ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6/2022

Primul ciclu procesual 1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 09.04.2015, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, solicitând instanței, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.05.2014 emis de pârât și anularea Deciziei nr. 12120/19.08.2014 de soluționare a contestației administrative emise de pârât. 1.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 3487 din 23.12.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial- Creșterea Competitivității Economice, prin reprezentant legal Ministerul Finanțelor Publice, a anulat Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.05.2014 și Decizia nr. 12120/19.08.2014 de soluționare a contestației administrative, ambele emise de pârât. 1.

Recursul Împotriva acestei sentințe, a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene. 1.

Decizia Înaltei Curți Prin decizia civilă nr. 2267/31.05.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței nr. 3487 din 23 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. 2. Al doilea ciclu procesual La data de 10.08.2018, a fost înregistrată pe rolul acestei instanțe, ca urmare a casării cu trimitere spre rejudecare, cererea de chemare în judecată. 2.1. Excepția de nelegalitate La data de 12.11.2019, reclamanta A. S.R.L., în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a formulat excepție de nelegalitate a următoarelor: - Notificării de reziliere a Contractului de finanțare nr. x/14.04.2011 transmisa de Ministerul Economiei, Comerțului si Mediului de Afaceri la data de 19.04.2013; - Refuzul nejustificat al aceleiași entități de încheiere a unui act adițional la Contractul de finanțare nr. x/14.04.2011, exprimat prin adresa MECMA nr. x/06.11.2012. Dat fiind caracterul nelegal al acestora, a solicitat a nu fi avute în vedere la soluționarea litigiului de fond, instanța urmând să procedeze la soluționarea litigiului, pornind de la premisa că rezilierea Contractului de finanțare nr. x/14.04.2011 a fost una nelegală, iar reclamanta era îndrituită la prelungirea perioadei de implementare a acestui contract. 2.2. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1327/2019 din 8 aprilie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă; a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca nefondată. 2.3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. În raport de dispozițiile art. 48881) C. proc. civ. se invocă încălcarea normelor de procedură de către instanța de fond în ceea ce privește soluționarea excepției de nelegalitate având ca obiect notificarea de reziliere a contractului de finanțelor nr. x/14.04.2011, încălcarea de natură a atrage sancțiunea nulității. Se arată faptul că prima instanță a schimbat prin motivare obiectul sesizării în ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată în condițiile în care reclamanta nu a contestat pe calea unei acțiuni principale notificarea de reziliere ci a ales calea prevăzută de art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 și pentru contestarea refuzului pretins nelegal de încheiere a unui act adițional la un contract administrativ. În raport de dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ. se invocă de recurentă faptul că motivarea primei instanțe este contradictorie atât în ceea ce privește excepția de nelegalitate cât și în ceea ce privește fondul cauzei. aceasta în condițiile în care a reținut neregula menționată în modificarea de reziliere invocând ca argument faptul că notificarea de reziliere nu a fost contestată. În raport de dispozițiile art. 388 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă greșita aplicare și interpretare a normelor de drept material incidente atât în ceea ce privește soluționarea excepției de nelegalitate apreciată ca inadmisibilă și 5respinsă ca atare cât și în ceea ce privește fondul cauzei acțiunea în rejudecare fiind respinsă ca nefondată. În ceea ce privește excepția de nelegalitate se invocă greșita apreciere asupra admisibilității invocării art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 de către prima instanță. Aceasta deoarece contestarea în condițiile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o opțiune a reclamantei în condițiile în care rezilierea contractului de finanțare s-a dispus pentru îndeplinirea obligației de