ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2267/2018

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bucuresti-Secția a VIII-a în data de 09.04.2015, reclamanta Societatea A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, solicitând instanței, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.05.2014 emis de pârât, anularea deciziei nr. 12120/19.08.2014 de soluționare a contestației administrative emise de pârât. 1.

Soluția primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3487 din 23.12.2015, a admis acțiunea formulată de reclamanta Societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial - Creșterea Competitivității Economice, prin reprezentant legal Ministerul Finanțelor Publice, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.05.2014 și decizia nr. 12120/19.08.2014 de soluționare a contestației administrative, ambele emise de pârât. 1.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene invocând motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare și, în subsidiar, rejudecând cauza respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. În motivarea opțiunii sale procesuale recurentul a susținut următoarele: În ce privește primul motiv de nelegalitate se arată că din analiza considerentelor hotărârii judecătorești rezultă că, instanța a analizat apărările formulate de pârât prin notele scrise și, implicit, nici motivele pentru care au fost înlăturate aceste apărări. Or, fără a analiza apărările formulate de autoritatea pârâtă, instanța de fond a procedat ca și cum aceste apărări nu ar fi existat, sau ca și cum prezența autorității pârâte în acest litigiu trebuia să fie formală. Nemotivarea hotărârii judecătorești, reprezintă o situație ce atrage casarea hotărârii și trimiterea dosarului la instanța de fond, în vederea pronunțării unei hotărâri din a cărei motivare să rezulte că aceasta conține toate elementele prevăzute în mod imperativ de dispozițiile art. 425 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susține că în mod greșit s-a reținut de instanța de fond că organul instrumentator al notei de constatare contestate a făcut o aplicare retroactivă a O.U.G. nr. 66/2011. Curtea Constituțională prin Decizia nr. 66/2015 a avut în vedere data săvârșirii neregulii, iar nu data la care au fost încheiate raporturile juridice. În cauza de față, împrejurarea că părțile au încheiat contractul de finanțare în luna aprilie 2011 este total lipsită de relevanță. Factorul care poate influența aplicabilitatea sau inaplicabilitatea dispozițiilor O.G. nr. 79/2003 sau pe cele ale O.U.G. nr. 66/2011 este dat de momentul săvârșirii neregulii, care, în mod cert a avut loc ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011. Acesta este motivul pentru care autoritatea pârâtă nici măcar nu a evocat O.G. nr. 79/2003, nici în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor, nici în cuprinsul deciziei de soluționare a contestației administrative, după cum a reținut instanța de fond în considerentele hotărârii judecătorești. Prin urmare, chestiunea reținută de instanța de fond cu privire la o așa-zisă încălcare, de către autoritatea pârâtă, a principiului neretroactivității prin aplicarea O.U.G. nr. 66/2011 este în mod evident greșită, întrucât acesta este actul normativ aplicabil în cauză (sub toate aspectele - drept substanțial, sancționare, procedură de control), iar nu O.G. nr. 79/2003. Se apreciază că și instanța de fond a avut o îndoială cu privire la cele pe care aceasta însăși le-a reținut în legătură cu chestiunea la care s-a făcut referire mai sus, aspect ce rezultă din faptul că la pronunțarea soluției a avut în vedere și,,ipoteza în care s-ar aprecia că totuși O.U.G. nr. 66/2011 era incidență raportului juridic dintre părți." În legătură cu această ipoteză, instanța de fond a reținut, încă o dată, art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, invocat de autoritatea pârâtă în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor, arătând în continuare că,,suma de 3.144.300 RON... este aferentă achiziției terenului și construcției necesare reclamantei pentru extinderea spațiilor de producție", despre care a arătat că,,au fost achiziționate în mod real de reclamantă, ele există fizic la fața locului, iar pârâta nu a arătat de ce aceste achiziții nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate, în condițiile în care achizițiile s-au realizat anterior