ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4789/2021

Ședința publică din data de 19 octombrie 2021

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.07.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Federația Patronală Română din Industria Alimentară "A." în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor și Administrația Fondului pentru Mediu, a solicitat, în principal, anularea Ordinului nr. 192 din 20 februarie 2014 privind modificarea Ordinului ministrului mediului și gospodăririi apelor nr. 578/2006 pentru aprobarea Metodologiei de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu; în subsidiar, a solicitat anularea parțială, numai în ceea ce privește art. 71 și 72 din Ordinul nr. 192 din 20 februarie 2014.

Prin încheierea de ședință din 28.02.2017 s-a dispus suspendarea cauzei până la soluționarea căii de atac declarate împotriva încheierii din 28.02.2017, de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenție formulată de B., conform art. 64 alin. (4) din C. proc. civ.

Cauza a fost repusă pe rol la data de 23.01.2018, având în vedere finalizarea căii de atac.

Prin încheierea de ședință din 23.01.2018 a fost admisă cererea de sesizare a Curții Constituționale și s-a dispus sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. d) și lit. v) din O.U.G. nr. 196/2005, în raport de dispozițiile art. 1 alin. (4), art. 115 alin. (4) și (6), art. 44 și art. 56 alin. (1) și (2) din Constituția României.

Prin sentința civilă nr. 2354 din 18 mai 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a AFM ca neîntemeiată și a respins capetele de cerere formulate în principal, respectiv în subsidiar, de reclamanta Federația Patronală Română din Industria Alimentară "A.", în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Administrația Fondului pentru Mediu, ca neîntemeiate.

Împotriva acestei sentințe, reclamanta Federația Patronală Română din Industria Alimentară "A.", a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Un prim motiv de recurs vizează încălcarea de către instanța de fond a prevederilor imperative privind procedura prealabilă de transparență la emiterea actului administrativ cu caracter normativ, sub pretextul lipsei vătămării reclamantei prin lipsa referatului de aprobare și a publicării textului. Instanța nu a avut în vedere faptul că normele de tehnică legislativă - art. 3 și art. 30 din Legea nr. 24/2000 și art. 7 din Legea nr. 52/2003 - care reglementează această procedură au caracter imperativ, fiind de ordine publică astfel încât inexistența referatului de aprobare, ca instrument obligatoriu ce garantează calitatea actului normativ atrage lipsa valabilității actului administrativ cu caracter normativ.

Cel de-al doilea motiv de recurs are în vedere nerespectarea de către normele din conținutul ordinului a cadrului imperativ dat de art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000. Subsumat acestui motiv de recurs, recurenta formulează critici privind încălcarea principiului neretroactivității legii în sensul că Ordinul nr. 192/2014 a fost publicat în M.O. la data de 22.02.2014 dar la art. 71 conține dispoziții care dispun că se aplică începând cu anul 2014 și totodată, critici vizând existența unui conflict cu normele juridice superioare ale O.U.G. nr. 196/2005, și a unui caracter neclar al dispozițiilor referitoare la modul de calcul al contribuției și transferul de responsabilitate. Sub acest ultim aspect, susține recurenta că prima instanță a ignorat faptul că textul Ordinului adâncește problema neclarităților privind reglementarea modului de funcționare a instituției preluării de responsabilitate, determinând confuzii majore în practică. Astfel, arată că potrivit Ordinului, valoarea contribuției are drept baza de calcul o diferență matematică între două elemente: cantitățile de deșeuri corespunzătoare obiectivelor și cantitățile de deșeuri constatate de AFM ca fiind valorificate, acest din urmă element fiind un eveniment terț, aproape imposibil de cunoscut de către declarant fiind stabilit cu ocazia controlului ulterior efectuat de AFM.

Administrația Fondului pentru Mediu a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal anularea recursului formulat, iar în subsidiar, respingerea acestuia, ca nefondat și, pe cale de consecință, menținerea sentinței nr. 2345/2018 pronunțată de Curtea de Apel București, ca fiind temeinică și legală.

Apreciază total nejustificate susținerile recurentei referitoare la încălcarea normelor privind transparența decizională arătând că susținerea recurentei cum că neîndeplinirea de către MMAP a obligației de elaborare a unui "referat de aprobare" - astfel cum este prevăzut în art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 - se întemeiază pe o simplă studiere a informațiilor aflate pe site-ul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, care de altfel, se actualizează, în permanență, cu informații actuale de interes public.

Susține că în mod corect a reținut instanța de fond că recurenta nu a invocat elemente concrete privind vătămarea produsă prin nepublicarea proiectului ordinului, or anularea actului administrativ nu intervine de plano, ci în măsura în care se reține o vătămare de o gravitate care să determine această sancțiune.

Cu privire la criticile vizând faptul că "s-a încălcat principiul neretroactivității, apreciind aceasta că actul normativ nu poate produce efecte anterior datei de 22 februarie 2014", învederează că art. 71 din Ordinul M.M.S.C. nr. 192/2014 nu încalcă principiul neretroactivității actelor normative, fiind reglementat în aplicarea normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative stipulate prin art. 26 din Legea nr. 24 din 27 martie 2000. O astfel de dispoziție cu caracter tranzitoriu, de natura celei stipulate la art. 71 din Ordinul M.M.S.C. nr. 192/2014, este în acord cu specificul obligației la Fondul pentru mediu, prevăzută la art. 9 alin. (1) lit. v) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare, pe care o normează.

Totodată, susține și că instanța de fond a reținut în mod corect că dispozițiile art. 71 și 72 nu depășesc cadrul de executare a normei cu forță juridică superioară și că prevederile art. 9 alin. (1) lit. v) din O.U.G. nr. 196/2005 au fost introduse prin O.G. nr. 31/27.08.2013, acestea intrând în vigoare la 01.01.2014, conform art. II din O.G. nr. 31/2013. în condițiile în care art. 9 alin. (1) lit. v) din O.U.G. nr. 196/2005, în vigoare la 01.01.2014, stabilește contribuția respectivă, evident că nu se poate reține că art. 71 din Ordin este emis cu încălcarea principiului neretroactivității.

Referitor la susținerile recurentei privind "caracterul neclar al dispozițiilor privind modul de calcul-al contribuției și transferul de responsabilitate", învederează că operatorii economici responsabili cu aducerea la îndeplinire a obiectivelor anuale stabilite în anexa nr. 3 la O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, aprobată prin Legea nr. 105/2006, cu modificările si completările ulterioare, prin două modalități:

a) individual, pentru deșeurile de ambalaje rezultate de la propriile produse pe care le introduc pe piața națională;

b) prin transferarea responsabilităților, pe bază de contract, către un operator economic autorizat de autoritatea publică centrală pentru protecția mediului."(art. 16 alin. (2) din Legea 249/2015 privind modalitatea de gestionare a ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje).

Totodată, susține intimata, o metodă eficientă de realizare a obiectivelor anuale de valorificare în mod individual este prevăzută la art. 10 alin. (2) din Legea 249/2015 privind modalitatea de gestionare a ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje și este reprezentată de sistemul depozit care este aplicabil inclusiv ambalajelor reutilizabile gestionate de operatorii economici din industria alimentară. Implementarea unui astfel de sistem depozit ar asigura gestionarea eficienta a deșeurilor de ambalaje și ar reprezenta, în același timp, o soluție rentabilă pentru operatorii economici responsabili care vor declara cantitatea de ambalaje numai la prima introducere pe piață și vor plați contribuția Ia Fondul pentru mediu numai în cazul neîndeplinirii obiectivelor anuale de valorificare prevăzute în anexa 3 la O.U.G. nr. 196 privind Fondul pentru mediu, aprobată prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit legislației în vigoare, în situația în care operatorii economici responsabili au optat pentru realizarea obiectivelor prin intermediul transferului de responsabilitate, însă în cadrul acestui sistem nu sunt îndeplinite integral obiectivele de valorificare, aceștia au posibilitatea să-și efectueze în mod individual propriile obiective, plata contribuției la Fondul pentru mediu aferentă bunurilor ambalate realizându-se numai pentru diferența de obiectiv de valorificare nerealizat.