nerespectare a calendarului activităților obligației a cărei neonorare reprezintă neregula imputată reclamantei prin procesul-verbal. În ceea ce privește soluția dispusă pe fondul cauzei recurenta-reclamantă invocă încălcarea de către prima instanță a prevederilor art. 6 alin. 1 și (3) din O.U.G. nr. 66/2011 în ceea ce privește aplicarea principiului proporționalității sancțiunii în ceea ce privește solicitarea respinsă având ca obiect individualizarea sancțiunii aplicate. În esență, se critică faptul că s-a apreciat existența unei culpei exclusive a reclamantei în ceea ce privește implementarea proiectului și a fost respectat principiul proporționalității în condițiile în care s-a dispus de autoritate recuperarea integrală a finanțării, fiind nerespectate dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. "n" din O.U.G. nr. 66/2011. Se solicită de recurenta-reclamantă admiterea recursului casarea sentinței atacate și rejudecarea în sensul admiterii excepției de nelegalitate și admiterii acțiunii astfel cum a fost formulate. La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Analizând recursul declarat în raport de motivele de casare invocate, Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condițiile motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 5,6 și 8 C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 5 C. proc. civ. nu este fondat, în cauză neputându-se reține încălcarea vreunei norme de procedură prevăzute de lege de către instanța de fond în legătură cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă în al doilea ciclu procesual. Prima instanță a verificat admisibilitatea excepției de nelegalitate în raport de dispozițiile art. 4 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 fără a se putea reține că ar fi încălcat principiul disponibilității. Aceasta deoarece excepția de nelegalitate este o apărare în raport de dispozițiile art. 4 alin. 1 și (3) din Legea nr. 554/2004 și are ca efect înlăturarea actului individual în procesul de soluționare al unei cauze și nu anularea actului administrativ individual contestat pe calea excepției de nelegalitate. În mod corect prima instanță a apreciat ca inadmisibilă excepția de nelegalitate în raport de obiect și de scopul urmărit de reclamantă, acela de a se anula notificarea de reziliere a contractului de finanțare din 14.04.2011 și adresa din

XI.2014 fără ca aceste acte să fi fost contestate pe calea unei acțiuni directe. În speța de față, necontestarea Notificării de reziliere a Contractului de finanțare nr. x/14.04.2011 transmisă la data de 19.04.2013 și a adresei MECMA nr. x/06.11.2012 a avut drept consecință intrarea lor în circuitul civil și producerea de efecte juridice iar criticile de nelegalitate care puteau fi invocate pe calea acțiunii având ca obiect anularea actelor atacate cu excepția de nelegalitate, nu pot fi ridicate pe calea acestei excepții întrucât acest aspect ar echivala cu faptul că legiuitorul ar fi prevăzut două căi de atac susținute de aceleași motive, fapt care este inadmisibil. În acest sens, instanța de fond a reținut în mod legal: în acord cu pârâta, că reclamanta urmărește, în esență, anularea Notificării de reziliere a Contractului de finanțare nr. x/14.04.2011 transmisa la data de 19.04.2013 si a adresei MECMA nr. x/06.11.2012 si nu doar o înlăturare a acestor acte in procesul de soluționare a prezentei cauze. Acest aspect rezulta din modalitatea de formulare a excepției de nelegalitate prin care se solicita, intre altele, ca instanța "sa procedeze la soluționarea litigiului pornind de la premisa ca rezilierea Contractului de finanțare nr. x a fost una nelegala iar recurenta era îndrituita la prelungirea perioadei de implementare a acestui contract", astfel că reclamanta tinde în realitate la anularea actelor atacate pe calea excepției de nelegalitate. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 5 C. proc. civ. nu este fondat sub al doilea aspect de nelegalitate invocat în cadrul acestui motiv de casare. În cauză nu poate fi reținută existența unei motivării contradictorii care nu ar susține soluția dată asupra excepției de nelegalitate și ce dispusă asupra fondului cauzei. În opinia Curții sentința atacată respectă dispozițiile art. 425 lit. b) din C. proc. civ. și art. 6 din CEDO în cauză fiind prezentate argumente de fapt și de drept care susțin inadmisibilitatea excepției de nelegalitate și netemeinicia acțiunii de fond. În analiza inadmisibilității excepției de nelegalitate și a fondului cauzei prima instanță a răspuns motivat cererilor și criticilor de nelegalitate ale reclamantului. Iar unele argumente sunt comune deoarece recurenta-reclamantă reia în cadrul excepției de nelegalitate invocate critici de nelegalitate care privesc cauza pe fond respectiv solicitările de prelungire a termenului de implementare, respingerea pretins nelegală a ultimei solicitări de prelungire reziliere nelegală, invocarea bunei credințe a reclamantei și încălcarea de către autoritate a principiului proporționalității în emiterea procesului-verbal nr. x din 15.05.2014 și a Deciziei nr. 12120/19.08.2014. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este nefondat în cauză sentința atacată fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente sub ambele aspecte de nelegalitate invocate: primul vizând soluționarea excepției de nelegalitate invocată în rejudecare după casare cu trimiterea și al doilea vizând soluționarea fondului cauzei, în raport de decizia casare. Sub ambele aspecte, Curtea apreciază că în cauză prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 4 alin. 1 și (3) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată și dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 și ale contractului de finanțare pe fondul cauzei. Primul aspect de nelegalitate privind soluționarea excepției de nelegalitate apreciată ca inadmisibilă și respinsă ca atare nu este fondat. În cauză prima instanță a făcut corect aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. 1 și (3) din Legea nr. 554/2004 respingând ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată având în vedere în principal obiectul excepției și scopul urmărit de către reclamanta-recurentă. În ceea ce privește constatarea pe calea excepției de nelegalitate a Notificării de reziliere a contractului de finanțare din 14.04.2011 aceasta este inadmisibilă deoarece aceasta putea forma obiectul unei acțiuni directe și nu al unei excepții de nelegalitate. Aceasta deoarece reclamanta care nu a contestat în termen și nu a respectat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a invocat excepția de nelegalitate având ca scop anularea rezilierii contractului de finanțare. Dar efectul excepției de nelegalitate nu este anularea ci înlăturarea acestui act în prezenta cauză. Cauza care are ca obiect distinct - respectiv procesul-verbal nr. x din 15.05.2014 și Decizia nr. 12120/19.08.2014 acte care au fost emise ca urmare a notificării de reziliere a contractului de finanțare. Iar această realitate juridică nu poate fi înlăturată pe calea excepției de nelegalitate ci numai ca o consecință a anulării notificării. În ceea ce privește adresa din 6. XI.2012 contestată pe calea excepției de nelegalitate și calificată ca fiind un refuz nejustificat, în sensul art. 2 lit. "i" din Legea nr. 554/2004 de a prelungi contractul de finanțare în mod legal prima instanță respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă. Aceasta deoarece, în raport de dispozițiile art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot forma obiectul de nelegalitate actele administrative cu caracter individual asimilat, ci numai actele administrative individuale tipice. În cauză pretinsul refuz nejustificat de soluționare a cererii reclamantei asimilat conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 nu poate forma obiectul excepției de nelegalitate. Al doilea aspect de nelegalitate care privește pe fond soluția pronunțată de instanța de fond nu este fondat. Prima instanță a verificat legalitatea notificării de reziliere a contractului de finanțare în raport de a doua solicitare a reclamantei de prelungire a perioadei de implementare proiectului, în cauză fiind respectate și dezlegările date de instanța de casare conform art. 501 alin. 1 C. proc. civ. Motivele care au determinat respingerea noii solicitări de prelungire a perioadei de implementare a Proiectului au fost motive obiective și justificate, față de gravitatea cărora nu se mai putea permite o nouă prelungire a perioadei solicitate. De la intrarea în vigoare a prevederilor H.G. nr. 218/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 64/2009 privind gestionarea financiara a instrumentelor structurale si utilizarea acestora pentru obiectivul convergenta, Beneficiarul modificase deja graficul de rambursare de 3 ori, acesta fiind numărul maxim permis de legislația în vigoare antementionata iar o nouă prelungire a contactului ar fi presupus implicit și modificarea graficului de rambursări. AM POS CCE a înștiințat beneficiarul în mod legal, prin adresa nr. 233 659/06.11. 