemeiate pentru următoarele motive:

Din analiza DCI (Documentul cadru de implementare a Programului Operațional ”Dezvoltarea Capacității Administrative") noiembrie 2010 și a Regulilor pentru cererile de idei de proiecte, ianuarie 2010 (document elaborat de Autoritatea de management pentru a veni în sprijinul solicitanților, autorități ale administrației publice centrale (ministere, agenții) care doresc să obțină finanțare nerambursabilă din Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative", în cadrul cererilor de idei de proiecte), reiese că indicatorii de realizare imediată („output") măsoară rezultatele efective ale activităților proiectului, iar indicatorii de rezultat („result”) măsoară îndeplinirea scopului proiectului și se referă la beneficiile imediate care sunt resimțite ca urmare a proiectului de către beneficiarii directi sau indirecti.

Arată că valoarea acestor indicatori, realizată efectiv pe parcursul implementării proiectului, până la finalizarea acestuia, a fost conformă cu țintele planificate prin Cererea de finanțare, astfel încât se poate afirma că scopul proiectului a fost atins, realitate confirmată și de rapoartele misiunilor de verificare la fața locului ale AMPODCA si de rambursarea de către AMPODCA a cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului de Ministerul Educației, incluse în 7 Cereri de rambursare, inclusiv cheltuieli pentru sistemul informatic, a căror rambursare a fost efectuată integral la momentul respectiv.

În consecință, proiectul PODCA SMIS 37655 a fost implementat în parametrii aprobați prin Cererea de finanțare și contractul de finanțare nr. 418/24.02.2014, îndeplinindu-și toți indicatorii.

Recurenta învederează că în Manualul de implementare a proiectelor finanțate din Programul operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, versiunea revizuită din februarie 2015, la capitolul Glosar de termeni utilizați, se menționează că, în cazul indicatorilor parțial îndepliniți, AM va autoriza la plată doar cheltuielile aferente realizării acestora, reducerea procentuală fiind reprezentată de această diminuare implicită a valorii contractului de finanțare.

Or, indicatorii de proiect au fost îndepliniți, conform Raportului final (R3) pentru Cererea de rambursare nr.7 depusă de Ministerul Educației în februarie 2016.

Tot în acest sens, precizează că în conținutul Glosarului de termeni utilizați, se menționează că neatingerea indicatorilor poate conduce la neîndeplinirea obiectivului general al proiectului sau a scopului acestuia, ceea ce în prezenta cauză nu este incident, indicatorii fiind îndepliniți, chiar și pârâtul MDLPA recunoaște acest aspect în întâmpinare la pag.ll, pct.14, paragraf.2.

Apreciază că Procesului verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 87867/21.07.2021 și Deciziei nr. 316 din data de 17.09.2021 sunt nelegale întrucât doar neîndeplinirea obiectivelor, rezultatelor și a indicatorilor proiectului pot atrage diminuarea finantării nerambursabile.

Recurentul consideră că prin Decizia nr. 316 din data de 17.09.2021, pârâtul MDLPA a reținut în mod nelegal că se confirmă sesizarea de suspiciune de neregulă identificată drept SNE 801/04.01.2019, motiv pentru care, suma validă în cuantum de 9.079.744,44 lei inclusiv TVA, reprezentând cheltuieli aferente contractului de prestări servicii nr. 1049/13.05.2015 încheiat de beneficiar cu Asociatia dintre SC A SRL și SC B SRL, efectuate cu nerespectarea obligațiilor asumate prin contractul de finanțare nr. 418/24.02.2014 stipulate la art. 2 alin. (2) și 3 și la art. 6 alin. (1) și, implicit, cu nerespectarea prevederilor art. 2 alin.l lit. C din HG nr. 759/2007, constituie o plată necuvenită, în sensul definiției neregulii prevăzută la art. 2 lit. a din OLIG nr. 66/2011.

În acest context, invederează instanței că în conținutul Manualul de implementare a proiectelor finanțate din Programul operațional Dezvoltarea Capacității Administrative, versiunea revizuită din februarie 2015, sunt identificate tipuri de nereguli atât intenționate, cât și neintenționate, însă neregula reținută de MDLPA nu se regăsește printre acestea.