Subliniază intimata și faptul că finalitatea legiferării contribuției în discuție este de a se atinge ținta de colectare a cantitățile de deșeuri de ambalaje generate pe teritoriul României și introducerea acestora într-un sistem de reciclare/valorificare. Contribuția la Fondul pentru mediu aferenta bunurilor ambalate se plătește de operatorii economici responsabili numai în cazul neîndeplinirii obiectivului de valorificare a deșeurilor de ambalaje, plata făcându-se pe diferența dintre cantitățile aferente obiectivelor anuale, și cantitățile realizate efectiv.

Mai arătă că obligația reglementată la art. 9 alin. (1) lit. v) din O.U.G. nr. 196/2015 privind Fondul pentru mediu aprobată prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare se stabilește prin decizie emisă de AFM în calitate de organ fiscal administrator de creanțe fiscale. în raport cu modalitatea de stabilire și impunere a acestei obligații, au fost reglementată în mod expres o nouă atribuție în sarcina AFM prin art. 3 alin. (3) lit. h) din O.U.G. nr. 196/2015 privind Fondul pentru mediu aprobată prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare, astfel:

"(3) Administrația Fondului are, în principal următoarele atribuții: (...)

h) desfășoară activități de control la operatorii economici autorizați pentru preluarea obligațiilor privind deșeurile de ambalaje, respectiv anvelopele uzate."

Drept urmare, impunerea obligației reglementată la art. 9 alin. (1) lit. v) din O.U.G. nr. 196/2015 privind Fondul pentru mediu aprobată prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare se realizează prin decizie emisă de organele de control ale Administrației Fondului pentru Mediu.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Federația Patronală Română din Industria Alimentară "A." este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a învestit instanța de fond cu o acțiune având ca obiect anularea actului administrativ cu caracter normativ emis de Ministrul Mediului și Schimbărilor Climatice privind metodologia de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu, respectiv Ordinul nr. 192 din 20 februarie 2014 privind modificarea Ordinului ministrului mediului și gospodăririi apelor nr. 578/2006 pentru aprobarea Metodologiei de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu.

Ca act infralegal cu rolul de a constitui instrumentul necesar punerii în executare a unui act normativ, ordinul în discuție a fost emis în baza prevederilor art. 17 din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare dar și a prevederilor art. 13 din H.G. nr. 48/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice și pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului și schimbărilor climatice, cu modificările și completările ulterioare.

În ceea ce privește criticile vizând nerespectarea normelor care reglementează transparența decizională, Inalta Curte reține că potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică:

"Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde: data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul-limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ".

Totodată, Hotărârea nr. 1361 din 27 septembrie 2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului prevede:

"art. 1 - Expunerea de motive, nota de fundamentare și referatul de aprobare sunt instrumente de prezentare și motivare, elaborate în vederea evaluării impactului proiectelor de acte normative asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat, precum și în vederea asigurării coerenței legislative; art. 2 - (1) Instrumentul de prezentare și motivare, elaborat în conformitate cu structura prevăzută în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre, este obligatoriu atât pentru proiectele de lege propuse de Guvern, pentru proiectele de ordonanță și de ordonanță de urgență, cât și pentru proiectele de hotărâre a Guvernului ce au un impact asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislației în vigoare".

Așadar, referatul de aprobare, ca instrument de prezentare și motivare a unui proiect de act normativ este obligatoriu pentru acele proiecte de acte normative care influențează domenii esențiale și se referă la acte normative precum legi, ordonanțe de guvern sau hotărâri de guvern.

În cauză, proiectul vizează un ordin al ministrului și are ca obiect modificarea punctuală a unui ordin anterior care prevedea metodologia de calcul a contribuțiilor și taxelor datorate Fondului pentru mediu.

Din această perspectivă, contrar susținerilor recurentei nepublicarea referatului de aprobare împreună cu proiectul ordinului de ministru nu poate conduce la invalidarea actului administrativ cu caracter normativ, cu atât mai mult cu cât, astfel cum a constatat și instanța de fond, nu s-a dovedit vreo vătămare a drepturilor recurentei.