2012, despre faptul că nu este de acord cu o a doua prelungire a perioadei de implementare a proiectului, contractul încetând de drept în data de 14.11.2012. In acest context la data de 17.04.2013, AM POS CCE a comunicat beneficiarului Notificarea de reziliere a contractului de finanțare nr. x/14.04.2011. Art. 17 alin. (2) si (3) din Contract prevede toate cazurile in care contractul se considera reziliat (de drept, respectiv după punerea în întârziere) iar în oricare dintre aceste cazuri exista obligația beneficiarului de a restitui sumele rambursate pana la acel moment. Prima instanță a făcut corect aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 plecând de la cele dezlegate prin decizia de casare în sensul că acest act normativ este aplicabil procedurii de antrenare a răspunderii administrative a reclamantei. Iar în cauză rezilierea a fost legală determinată de cauze obiective deoarece reclamanta-recurentă nu și-a îndeplinit obligația de respectare a calendarului activităților. Această obligație a reprezentat neregula imputată prin actul de control și față de care reclamanta a fost obligată la restituirea integrală a sumei primite în baza cererii de rambursare nr. x Autoritatea pârâtă a fost de acord cu prima instanță prelungire a perioadei de implementare a proiectului sens în care a fost încheiat Actul adițional nr. x la contractul de finanțare neputându-se reține o obligație de încheiere și al unui nou act adițional, în raport de motivele invocate de reclamantă. Acestea au fost apreciate ca nejustificate de autoritate astfel cum rezultă din adresa nr. x XI.2012. Astfel după cum rezultă din adresa nr. x/21.01.2013, intenția de reziliere a contractului este întemeiată în mod legal pe nerespectarea obligațiilor contractuale de către reclamantă, reținându-se faptul că ulterior semnării Actului adițional nr. x din 30.03.2012 la contractul de finanțare, in ciuda angajamentelor asumate, Beneficiarul nu a respectat calendarul activităților. Mai mult decât atât, Beneficiarul a încheiat cu furnizorul echipamentelor, fără acordul AM POS CCE, actul adițional nr. x datat 28.09.2012 la contractul de furnizare nr. x din 30.11.2011, prin care au fost modificate datele de livrare a utilajelor, astfel încât noile termene de livrare depășeau cu 9 luni perioada de implementare aprobată prin Actul adițional nr. x/30.03.2012. În mod legal datorită nerespectării clauzelor contractuale s-a respins rezilierea de drept a contractului de finanțare reziliere dispusă conform art. 17 alin. 3 din contractul de finanțare și restituirea integrală a sumei primită în baza cererii de rambursare nr. x respectiv suma de 3.144.300 RON. În ceea ce privește respectarea principiului proporționalității Curtea apreciază că în mod legal prima instanță a menținut prin soluția de respingere actele contestate inclusiv și pe aspectul sumelor de restituit către bugetul de stat. Aceasta în condițiile în care s-a constatat existența unor abateri de la legalitate săvârșite de reclamantă respectiv nerespectarea unor clauze privind perioada de implementare a proiectului. În consecință în mod legal s-a dispus obligarea reclamantei-recurente la restituirea integrală a sumelor rambursate conform art. 6 alin. (14) lit. a) și b) din contractul de finanțare nr. x/14.04.2011. "(14) a) In vederea oricărei modificări a graficului de rambursare, beneficiarul ar -obligația de a solicita, cu justificare prin Notificare, aprobarea AM, cu cel puțin 5 zile înainte de data la care intenționează sa intre in vigoare modificările, fara a aduce atingere altor prevederi contractuale. Graficul de rambursare modificat si aprobat de către AM va constitui anexa la contractul de finanțare, fara a fi necesara 'încheierea unui act adițional b) Daca beneficiarul nu depune ultima cerere de rambursare la data menționata in grafic, AM are dreptul de a rezilia contractul cu recuperarea integrala a sumelor rambursate." Față de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de fond.