Contrar afirmațiilor pârâtului, precizează că platforma a fost creată și utilizată în cadrul proiectului și după finalizarea acestuia, conform prevederilor cererii de finanțare.

Referitor la susținerile pârâtului în sensul că începând cu data de 10.02.2017, portalul nu a mai fost utilizat, solicită respingerea ca neîntemeiate pentru următoarele motive:

Sustenabilitatea reprezintă măsura în care proiectul asigură continuarea efectelor sale și valorificarea rezultatelor obținute după încetarea sursei de finanțare. AM/OI responsabil se asigură prin intermediul procesului de monitorizare, în conformitate cu prevederile contractuale, că proiectele își mențin rezultatele și indicatorii după finalizarea perioadei de implementare a proiectului pe termen " mai lung” fără a fi clar care este acesta.

Lipsa unui cadru de reglementare detaliată a sustenabilității proiectelor (perioada precisă, instrumente de monitorizare, măsuri ce pot fi luate, responsabilități ș.a) face dificile demersurile de apreciere a îndeplinirii sau neîndeplinirii scopului proiectului la o diferență de 5 ani de la încheierea proiectului, odată ce scopul proiectului a fost deja declarat ca fiind îndeplinit la finalizarea perioadei de implementare. De asemenea, lipsa cadrului mai sus menționat duce la dificultăți în aprecierea intervalului de timp circumscris sustenabilității, despre care se știe clar doar că începe imediat ce perioada de implementare a proiectului se încheie.

Motivele de nelegalitate invocate de Ministerul Educației nu au fost formulate " în scopul de a induce în eroare instanța investită cu soluționarea cauzei", ci pentru a sublinia, încă o dată, faptul că indicatorii îndepliniți ai proiectului conduc, în mod inevitabil, la îndeplinirea scopului acestuia, așa cum a fost confirmat la finalul proiectului și prin rambursarea cheltuielilor efectuate.

În acord cu definiția indicatorilor care măsoară îndeplinirea țintelor proiectului (de realizare imediată și de rezultat), consideră că scopul proiectului nu poate fi îndeplinit pe termen scurt/mediu sau lung, ci a fost îndeplinit și acest aspect devine incontestabil ulterior.

Precizează că îndeplinirea scopului proiectului " nu a fost prevăzută a fi analizată prin raportare la efectele negative/pozitive la nivel de sistem educațional, ce constituie un criteriu subiectiv și fără cuantificare". Așa cum a arătat și în cererea de chemare în judecată, scopul proiectului a fost atins prin realizarea celor doi indicatori de rezultat, iar faptul că platforma a avut probleme tehnice nu a adus după sine efecte negative la nivelul sistemului de educatie.

În cazul cererii de finanțare cod SMIS 37655, la capitolul Sustenabilitate, terminologia folosită este ”Solutia tehnică va fi dimensionată pentru a asigura scalabilitatea software și hardware a aplicației pentru o perioadă de minim 5 ani". Scalabilitatea unei soluții tehnice presupune proprietatea acesteia de a suporta corect, un volum mai mare de date încărcate sau de a permite extinderea sa .

Doar un studiu realizat de o entitate specializată în domeniul IT poate confirma sau infirma capabilitatea de scalabilitate a aplicației pentru 5 ani. În plus, nu există în cererea de finanțare o relație exprimată clar între scalabilitate și obligativitatea funcționării timp de 5 ani a sistemului informatic creat în proiect.

Recurenta concluzionează că proiectul și-a îndeplinit scopul, din punct de vedere tehnic, respectiv acela de a propune și oferi soluțiile inovatoare concrete pentru sistemul de învățământ preuniversitar, care rămân, pe termen lung, condiționate de factori independenți de proiect.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

În motivare, intimatul prezintă mai întâi o serie de considerente în susținerea respingerii cererii de recurs:

Solicită respingerea căii de atac ca nefondată, din considerentele detaliate și dispozitivul soluției pronunțate reieșind fără echivoc faptul că, Hotărârea recurată de Minister nu trebuie reformată, prin raportare la temeiurile juridice invocate de Recurent (art. 488 alin. (1) pct.6 și pct.8 C. proc. civ.), pe care nu le apreciază ca fiind incidente în cauză.

