ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4065/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 25.01.20201 sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării și Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, suspendarea Ordinului nr. 5341/28.08.2020 emis de Ministerul Educației și Cercetării până la pronunțarea instanței de fond.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 105 din 2 februarie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării și Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate: - este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond pronunțând sentința cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept prevăzut la art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea 554/2004; - deși instanța ar fi trebuit să compare strict împrejurările reclamate cu definiția legală de la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, pentru a putea reține că există o "îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", urmând să parcurgă întreaga construcție de legături normative ce stă la baza actului administrativ atacat, s-a oprit la prevederile din Anexa 1 a H.G. nr. 21/2007; - prevederile de la art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 obligă instanța sesizată cu o cauză având ca obiect suspendarea unui act administrativ să analizeze inclusiv împrejurările legate de starea de drept care a dus la emiterea Ordinului 5341/28.08.2020; - instanța și-a întemeiat sentința pe același act normativ nelegal pe care intimații și-au întemeiat ordinul a cărui suspendare se solicită; - având valoare de normă definitorie specială pentru ceea ce reprezintă conceptul de "pagubă iminentă", în loc să analizeze dacă prejudiciul îndeplinește condițiile din definiția legală, instanța a reținut o așa-zisă culpă pentru "vătămarea drepturilor la viață și sănătate ale copiilor preșcolari și personalului, cu depășirea cadrului prevăzut de lege; - instanța a ignorat Legea nr. 230/2019 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2019 pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011. Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului casarea sentinței atacate și admiterea cererii de suspendare formulate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinările formulate, intimații-pârâți Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar și Ministerul Educației au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că prima instanță a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta a solicitat suspendarea executării Ordinului Ministerul Educației și Cercetării nr. 5341/28.08.2020 privind neacordarea autorizației de funcționare provizorie pentru unitatea de învățământ preuniversitar particular A. până la pronunțarea instanței de fond în dosarul nr. x/2021 având ca obiect acțiune în anularea aceluiași act administrativ. Potrivit art. 1 din Ordinul atacat nu s-a acordat autorizația de funcționare provizorie pentru unitatea de învățământ preuniversitar particular A., str. x, pentru învățământul preșcolar, limba de predare română, program normal și program prelungit. Potrivit art. 3 din același ordin A. nu are dreptul de a face înscrieri în vederea școlarizării copiilor la nivelul de învățământ preșcolar pentru care nu a obținut autorizația de funcționare provizorie conform art. 1 din Ordin, iar conform art. 4 A. are dreptul de a redepune raportul de evaluare internă în vederea acordării autorizației de funcționare provizorie în conformitate cu prevederile legale în vigoare. Motivele neacordării autorizației provizorii sunt prezentate în anexa ordinului, care face parte integrantă din acesta, și constau în neîndeplinirea indicatorilor de performanță privind asigurarea securității tuturor celor implicați în activitatea școlară în timpul desfășurării programului, descriptorii neîndepliniți fiind cei referitori la proiectarea sistemelor de sănătate și securitate a muncii și de PSI prevăzute de legislația în vigoare pentru activitățile desfășurate în tipul respectiv de organizație. La rubrica "argumentare" a anexei se arată că "În unitatea școlară nu sunt respectate Normele de prevenire și stingere a incendiilor specifice unităților cu profil de învățământ și educație, din următoarele considerente: - clădirea nu dispune de scară de incendiu; - ușile sălilor de grupă se deschid în interior; - planul de evacuare în caz de incendiu nu a fost aprobat de Inspectoratul pentru Situații de Urgență București". Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinului nr. 5341/28.08.2020, iar ulterior a intentat acțiunea în anulare, ce face obiectul dosarului x/2021 al Curții de Apel București. La data de 25.01.2021 reclamanta a formulat cererea de suspendare a aceluiași ordin. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Intimata-reclamantă, prin cererea de suspendare a dedusă judecății, a invocat argumente privind efectele negative adoptării ordinului în cauză asupra cadrelor didactice și elevilor scolii, paguba materială dar și morală provocată prin actul administrativ reclamant, făcând trimitere la motivele cererii de chemare în judecată atașate. Trecând peste aspectul formal al nemotivării acțiunii din perspectiva condițiilor prevăzute de art. 14 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a analizat cererea de suspendare raportat la împrejurările apte să producă o îndoială serioasa asupra legalității actului administrativ, respectiv condiția motivării și a exercitării dreptului de apreciere al autorității publice fără încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau a drepturilor particularilor. A reținut judecătorul fondului că ordinul corespunde exigențelor privind motivarea actului administrativ, în sensul că expune cu claritate motivele pentru care reclamantei nu i s-a acordat autorizația de funcționare provizorie, neîndeplinirea cerințelor din Hotărârea 21/2007, pentru faptul că ușile sălilor de grupă se deschid în interior, pentru fapctul că imobilul nu dispune de scară de incendiu, iar planul de evacuare în caz de incendiu nu a fost aprobat de Inspectoratul pentru Situații de Urgență București. Recurenta - reclamantă nu aduce nicio critică concretă soluției primei instanțe, făcând doar aprecieri teoretice referitoare la noțiunea de caz bine justificat. In plus, deși recurenta susține că instanța ar fi trebuit să analizeze concordanța Anexei 1 a H.G. nr. 21/2007 cu ansamblul "legislației în vigoare" la care se face trimitere cu privire la proiectarea sistemelor de sănătate și securitate a muncii, Înalta Curte constată că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuțioasă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii actului atacat, împrejurare care ar echivala practic cu o tranșare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Pentru aceste motive instanța de control judiciar apreciază că în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, recurenta - reclamantă nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu. Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.