ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2997/2021

Ședința publică din data de 19 mai 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la nr. x/2017, reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Finanțelor Publice, în principal anularea Deciziei nr. 2/CA/27.01.2017 privind soluționarea contestației formulate de Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 5085/20.10.2016, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 5085/20.10.2016, în subsidiar anularea în parte, în ceea ce privește corecția financiară aplicată, în sensul reducerii de la 25% la 5% stabilită inițial, cu reducerea corespunzătoare a creanței bugetare.

II. Sentința pronunțată de instanța de fond

Prin sentința civilă nr. 5069 din 20 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

III. Recursul formulat de reclamant

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii pronunțate de prima instanță, rejudecarea și, în principal, admiterea cererii de chemare în judecată, anularea actelor contestate, în subsidiar anularea în parte, în ceea ce privește corecția financiară aplicată, în sensul reducerii de la 25% la 5% stabilită inițial, cu reducerea corespunzătoare a creanței bugetare.

IV. Soluția instanței de recurs

Prin Decizia nr. 4048 din 30 iulie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de reclamantul Ministerul Fondurilor Europene, succesor în drepturi și obligații Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva sentinței civile nr. 5069 din 20 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și în rejudecare a admis acțiunea, a anulat Decizia nr. 2/CA/27.01.2017 și Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 20.10.2016 emise de Ministerul Finanțelor Publice.

V. Calea de atac extraordinară exercitată în cauză

Revizuentul Ministerul Finanțelor a formulat cerere de revizuire împotriva Deciziei nr. 4048 din 30 iulie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 21 din Legea nr. 554/2004, susținând că soluționarea recursului promovat de Ministerul Fondurilor Europene s-a realizat cu încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată, întrucât, prin decizia a cărei revizuire se solicită, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a reținut încălcarea principiului stabilității raporturilor juridice asupra unor chestiuni litigioase ce privesc sancțiuni contravenționale aplicate de ANRMAP în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, în condițiile în care prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2016 se sancționează nereguli conform dispozițiilor O.G. nr. 79/2003 și se aplică corecții financiare în temeiul aceluiași act normativ.

Arată revizuenta că Decizia nr. 4048/30.07.2020, încalcă dispozițiile Regulamentului (CE. Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, în cuprinsul căruia se face o distincție clară între măsură administrativă și sancțiune.

Astfel, în timp ce prin procesul-verbal de constatare emis de ANRMAP, s-a dispus o sancțiune contravențională, prin Nota de constatare nr. x/20.10.2016 emisă de Ministerul Finanțelor Publice, s-a dispus o măsură administrativă.

Importanta distincției între măsură administrativă și sancțiune contravențională rezidă în faptul că cele două au regim diferit, este permisă și legală cumularea sancțiunii, aplicată în cazul de față de ANRMAP, prin Procesul-verbal de constatare si sancționare a contravențiilor nr. x/02.10.2012, cu măsura administrativă de retragere a unui avantaj nemeritat prin aplicarea de corecții financiare, în vederea recuperării creanțelor bugetare rezultate din neregula identificată de Ministerul Finanțelor Publice în Nota de constatare nr. x/20.10.2016, această situație nereprezentând o încălcare a principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime.

Astfel, susține revizuenta, conform titlului II din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995, abaterile/încălcările pot atrage după sine măsuri și/sau sancțiuni administrative. Astfel, prevederile art. 4 reglementează măsurile, iar art. 5 sancțiunile administrative; în sensul art. 4 din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995, prin măsurile ce pot fi luate în cazul abaterilor, și anume obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat, pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans, urmărindu-se exclusiv retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară.

Totodată, se susține că, în conformitate cu dispozițiile art. 98 al Regulamentului (CE) 1083 din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a regulamentului (CE)1260/1999, statele membre au obligația de a identifica neregulile și de a aplica corecțiile financiare în cauză, acestea putând consta în anularea totală sau parțială a participării publice.

Pe de altă parte, conform dispozițiilor art. 99 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în cazul în care statele membre nu își îndeplinesc obligațiile stabilite prin art. 98 mai sus menționat, Comisia Europeană procedează la aplicarea de corecții financiare prin anularea totală sau parțială a participării comunitare la un program operațional.

Prin urmare, având în vedere obligațiile statului membru de a aplica corecții financiare ce reprezintă măsuri de natură să asigure repararea unui prejudiciu cert sau potențial prin recuperarea sumelor plătite în mod necorespunzător însoțite, după caz, de dobânzile de întârziere, din coroborarea art. 70 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 cu prevederile art. 4 din Regulamentul (CE) nr. 2988/1995, rezultă ca aplicarea corecțiilor financiare reprezintă măsuri prin care se urmărește exclusiv retragerea avantajului obținut ca urmare a constatării unor nereguli/abateri, fără a fi însoțite de sancțiuni în sarcina celor responsabili de săvârșirea neregulilor/abaterilor.