Prin Întâmpinarea formulată intimatul-pârâtă, pe de-o parte reia apărârile făcute la fond iar în ceea ce privește motivele de casare precizează următoarele:

Intimata arată că recurentul doar menționează acest temei juridic, fără a critica și dovedi în concret de ce soluția pronunțată trebuie reformată, mulțumindu-se să reitereze, fără relevanță, nemulțumirile sale legate de soluționarea în primă instanță a cererii sale.

Chiar dacă recurentul consideră neadecvată și nelegală soluția pronunțată, văzând considerentele hotărârii atacate se poate constată că prima instanță a motivat hotărârea, aceasta fiind clară, precisă și inteligibilă, făcând referire la probele administrate în cauză și în concordanță cu acestea răspunzând în fapt si în drept la toate pretențiile și apărările formulate de părți și conducând în mod logic și convingător la soluția cuprinsă în dispozitiv.

Arată intimata că , prin invocarea acestui art. de lege (paginile 2 și 3 din cerere) Recurentul doar menționează acest temei juridic, fără a critica și dovedi în concret că soluția pronunțată trebuie reformată, mulțumindu-se să reitereze, fără relevanță, nemulțumirile sale legate de soluționarea în primă instanță a cererii sale.

În opinia intimatei, prima instanță a pronunțat o soluție legală și temeinică, presupusele critici ale recurentei nefiind susținute de argumente pertinente, în condițiile în care analiza și aprecierea faptelor, administrarea și interpretarea probatoriilor sunt chestiuni care țin de temeinicia sentinței atacate, nefiind supuse controlului de legalitate exercitat de către instanța de recurs prin prisma motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursursul este nefondat, urmând a fi respins pentru următoarele considerente:

II.1. Din circumstanțele cauzei, Înalta Curte reține că prin Contractul de finanțare nr. 418/24.02.2014, recurentul-reclamant a derulat proiectul cod SMIS 37655, cu titlul „Creșterea calității sistemului educațional preuniversitar din România prin implementarea de instrumente modeme de management și monitorizare.

Prin Procesul Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire creanțelor bugetare nr. 87867/21.07.2021, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene a constatat atingerea parțială a indicatorilor de rezultat, a scopului și obiectivului general al proiectului, fiind stabilită o creanță bugetară în cuantum de 6.224.018,37 lei, reprezentând cheltuieli neeligibile.

Echipa de control a constatat că Indicatorul de Disponibilitate al sistemului informatic în perioada de sustenabilitate a fost de 21,67%, deoarece după data de 18.01.2017, când a expirat suportul tehnic pentru sistemul informatic, reclamanta nu a întreprins alte demersuri pentru asigurarea suportului și mentenanței sistemului integrat în perioada de sustenabilitate a proiectului. Acest aspect ce a avut un impact și asupra celuilalt indicator de rezultat strâns legat de implementarea sistemului informatic, respectiv, Instituții care vor beneficia direct prin implementarea proiectului”.

Recurentul-reclamant a formulat contestație administrativă împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, aceasta fiind respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr.316/17.09.2021.

Apreciind că cei doi indicatori de rezultat au fost integral atinși și că instituțiile implicate au beneficiat de sistemul informatic dezvoltat prin proiect, recurentul-reclamant Ministerul Educației a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună, anularea Procesului verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 87867/21.07.2021 pentru proiectul cod SMIS 37655 cu titlul „Creșterea calității sistemului educațional preuniversitar din România prin implementarea de instrumente modeme de management și monitorizare", anularea Deciziei nr. 316 din data de 17.09.2021 privind soluționarea și diminuarea corecției aplicate prin procesul verbal menționat, conform art. 2 alin. (1), lit. n și art. 6 alin. (4) din OUG nr.66/2011 cu modificările și completările ulterioare.