rezilierii contractului de finanțare, deci în perioada în care contractul își produce efecte juridice." În raport de situația de fapt și de drept din cauza de față, împrejurarea că reclamanta a făcut achizițiile în discuție este lipsită de relevanță. Totodată, instanța de fond a reținut că "analizând prevederile contractului de finanțare ... rezilierea contractului, ca urmare a nerealizării de către beneficiar a tuturor indicatorilor de realizare, nu atrage în mod automat obligația rambursării tuturor sumelor primite până în acel moment." De reținut că instanța de fond nu a indicat, în concret, prevederile contractuale despre care arată că le-a analizat și în raport de care a tras concluzia redată anterior, de aceea, aspectele invocate de instanța de fond și redate mai sus nu pot fi reținute, acestea rezultând fără doar și poate din cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor, respectiv din cuprinsul contractului de finanțare. Astfel, în cuprinsul procesului-verbal, autoritatea pârâtă a menționat că recuperarea sumei rambursate din CR1/24.10.2011 se datorează faptului că,,S.C. A. S.R.L. nu a respectat prevederile art. 7 alin. (1) privind realizarea activităților potrivit calendarului activităților și nu și-a îndeplinit obligațiile contractuale asumate, înregistrând întârzieri majore în implementare, care au condus și la rezilierea Contractului." La art. 7 alin. (1) din Contractul de finanțare, se prevede că "Beneficiarul trebuie să asigure implementarea Proiectului în conformitate cu cele asumate prin prezentul Contract. Beneficiarul va fi răspunzător în fața AM pentru implementarea Proiectului, inclusiv pentru realizarea activităților potrivit calendarului activităților actualizat." Articolul 17 din Contract prevede, la alin. (2) și (3), toate cazurile în care contractul se consideră reziliat (de drept, respectiv după punerea în întârziere), în oricare dintre aceste cazuri existând obligația beneficiarului de a restitui sumele rambursate până la acel moment. Așadar, rezilierea contractului presupune, implicit, neatingerea scopului (obiectului) contractului de finanțare și, ca atare, beneficiarul are obligația de a restitui sumele rambursate până la acel moment, indiferent de faptul că achizițiile de până la acel moment sunt reale, că s-au realizat anterior rezilierii contractului de finanțare, etc. Deși, motivarea, de către instanța de fond, a soluției de admitere a acțiunii, a debutat prin a arăta că nu va analiza legalitatea rezilierii contractului de finanțare, totuși, în continuare, instanța a făcut o comparație între cele reținute în cuprinsul notificării de reziliere și cele reținute în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor. Cert este că, în prezența oricăreia din cauzele de reziliere a contractului, prevăzute la art. 17 alin. (2) și (3) (în total 11 cazuri), beneficiarul are obligația de a restitui sumele rambursate până la momentul rezilierii contractului. Aspectul reținut de instanța de fond, care arată că,,aceeași problematică, a nerespectării calendarului activităților, mai exact a neîndeplinirii tuturor indicatorilor de realizare până la termenul limită de implementare a contractului de finanțare, este tratată și de alte articole ale contractului", indicând în acest sens art. 6 alin. (16), respectiv art. 6 alin. (18) nu poate fi reținut, câtă vreme articolul 7 reglementează cu privire la rambursarea cheltuielilor, în timp ce art. 17 reglementează cu privire la încetarea contractului, cu consecințele acesteia. Altfel spus, în aceeași logică pe care instanța de fond a prezentat-o cu privire la prevalența art. 17 alin. (3) lit. b) în raport de art. 17 alin. (3) lit. c) din contractul de finanțare, trebuie reținut că, în raport de situația de fapt și de drept, în cauza de față, dispozițiile art. 17 prevalează față de orice alte prevederi, întrucât obiectivul proiectului nu a fost atins, ca urmare a rezilierii contractului, așa încât nu se poate reține aprecierea instanței cum că contractul ar conține dispoziții contradictorii "în sensul că în timp ce art. 17 alin. (3) lit. b) impune rambursarea necondiționată a tuturor sumelor primite de beneficiar până la data rezilierii contractului, art. 6 și 7 nuanțează condițiile rambursării, făcând distincție după cum este atins sau nu obiectivul proiectului." Astfel, instanța de fond nu s-a limitat să analizeze doar legalitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor și a deciziei de soluționare a plângerii prealabile (întrucât nu a fost învestită cu alt capăt de cerere, după cum aceasta însăși a arătat în cuprinsul hotărârii judecătorești), ci a analizat inclusiv legalitatea contractului. Contrar celor reținute de instanța de fond, așa cum se poate observa, contractul de finanțare nu conține norme contradictorii, diferența dintre asa-zisele dispoziții contradictorii invocate fiind că unele privesc un contract de finanțare care produce efecte juridice, în timp ce celelalte privesc situațiile intervenite ca urmare a încetării contractului de finanțare, care, în cazul rezilierii, atrag restituirea, de către beneficiar, a sumelor rambursate până la acel moment. Contractul de finanțare nu conține norme contradictorii, nesocotirea dată de instanța de fond prevederilor exprese și de strictă interpretare ale art. 17 din contractul de finanțare, nefiind aptă a fundamenta soluția pronunțată. Mai departe instanța de fond a invocat încălcare principiului proporționalității criticând autoritatea pârâtă pentru faptul că nu a avut în vedere anumite dispoziții legale și, respectiv, ce active tangibile a achiziționat reclamanta până la data rezilierii contractului de finanțare. Societatea A. S.R.L. este beneficiar al proiectului "Creșterea și modernizarea capacității de producție a Societății A. S.R.L.", obiect al Contractului de finanțare nr. x încheiat în cadrul POS CCE, Axa prioritară 1. În vederea realizării proiectului în cauză, părțile contractante au semnat Actul Adițional nr. 1, prin care a fost prelungită perioada de implementare a proiectului cu 7 luni, rezultând un total de 19 luni pentru implementare. Având în vedere Raportul de audit nr. x/25.07.2013, AM POS CCE a emis suspiciunea de neregulă nr. 205290/14.03.2014 privind Contractul de finanțare nr. x. Astfel, din verificările efectuate a rezultat faptul că, la solicitarea beneficiarului S.C. A. S.R.L, prin Actul adițional nr. 1/30.03.2012, a fost modificată durata de implementare a proiectului, de la 12 luni la 19 luni. Ulterior, acesta a mai solicitat o nouă prelungire a contractului de finanțare, de la 19 luni la 31 de luni, aceasta fiind respinsă de către AM. Beneficiarul nu a ținut cont de Notificarea de respingere a unei noi prelungiri a Contractului de finanțare și a continuat implementarea proiectului. În data de 17.04.2013, prin adresa nr. x/2013, în temeiul prevederilor art. 17, alin. (3), lit. b) și c) din Contractul de finanțare, AM a comunicat beneficiarului decizia de reziliere a contractului de finanțare, motivat de următoarele: • nerespectarea calendarului de activități; • nerespectarea graficului de rambursare; • nedepunerea ultimei cereri de rambursare la data menționată în grafic. AM POS CCE a decontat doar cheltuielile solicitate la rambursare în Cererea de rambursare (CR) 1/24.10.2011, reprezentând cheltuielile cu achiziționarea unui imobil și terenul aferent, conform Contractului de finanțare nr. x. În aceste condiții, a fost emis proiectul de proces-verbal de constatare nr. x/28.03.2014, prin care s-a stabilit în sarcina debitorului Societatea A. S.R.L. un debit în valoare de 3.144.300 RON, reprezentând suma rambursată prin Cererea de rambursare nr. 1. În cuprinsul Contractului de finanțare, al cărui conținut a fost asumat de ambele părți contractante, s-a prevăzut ca și durată pentru implementarea proiectului, 12 luni, aceasta fiind perioada de timp în care beneficiarul trebuia să finalizeze toate activitățile proiectului. De asemenea, împrejurarea că, potrivit susținerilor reclamantei, aceasta nu a putut respecta perioada de implementare a proiectului, astfel cum a fost prelungită cu cele 7 luni, întrucât o altă parte (un terț) cu care a încheiat un contract de livrare utilaje la data de 30.10.2011 nu și-a îndeplinit obligațiile contractuale, nu poate constitui motiv de nelegalitate a actului administrativ. Reținând faptul că, potrivit Contractului de finanțare și Actului adițional nr. 1, durata de implementare a Proiectului a încetat la data de 14.11.2012, AM a comunicat reclamantei, cu adresa nr. x/2013, intenția de a rezilia Contractul, iar, ulterior, la data de 19.04.2013, a comunicat notificarea de reziliere a Contractului de finanțare nr. x. Chestiunea esențială este aceea că, așa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei de către reclamantă (adresa din 24.09.2012) aceasta a fost