De altfel, în opinia revizuentei, din interpretarea sistematică a prevederilor legale incidente materiei rezultă, fără nicio urmă de echivoc, faptul că legiuitorul național, prin dispoziții exprese cu caracter special, a înțeles să prioritizeze procedura de recuperare a alocațiilor financiare structurale, cheltuite nejustificat, din perspectiva neregulilor de instrumentare a procedurii de atribuire a contractelor de achiziție publică (art. 294 alin. (9) și 10 din O.U.G. nr. 34/2006), asigurându-se, astfel, că în economia efectelor raporturilor juridice incidente, obligațiile asumate de România la nivel comunitar în registru pecuniar, prevalează reglementărilor contravenționale cu caracter punitiv.

Mai mult decât atât, textul de lege comunitar prevăzut de alin. (4) al articolului 4 din Regulamentul CE nr. 2988/1995, elimină orice dubiu cu privire la natura dispozițiilor de putere publică emise în aplicarea acestui instrument juridic, sens în care se precizează clar faptul că măsurile de corecție - recuperarea fondurilor structurale cheltuite nejustificat, prin prisma utilizării lor în contextul unor abateri, nu sunt sancțiuni. Sancțiunile își găsesc sediul materiei la articolul următor.

Un alt motiv de revizuire este acela că decizia nr. 4048/30/07/2020 ar încălca considerentele incluse în Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 26 mai 2016 (cauzele conexate C-260/14 și C-261/14) prin care se clarifică această distincție și din care rezultă că cele 2 tipuri de sancțiuni au scop diferit, sunt independente, nu sunt interdependente. pot fi cumulative și în cazul în care una dintre ele este anulată, aceasta nu afectează valabilitatea/viabilitatea celeilalte.

În opinia revizuentei, principiul securității juridice impune ca orice situație de fapt să fie, în mod normal, apreciată în lumina normelor în vigoare la data producerii dar, deși legea nouă produce efecte numai pentru viitor, ea se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi. Potrivit aceleiași jurisprudențe, nici aplicarea principiului încrederii legitime nu poate împiedica, la modul general, ca o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare. Verificarea acestui aspect este de competența instanței de trimitere.

În lumina acestor argumente, revizuenta apreciază că raționamentul care a stat la baza fundamentării Deci­ziei nr. 4048/30.07.2020, ar încălca principiul priorității dreptului comunitar, în condițiile în care, la pronunțarea hotărârii, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a avut în vedere că, în speță, corecțiile financiare aplicate de Ministerul Finanțelor Pu­blice prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2016, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regu­lamentul nr. 2988/95, asimilându-le în mod eronat sancțiunilor aplicate de către ANRMAP.

VI. Apărările exercitate în cauză

Deși legal citat, intimatul Ministerul Fondurilor Europene nu a formulat întâmpinare față de cererea de revizuire al cărei conținut a fost anterior expus.

VII. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire

Analizând cererea de revizuire cu care a fost învestită, prin prisma motivului de revizuire invocat, a actelor și lucrărilor dosarului, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt întrunite condițiile pentru admiterea prezentei căi extraordinare de atac, din perspectiva dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Se impune a se preciza cu prioritate că, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată".

Așadar, revizuirea prevăzută de acest text de lege este tot o cale extraordinară de atac, ca și cea prevăzută de art. 509 C. proc. civ., numai că motivul pentru care se solicită revizuirea este diferit de cel prevăzut de C. proc. civ. și are menirea de a asigura respectarea de către instanțele de contencios administrativ a principiului priorității normelor dreptului comunitar față de norma internă, principiu care are și o consacrare constituțională în art. 148 alin. (2) din Constituția României, republicată.

Instituirea căii de atac a revizuirii prin art. 21 alin. (2) menționat, reprezintă o modalitate prin care legiuitorul român, în materia contenciosului administrativ, a prevăzut un mijloc procedural prin care să se poată verifica modul în care instanțele naționale respectă principiul priorității dreptului comunitar și deci, protejarea intereselor persoanelor, care ar putea fi lezate prin încălcări ale dreptului comunitar.

Interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, este în sensul că revizuirea este admisibilă numai dacă partea a invocat prioritatea dreptului comunitar în fond sau în recurs, iar instanța nu a analizat litigiul și din perspectiva acestui aspect, nu și în cazul în care revizuentul solicită calificarea sau recalificarea juridică a faptelor din perspectiva acelorași prevederi ale dreptului european (inclusiv decizii CJUE) deja analizate de către instanța care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii.