II.2. În ceea ce privește fondul recursului, recurentul-reclamant și-a întemeiat recursul pe motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Referitor la critica din recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod pr. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, Înalta Curte reține că este neîntemeiată, astfel că o va respinge, având în vedere că, în ceea ce privește sentința recurată, au fost respectate prevederile art. 425 lit. b C. proc. civ., conform cărora hotărârea judecătorească trebuie să conțină „expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților”.

Înalta Curte constată că, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din lectura sa, nemotivarea unei hotărâri judecătorești. În concepția legiuitorului, nemotivarea constituie motiv de casare atunci când, nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii.

În cazul de față, sentința recurată conține motivele care au format convingerea instanței care să determine respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în mod constant că art. 6 alin. (1) din Convenție privind dreptul la un proces echitabil este respectat și în măsura în care o instanță națională care nu și-a motivat decât pe scurt hotărârea, a examinat cu adevărat problemele esențiale ce i-au fost supuse atenției (cauza Albina contra României).

Înalta Curte constată că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, atât argumentele reclamantului căt și pe cele ale pârâtului și a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt și de drept, care au format convingerea sa.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte reține că, este nefondat, avându-se în vedere că instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a textelor de lege incidente în cauză.

Contrar celor invocate de recurentul-reclamant, Înalta Curte observă că, instanța de fond, a constatat în mod corect că perioada de implementare și perioada de sustenabilitate a proiectului sunt două perioade distincte, ultima începând imediat ce perioada de implementare a proiectului s-a încheiat.

Întradevăr, pe perioada sustenabilității, efectele proiectului trebuie să continue prin menținerea rezultatelor obținute după încetarea perioadei de implementare a contractului, reclamantul având răspunderea menținerii acestor rezultate, inclusiv în ceea ce privește atingerea indicatorilor de rezultat.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant, prin cererea de chemare în judecată, nu a contestat perioada de sustenabilitate a proiectului avută în vedere de către pârâtă, astfel că instanța de fond, în mod corect s-a raportat la perioada de 60 de luni, reținută în Procesul verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 87867/21.07.2021 pentru proiectul cod SMIS 37655.

De altfel, perioada sustenabilității proiectului a fost corect individualizată la o perioadă de 60 de luni dat fiind că, prin chiar Cererea de finananțare, Secțiunea 2.9 Sustenabilitate, chiar recurentul-reclamant a prevăzut la criteriul „Sustenabilitatea din punctul de vedere al asigurării capacitătii tehnice” faptul că solutia tehnică va fi dimensionată pentru a asigura scalabilitatea software și hardware a aplicației pentru o perioadă de minim 5 ani.

Or, sistemul informatic a fost finalizat aproape de sfârșitul perioadei de implementare a proiectului, potrivit Procesului verbal de acceptanță finală nr. 1664/15.12.2015 și a devenit funcțional în ianuarie 2016, după data de 24.12.2015 (data finalizării perioadei de implementare a proiectului).

Întucât platforma informatică MONMedu a funcționat doar 13 luni, fapt necontrazis de recurentul-reclamant, iar restul de 47 de luni din cele 60 de luni, nu a funcționat, este evident că acesta a fost funcțional doar 21,67% din perioada de sustenabilitate, așa în mod corect a reținut instanța de fond.

Faptul că indicatorii de realizare imediată și indicatorii de rezultat au fost atinși pin proiect, nu are relevanță în ceea ce privește obligația beneficiarului de a menține rezultatele proiectului pe termen lung prin menținerea ca operațională a platformei informatică MONMedu pentru o perioada de minim 5 ani, așa cum s-a menționat prin însăși cerere de fiananțare.

Reținând cele de mai sus, Înalta Curte constată că instanța de fond a respins în mod corect, ca neîntemeiată, cererea privind diminuarea corecției aplicate, conform art. 2 alin. (1), lit. n și art. 6 alin. (4) din OUG nr.66/2011 cu modificările și completările ulterioare.

Valoarea neeligibilă, aferentă contractului de prestări servicii nr. 1049/13.05.2015, a fost în mod corect stabilită de intimatul-pârât prin aplicarea procentului de 78,33% (100% - 21,67%) la sumele rambursate pentru acest contract.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Educației împotriva sentinței civile nr. 1933 din 26 octombrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII,

DECIDE: