ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 941/2024

Ședința publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 21.02.2023 pe rolul Curții de apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Secretariatul General al Guvernului a formulat contestație în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României prin care a solicitat:

- suspendarea executării Deciziei nr. 6/28.09.2022 în ceea ce privește măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare, conform dispozițiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare;

- anularea parțială a Deciziei nr. 6/28.09.2022, în ceea ce privește măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9.

Prin a respins cererea de suspendare a măsurii II.9 din Decizia nr. 6/28.09.2022, formulată de reclamantul SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, ca neîntemeiată.

Împotriva încheierii din 13.03.2023 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În motivarea cererii de recurs, recurentul-reclamant a arătat că prin măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 din Decizia nr. 6/28.09.2022 s-a dispus, în esență, recuperarea avansurilor nejustificate și restituirea acestora la bugetul din care au fost acordate, până la termenul de 31.03.2023.

A susținut recurentul că reprezentanții intimatei, prin Decizia nr. 6/2022, au încălcat dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 și punctul 32 lit. e) din Regulamentul adoptat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi, care prevăd că stabilirea întinderii prejudiciului, dacă este cazul, ca și dispunerea măsurilor pentru recuperarea lui cad în responsabilitatea conducerilor entităților supuse verificărilor.

Din această perspectivă, este evident că există o puternică îndoială privind legalitatea Deciziei nr. 6/28.09.2022 întrucât, fără a fi antamat fondul cauzei, se poate observa că intimata și-a depășit atribuțiile sale legale și regulamentare.

În afara elementelor de vădită nelegalitate care reprezintă argumente juridice temeinice pentru suspendarea executării, măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 din Decizia nr. 6/28.09.2022, recurentul-reclamant a mai arătat că aplicarea acestora a condus la producerea unor prejudicii materiale.

Prin urmare, suspendarea executării măsurilor nr. II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 din Decizia nr. 6/2022 este oportună pentru a proteja nu numai interesele patrimoniale ale Secretariatului General al Guvernului, dar și a securității raporturilor juridice complexe ce ar putea fi afectate, evitându-se crearea unor situații juridice noi, care să facă anevoioasă repunerea părților în situația anterioară.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, solicitând anularea acestui ca nemotivat; pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

Excepția nulității recursului a fost respinsă de instanță la termenul de judecată din 22 februarie 2024, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

Intimata-părâtă a susținut, în combaterea recursului, că prin hotărârea recurată s-a făcut în mod corect aplicarea prevederilor art. 14 - art. 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanța de fond a analizat împrejurarea de vădită nelegalitate invocată de reclamant și a reținut că Decizia nr. 6/2022 nu a fost emisă de un organ necompetent, pârâta având competența de a exercita controlul conform art. 21 și urm. din Legea nr. 94/1992, iar măsurile dispuse se înscriu în dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, coroborate pct. 32 din R.O.D.A.S., obligația de a analiza plățile efectuate în cadrul contractelor încheiate în cadrul campaniei de informare pentru stabilirea întinderii prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate și regularitate constatate revenindu-i conducerii S.G.G.

De asemenea, în cauză instanța de fond a constatat că nu este îndeplinită condiția pagubei iminente, îndeplinirea unei obligații stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate neputând constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, urmând a fi respins, pentru considerentele expuse în continuare.

În speță, cererea de suspendare a executării a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, în termen de maximum 60 de zile de la introducerea acțiunii principale."

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "(1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile prevederilor art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare sau în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoștință a conținutului actului care nu mai poate fi revocat, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. (...)".

Prima instanță a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ, apreciind că nu sunt îndeplinite în cauză cerințele cazului bine justificat și pagubei iminente cu privire la măsura dispusă la pct. II.9 din Decizia nr. 6/2022 a Curții de Conturi.

Înalta Curte constată că soluția instanței de fond cu privire la cererea de suspendare a executării este corectă.

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puțin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanța poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

Recurenta-reclamantă a invocat drept caz bine justificat împrejurarea că intimata Curtea de Conturi a României și-a depășit atribuțiile sale legale, măsura de la pct. II. 9 din Decizia nr. 6/2022 fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 și a pct. 32 lit. e) din R.O.D.A.S., care prevăd că stabilirea întinderii prejudiciului, dacă este cazul, ca și dispunerea măsurilor pentru recuperarea lui cad în responsabilitatea conducerilor entităților supuse verificării.

Or, analizând împrejurarea de vădită nelegalitate invocată de reclamant, instanța de fond în mod corect a reținut că măsurile dispuse la pct. II. 9 din Decizia nr. 6/2022 se înscriu în dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, coroborate pct. 32 din R.O.D.A.S., obligația de a analiza plățile efectuate în cadrul contractelor încheiate în cadrul campaniei de informare pentru stabilirea întinderii prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate și regularitate constatate revenindu-i conducerii S.G.G.

În acord cu instanța de fond, Înalta Curte reșine că echipa de audit a constatat abaterea de la legalitate și doar a estimat întinderea prejudiciului, măsurile de la pct. II. 9 din Decizia nr. 6/2022 fiind dispuse în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum și ale R.O.D.A.S. Astfel, s-a stabilit în sarcina conducerii SGG obligația de a determina întinderea exactă a prejudiciilor cauzate de abaterile constatate, precum și de a întreprinde dermersurile necesare în vederea recuperării acestora.

Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a constatat că nici condiția pagubei iminente nu este îndeplinită în cauză, având în vedere că îndeplinirea unei obligații stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, a constatat din analiza probelor administrate faptul că nu reiese nici posibilitatea de perturbare previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public, astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. b), m) și r) din Legea nr. 554/2004.

Mai mult, prin sentința nr. 1901 din 27.11.2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul Secretariatul General al Guvernului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect acțiunea în anularea parțială a Deciziei nr. 6/28.09.2022, în ceea ce privește măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9.

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv, soluția pronunțată constituie un argument în susținerea neîndeplinirii condiției cazului bine justificat, întrucât constituie un reper în verificarea aparenței de legalitate a actelor administrative atacate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate asupra legalității actului contestat, pronunțându-se în sensul validării acestuia.

Cu alte cuvinte, confirmarea pe fond a legalității actului administrativ de către instanța care a fost învestită cu soluționarea acțiunii în anulare și care a avut posibilitatea administrării unui probatoriu complex și analizării actului dedus judecății sub toate aspectele, într-o procedură ce excede limitelor impuse acțiunii având ca obiect suspendarea executării actului administrativ și pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie, face de prisos analiza, la nivel aparent, a legalității actului administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este legală, prin recurs nefiind aduse argumente care să determine pronunțarea unei soluții contrare, cu atât mai mult cu cât aceasta a fost confirmată și de hotărârea pronunțată în acțiunea în anularea actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită în dosarul de față.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurentul-reclamant Secretariatul General al Guvernului împotriva încheierii din 13 martie 2023 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Secretariatul General al Guvernului împotriva încheierii din 13 martie 2023 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.