de acord să încheie cu B.., Actul adițional nr. 3, fără ca, în prealabil, să fi adus la cunoștința AM situația dată și să solicite acordul AM în acest sens. Reținând faptul că, potrivit Contractului de finanțare și Actului adițional nr. 1, durata de implementare a Proiectului a încetat la data de 14.11.2012, AM a comunicat reclamantei, cu adresa nr. x/2013, intenția de a rezilia Contractul, iar, ulterior, la data de 19.04.2013, a comunicat notificarea de reziliere a Contractului de finanțare nr. x. Contrar susținerilor reclamantei, în cauză autoritatea pârâtă a constatat în mod corect existența unei nereguli, astfel cum aceasta este definită la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011. 1.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare pârâta intimată Societatea A. S.R.L. a solicitat respingere recursului pârâtului ca nefondat, apreciind că hotărârea instanței de fond este legală, din perspectiva criticilor formulate. 1.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 februarie 2018 potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 19 aprilie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză 2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul pârâtului este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Criticile formulate de recurenta - pârâtă subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt întemeiate. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. În cadrul dreptului la un proces echitabil se analizează și dreptul oricărei părți în cadrul unei proceduri judiciare de a prezenta instanței observațiile, argumentele și mijloacele sale de probă, coroborat cu dreptul fiecărei părți ca aceste observații și argumente să fie examinate în mod efectiv. Cu privire la aceste aspecte, obligația instanței de motivare a deciziilor sale este singurul mijloc prin care se poate verifica respectarea lor. Aceeași concluzie se desprinde și din jurisprudența deja consacrată a Curții Europene a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil. Astfel, Curtea arată că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenție, înglobează, între altele, dreptul părților unui proces de a-și prezenta observațiile pe care le apreciază ca fiind pertinente cauzei lor. Cu alte cuvinte, art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului", obligația de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și cererilor de probă ale părților sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza Van de Hurk c. Țările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; în același sens, cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30). Obligația instanței de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părți este justificată, întrucât "numai prin pronunțarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiției" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001). Din alt punct de vedere, necesitatea motivării hotărârii în sensul indicat de normele imperative ale art. 261 alin. (1) pct. 5 înlătură arbitrariul și face posibil controlul judiciar. Sub aspectul calității motivării, orice hotărâre judecătorească trebuie să fie inteligibilă, redactată într-un limbaj clar și simplu, condiție esențială pentru a fi înțeleasă de părți și de public. Această inteligibilitate necesită o structură coerentă a hotărârii și enumerarea argumentației într-un stil clar și accesibil tuturor. Motivarea trebuie să fie coerentă, clară și lipsită de ambiguități și de contradicții. Ea trebuie să permită urmărirea unui raționament care a condus judecătorul la aceasta, de natură a susține și justifica soluția adoptată. Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță nu satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, considerentele acesteia fiind contradictorii, inapte de susține și justifica soluția adoptată. În aceste sens, este de observat că instanța de fond pleacă de la premisa că nu a fost învestită cu analiza legalității contractului de finanțare încheiat între părțile împrocesuate, punctul de plecare în raționamentul logico - juridic pe care instanța l-a dezvoltat, în justificarea soluției date cererii reclamantei, fiind acela că a fost reziliat legal contractul de finanțare. Aceasta, în condițiile în care rezilierea contractului de finanțare s-a dispus în temeiul art. 17 alin. (3) lit. b) din contract, pentru neîndeplinirea obligației prevăzută la art. 7 alin. (1) din