Altfel spus, revizuentul nu contestă "legea aplicabilă", ci doar consideră că raționamentul instanței care a pronunțat hotărârea atacată a fost, din varii motive, eronat și îi cere să îl reconsidere. Un astfel de demers ar trebui firește respins ca inadmisibil, revizuentul urmărind reinterpretarea faptelor și dreptului deja analizate. Sub acest aspect, paragraful 73 al Deciziei ICCJ nr. 45/2016 este lămuritor: "Dacă dreptul uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și aceasta instanță a analizat-o, partea nu poate critica soluția pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteza întrucât a socoti revizuirea admisibila ar însemna ca instanța sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluția instanței care a pronunțat soluția supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un asemenea control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dat în competenta instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea."

În cauza de față, așa cum s-a menționat în preambulul prezentei decizii, revizuenți susține că decizia împotriva căreia s-a îndreptat calea extraordinară de atac, ar încălca dispozițiile Regulamentului (CE. Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, în cuprinsul căruia se face o distincție clară între o măsură administrativă și o sancțiune, dar și considerentele incluse în Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 26 mai 2016 (cauzele conexate C-260/14 și C-261/14) prin care se clarifică această distincție și din care rezultă că cele 2 tipuri de sancțiuni au scop diferit, sunt independente, nu sunt interdependente. pot fi cumulative și, în cazul în care una dintre ele este anulată, aceasta nu afectează valabilitatea/viabilitatea celeilalte.

Aceste susțineri sunt lipsite de suport real, iar revizuirea apare ca fiind nefondată, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Prin Decizia nr. 4048 din 30 iulie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a cărei retractare se solicită, instanța de recurs, admițând calea de atac și reformând hotărârea ce a făcut obiectul recursului, a anulat Decizia nr. 2/CA/27.01.2017 și Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x din 20.10.2016 emise de Ministerul Finanțelor Publice.

În esență, în motivarea acestei soluții, Înalta Curte a constatat că, pentru aceeași autoritate contractantă, același reclamant din cauza pendinte, același Contract nr. x/02.06.2011 prin care s-a finalizat procedura de achiziție publică, aceleași cerințe minime obligatorii stabilite prin Fișa de date a achiziției, pentru care s-a constatat, prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2016, că ar fi fost de natură să restricționeze participarea potențialilor ofertanți la procedură prin impunerea de criterii de calificare și selecție restrictive, cu încălcarea art. 178 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, iar din cuprinsul Notei justificative privind alegerea criteriilor de calificare nr. x/06.12.2010 nu ar fi rezultat necesitatea introducerii cerințelor minime de calificare impuse, Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice a încheiat procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/02.10.2012. pentru săvârșirea contravenției prevăzute de dispozițiile art. 293 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006 cu privire la aceleași criterii minime de calificare și selecție care formează obiectul Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2016

A mai reținut instanța supremă că respectivul act de constatare și sancționare a fost anulat, prin hotărâre judecătorească irevocabilă, anterior emiterii Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/29.05.2015, anulată în cadrul contestației administrative, și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2016, emisă ulterior și contestată în cauza aflată pe rol; prin sentința pronunțată în fond și decizia pronunțată în recurs, instanțele de judecată învestite cu legalitatea procesului-verbal de contravenție au stabilit în mod irevocabil că reclamantul autoritate contractantă a dovedit o situație contrară celei reținute în actul sancționator cu privire la cerințele impuse în vederea dovedirii capacității profesionale.

Astfel, instanța de recurs a fost îndreptățită în a aprecia că, în condițiile în care cea de a doua procedură administrativă, privind Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2016, care formează obiectul cererii în anulare formulate de reclamant, soluționată prin hotărârea pronunțată în primă instanță, vizează aceeași autoritate contractantă, reclamantul din cauza cu care a fost învestită, același Contract, nr. x/02.06.2011, prin care s-a finalizat procedura de achiziție publică, aceleași circumstanțe de fapt, cerințele minime de calificare și selecție stabilite prin Fișa de date a achiziției, chestiunea determinantă pentru soluționarea cauzei fiind aceeași, calificarea acestora ca fiind criterii de calificare și selecție restrictive, având în vedere Nota justificativă privind alegerea criteriilor de calificare și dispozițiile art. 178 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, nu mai putea fi posibilă, sentința recurată fiind pronunțată cu încălcarea principiului stabilității raporturilor juridice întrucât, pentru același reclamant, printr-o nouă apreciere a acelorași fapte și a acelorași dispoziții legale, s-a revenit asupra aceleiași chestiuni litigioase soluționate și s-a ajuns la o soluție contrară celei anterior stabilite printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, cea prin care, cu privire la prima procedură, a fost anulat procesul-verbal de contravenție încheiat pentru aceleași aspecte de fapt și vizând aceeași problemă de drept.