Rolul publicării acestor instrumente este acela de a asigura publicului posibilitatea de a transmite propuneri și observații și de a participa la dezbaterile ce au loc cu privire la conținutul proiectului, or recurenta nu face dovada că i-ar fi fost îngrădit acest drept sau că, implicându-se în procedura dezbaterii acestuia, nu a avut la dispoziție toate informațiile necesare.

Într-o altă ordine de idei, susține recurenta faptul că în mod greșit instanța de fond a apreciat că, prin conținutul reglementării, ordinul contestat nu încalcă principiul neretroactivității actelor normative. Astfel, în condițiile în care se stipulează expres în art. 71 din Ordinul M.M.S.C. nr. 192/2014 faptul că operatorii economici autorizați datorează o contribuție de 2 RON/kg "... începând cu obligațiile pentru anul 2014" iar ordinul a fost publicat în Monitorul Oficial la data de 21.02.2014, este evident în opinia recurentei că se încalcă neretroactivitatea efectelor actelor normative.

Coroborând prevederile art. 11 alin. (1) cu cele ale art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă rezultă că, în vederea intrării lor în vigoare, (…)ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I și intră în vigoare la data publicării, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.

Înalta Curte apreciază pertinentă susținerea intimatei pârâte în sensul că dispozițiile art. 71 au fost emise în aplicarea normelor de tehnică legislativă care prevăd necesitatea ca actul normativ nou să cuprindă soluții legislative pentru situațiile tranzitorii, atunci când vizează raporturi juridice născute anterior dar ale căror efecte continuă să se producă și sub noua reglementare.

Astfel, potrivit art. 26 din Legea nr. 24/2000 proiectul de act normativ trebuie să cuprindă soluții legislative pentru situații tranzitorii, în cazul în care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situații juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu și-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Intrat în vigoare la 21.02.2014, ordinul contestat reglementează un mod de calcul unitar al contribuției datorată anual de către operatorii economici vizați de norma legală, și a prevăzut în conținutul său faptul că acesta se aplică pentru obligațiile născute pe parcursul anului 2014 și care ajung la scadență la finalul acestuia, acoperind astfel și situația acelor obligații născute anterior datei de 21.02.2014 care însă devin scadente la sfârșitul anului.

Totodată, se mai observă și că dispoziția criticată este inserată în Ordinul nr. 192/2014 în Cap. XIII intitulat Modul de calcul al contribuției prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. v) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 iar art. 9 alin. (1) lit v prevede că: "Veniturile Fondului pentru mediu se constituie din(…) o contribuție de 2 RON/kg aplicată pentru diferența dintre cantitățile de deșeuri de ambalaje, respectiv anvelope uzate declarate ca valorificate de către operatorii economici autorizați pentru preluarea obligațiilor anuale de gestionare a respectivelor deșeuri și cantitățile constatate de Administrația Fondului ca fiind valorificate".

Așadar, preluând cuantumul contribuției astfel cum era deja stabilit prin O.U.G. nr. 196/2005, norma de la art. 71 din ordin stipulează doar cu privire la aplicabilitatea metodologiei de calcul a acesteia, în sensul că se va aplica începând cu obligațiile născute în anul 2014, fiind astfel în acord cu specificul anualității obligației la Fondul pentru mediu, prevăzută la art. 9 alin. (1) lit. v) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005.

Prin urmare, reglementarea unor situații tranzitorii cum este cea expusă anterior, constituie o cerință obligatorie pentru emitentul actului administrativ cu caracter normativ, ținut astfel să asigure coerența și caracterul echitabil al reglementării pentru toți destinatarii acesteia.

În ceea ce privește critica recurentei vizând existența unui conflict cu normele juridice superioare ale O.U.G. nr. 196/2005 și a unui caracter neclar al dispozițiilor referitoare la modul de calcul al contribuției și transferul de responsabilitate, Înalta Curte o apreciază de asemenea, nefondată.