același act juridic, de nerespectarea a calendarului activităților, obligație a cărei neonorare reprezintă tocmai neregula imputată reclamantei prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.05.2014 emis de pârât, existența neregulii nefiind, în consecință, cercetată și analizată de instanța de fond. Aprecierea instanței de fond că rezilierea contractului de finanțare a fost legală, ducea la concluzia că reclamanta nu și-a îndeplinit obligația de respectarea a calendarului activităților, cu consecința respingerii acțiunii reclamantei, urmare a constatării existenței unei nereguli. Cu toate acestea, judecătorul fondului pornește la o analiză a clauzelor contractului de finanțare, concluzionând că dispozițiile acestuia sunt contradictorii, aspect care impune interpretarea lor în favoarea beneficiarului finanțării, astfel că se impunea rezilierea pe un alt temei contractual, respectiv art. 6 alin. (18) din contract, respectiv pentru nerealizarea integrală a indicatorilor de realizare a proiectului finanțat, care în opinia instanței este echivalentă cu nerespectarea calendarului activităților, și a cărei nerespectare permite reducerea proporțională a finanțării nerambursabile. Însă, așa cum s-a susținut prin cererea de recurs, clauzele contractuale pe care își susține instanța de fond raționamantul, nu constituie un caz de reziliere a contractului, ci vizează situația executării contractului, însă în alți parametri decât cei previzionați la încheierea lui, finanțarea fiind redusă proporțional în măsura îndeplinirii indicatorilor de realizare a proiectului finanțat. O atare constatare, nu putea duce la anularea integrală a actelor administrative contestate, pentru că aplicarea principiului proporționalității pleacă de la premisa existenței neregulii și vizează întinderea măsurii administrative aplicate, care trebuie să fie necesară, adecvată și corespunzătoare scopului urmărit în contextul faptic reținut, așa încât soluția ce urma să se desprindă din aceste considerente era de anulare parțială a actelor administrative contestate în sensul reducerii corespunzătoare și motivate a sumei imputate reclamante. Însă aceste din urmă aprecieri intră în contradicție cu premisa de la care pleacă instanța de fond și anume aceea că contractul a fost reziliat legal. Nu în ultimul rând, este de observat că instanța de fond în dezvoltarea raționamentului care tinde la fundamentarea soluției date cererii reclamantei, folosește o argumentare alternativă, apreciind în primul rând că întocmirea actelor contestate s-a realizat cu aplicarea retroactivă a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, întrucât în raport de data întocmirii contractului de finanțare incidente erau dispozițiile O.G. nr. 79/2003. Aceste considerente care nu sunt convingătoare pentru instanța de fond, și cu atât mai puțin pentru părți și pentru instanța de control judiciar, motivele alternative, analizate mai sus, fiind expuse sub rezerva neînsușirii primelor de către instanța de recurs sau de părți, se impun a fi înlăturate. Incidența unui act normativ în această materie este determinată de momentul săvârșirii neregulii, așa cum rezultă de altfel și din considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015. În speță, neregula nu este determinată de încheierea contractului de finanțare nr. x, ci de nerespectarea clauzelor sale contractuale, fapt juridic petrecut ulterior intrării în vigoare O.U.G. nr. 66/2011, așa încât acest din urmă act normativ este pe deplin aplicabil procedurii de antrenare a răspunderii administrative a reclamantei. Prin urmare, instanța de control judiciar poate concluziona că aspectele relevate pot fi subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 408 pct. 6 C. proc. civ., constând în motivarea contradictorie a sentinței recurate determinată de un raționament logico-juridic eronat, astfel că hotărârea pronunțată nu creează transparență asupra silogismului judiciar care trebuie să explice și să justifice dispozitivul și care să permită realizarea controlului judiciar, impunându-se, în aceste condiții, admiterea recursului, casarea deciziei recurate și trimiterea cauzei instanței de fond spre rejudecare. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 coroborat cu art. 497 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul declarat de pârât, să caseze decizia și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.