Nu este lipsit de semnificație a se menționa nici faptul că, în susținerea soluției sale, Înalta Curte a menționat tocmai faptul că CJUE a statuat obligația instanțelor naționale de a aplica principiul securității juridice și principiul protecției încrederii legitime, în sensul că:

"Potrivit jurisprudenței constante a Curții, principiul protecției încrederii legitime și al securității juridice sunt parte a ordinii juridice comunitare. Din acest motiv, aceste principii trebuie respectate de instituțiile Comunității, dar și de statele membre în exercitarea puterilor conferite lor prin directivele Comunității" (Hotărârea din 14 septembrie 2006, Elmeka NE/Ipourgos Ikonomikon, C-181/04 și C-183/04). De asemenea, instanța supremă a reținut și faptul că principiul securității raporturilor juridice este unul dintre elementele fundamentale ale preeminenței dreptului și presupune, printre altele, astfel cum a reținut Curtea Europeană a Drepturilor Omului, ca soluțiile definitive ale instanțelor asupra litigiilor să nu fie rediscutate (Beian împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007, nr. 30658/05, pct. 39, Brumărescu împotriva României, Hotărârea din 10 ianuarie 2001, nr. 28.342/95, pct. 61).

În contextul expus, este fără putere de tăgadă că, în contra susținerilor revizuentei din prezentul dosar, ceea ce a avut în vedere Înalta Curte, în pronunțarea deciziei a cărei retractare se solicită, nu a fost sub nicio formă distincția între sancțiunea cu caracter contravențional și cea cu caracter administrativ și nici ignorarea faptului că cele două nu se exclud, pot fi cumulative și anularea uneia nu afectează valabilitatea celeilalte pentru a se putea opune și susține încălcarea dispozițiilor Regulamentului CE nr. 2988/1995 sau a jurisprudenței comunitare invocate.

Înalta Curte și-a întemeiat soluția pe argumentul potrivit căruia, printr-o hotărâre judecătorească anterioară, instanțele judecătorești din diferitele grade de jurisdicție au stabilit cu caracter irevocabil asupra acelorași aspecte legate de caracterul restrictiv al cerințelor de calificare și selecție privind aceeași procedură de achiziție publică, același contract, același circumstanțe de fapt, aceeași autoritate contractantă, care privesc procedura de achiziție ce a făcut obiectul cauzei în care s-a pronunțat decizia a cărei revizuire se solicită, iar o apreciere ulterioară diferită ar conduce la încălcarea principiului securității raporturilor juridice, în condițiile anterior menționate.

Nu este lipsit de semnificație a se menționa și faptul că puterea lucrului judecat nu privește doar dispozitivul, ci și acea parte a considerentelor ce sprijină în mod necesar hotărârea instanței, respectiv acele motive care vin în mod necesar să sprijine, să explice soluția adoptată de instanță, motive în absența cărora hotărârea ar fi incomprehensibilă. Acestea fac corp comun cu dispozitivul, în absența lor soluția fiind neclară, necunoscându-se limitele judecății și nici aspectele tranșate în mod definitiv, fără posibilitatea reluării discuției asupra lor.

În acest context, se impune a se preciza că acele considerente avute în vedere în cauza anterioară prin care s-a anulat procesul-verbal de contestare și sancționare a contravențiilor nr. x/02.10.2012, considerente referitoare la situația contrară celei reținute în actul sancționator cu privire la cerințele impuse în vederea dovedirii capacității profesionale, sunt considerente ce s-au bucurat ulterior de puterea lucrului judecat în fața instanței învestită cu soluționarea acțiunii în anulare a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.10.2016, fiind considerente ce au tranșat aspectele respective, de natură să sprijine, să expliciteze soluția de anulare a procesului-verbal de contravenție și pe care Înalta Curte nu putea să le ignore, pentru argumentele anterior expuse.

În raport de motivele invocate în cererea de revizuire, având în vedere toate argumentele expuse, întrucât cererea nu se încadrează în prevederile art. art. 21 din Legea nr. 554/2004 și nu atrage incidența acestui motiv de revizuire, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 513 C. proc. civ., raportat la art. 21 din Legea nr. 554/2004, urmează a o respinge, ca fiind nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire declarată de revizuentul Ministerul Finanțelor împotriva deciziei nr. 4048 din 30 iulie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 mai 2021.