În concret, recurenta afirmă că modul în care a fost stabilită metodologia de calcul al contribuției în cuprinsul art. 72 din Ordinul nr. 192/2014, introduce un element incert, anume scăzătorul, a cărui valoare nu ar putea fi cunoscută de operatorul economic întrucât depinde de un eveniment terț, respectiv de controlul AFM în urma căruia se va stabili cantitatea de deșeuri, ambalaje sau anvelope, valorificate.

Potrivit art. 72 "Contribuția se plătește de către operatorii economici autorizați pentru preluarea obligațiilor anuale de gestionare a respectivelor deșeuri pentru diferența dintre cantitățile de deșeuri corespunzătoare obiectivelor stabilite de legislația în vigoare și cantitățile de deșeuri de ambalaje, respectiv de anvelope uzate constatate de Administrația Fondului pentru Mediu ca fiind valorificate."

Un prim aspect ce trebuie observat este acela că, texul art. 72 fiind cuprins în același capitol al ordinului ca și art. 71, respectiv în capitolul intitulat Modul de calcul al contribuției prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. v) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/200, are ca scop punerea în executare a dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. v) din ordonanță.

Or, în acord cu prevederile art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, față de conținutul art. 9 alin. (1) lit. v) din O.U.G. nr. 196/2005, textul art. 72 din Ordinul nr. 192/2014 se limitează strict la cadrul stabilit de norma de bază în executarea căreia a fost emis și nu conține soluții care să contravină prevederilor acesteia.

În ceea ce privește caracterul neclar al acestor dispoziții, invocat de recurentă prin prisma disp. art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte reține că susținerile formulate de aceasta nu se încadrează în ipoteza prevederilor a căror nerespectare o clamează.

Astfel, conform art. 8 alin. (4) "Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce. (…)Forma și estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor."

Însă argumentele recurentei referitoare la posibilitățile reduse ale operatorilor economici, de anticipare a cantității de deșeuri pe care AFM le va aprecia ca fiind valorificate în urma activității de control, nu reprezintă veritabile critici la adresa modalității sau formei de exprimare a normei contestate, aceasta fiind de altfel neechivocă și extrem de clară și precisă.

În realitate, recurenta este nemulțumită nu de forma ci chiar de conținutul reglementării, dar astfel de critici nu pot fi convertite în vicii de nelegalitate.

În altă ordine de idei, textul art. 72 reflectă dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. v) din O.U.G. nr. 196/2005 în sensul că acel element apreciat incert de recurentă, respectiv cantitățile de deșeuri de ambalaje, respectiv de anvelope uzate constatate de Administrația Fondului pentru Mediu ca fiind valorificate, a fost preluat chiar din dispozițiile normei legale de bază.

Ca urmare, o eventuală eliminare sau modificare a acestui element prin metodologia ce face obiectul Ordinului nr. 192/2014 ar echivala cu nerespectarea normelor de tehnică legislativă referitoare la elaborarea proiectelor de ordine cu caracter normativ care se emit numai pe baza și în executarea legilor, ordonanțelor sau hotărârilor de guvern.

Mai mult, prin Decizia nr. 174/26.05.2020 Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 9 alin. (1) lit. d) și lit. v) din O.U.G. nr. 196/2005 invocată de Federația Patronală Română din Industria Alimentară A. reținând printre altele faptul că o atare reglementare reprezintă o modalitate prin care este adusă la îndeplinire obligația pozitivă a statului român de a asigura un cadru legal adecvat pentru exercitarea dreptului oricărei persoane la un mediu sănătos și ecologic iar modul de calcul al contribuției este reglementat explicit și detaliat în Metodologia de calcul al contribuțiilor, taxelor, penalităților sau altor sume datorate la Fondul pentru mediu stabilită prin Ordinul ministrului mediului și gospodăririi apelor nr. 578/2006 astfel cum a fost modificat succesiv.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu sunt incidente motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Federația Patronală Română din Industria Alimentară A. împotriva sentinței civile nr. 2354 din 18 mai 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 octombrie 2021.