ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4463/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 13.01.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces. Reclamantul a formulat cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat și obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 de Euro, cu titlu de daune morale.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1094 din 3 iulie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a admis, în parte, cererea, astfel cum a fost modificată; a fost anulat raportul de evaluare nr. x/22.12.2022; s-a respins în rest cererea, ca neîntemeiată; a fost obligată pârâta la plata către reclamant a sumei de 50 RON taxă judiciară de timbru și 2.000 RON onorariu avocat, cu titlu de cheltuieli de judecată corespunzătoare pretențiilor admise.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1094 din 3 iulie 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta-pârâtă a susținut că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit normele de drept material incidente speței, respectiv prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, coroborate cu dispozițiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ, precum și prevederile art. 430 alin. (1), art. 434 și art. 435 alin. (2) C. proc. civ. Astfel, în opinia sa, raționamentul instanței de fond este eronat, aceasta pornind de la premiza greșită potrivit căreia în speță se impun cu "autoritate de lucru judecat" considerentele sentinței civile nr. 698/14.03.2022 a Tribunalului Ilfov și ale deciziei civile nr. 3301/2022 a Curții de Apel București, pronunțate în dosarul nr. x/2022. Obiectul dosarului nr. x/2022 este total diferit față de cel al prezentei cauze, constând în anularea H.C.L. nr. 84/28.09.2021 și raportându-se la aspecte de încălcare a procedurii reglementate de dispozițiile art. 204 Cod administrativ care privesc încetarea mandatului de consilier local. Pe de altă parte, prin cererea de chemare în judecată formulată de intimatul A., Curtea de Apel a fost învestită cu verificarea de către instanța de judecată a legalității și temeiniciei unui Raport de evaluare prin care s-a constatat încălcarea de către acesta a regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv a prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, coroborate cu dispozițiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ. Ca urmare, nu poate fi vorba despre o "autoritate de lucru judecat" a sentinței nr. 698/2022 pronunțată de Tribunalul Ilfov în dosarul nr. x/2022 (definitivă prin decizia civilă nr. 3301/2022 a Curții de Apel București), așa cum în mod eronat reține Curtea, având în vedere că, după cum a precizat, între cauza ce a făcut obiectul dosarului invocat de aceasta și prezenta cauză nu există nici o identitate, respectiv similaritate. A reiterat faptul că stabilirea existenței/inexistenței unei situații de conflict de interese nu se realizează direct de către instanța de judecată, la solicitarea unei persoane fizice/juridice, de altfel, în cauza ce a făcut dosarul nr. x/2022, instanța referindu-se la existența unui conflict de interese din perspectiva procedurii pe care consilierii locali aveau obligația de a o urma, respectiv la faptul că constatarea încetării de drept a mandatului de consilier local, precum și vacantarea locului de consilier local se realizează printr-o hotărâre de constatare a autorității deliberative respective, la propunerea primarului ori, după caz, a oricărui alt ales local, adoptată în prima ședință desfășurată după apariția evenimentului, hotărâre care nu se supune la vot, aceasta fiind de constatare a unei stări de fapt. Or, în speță, conflictul de interese a fost generat tocmai de faptul că intimatul a votat Hotărârea Consiliului local al orașului Popești-Leordeni nr. 84/28.09.2021 privind respingerea Proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, aspect ce a atras incidența prevederilor art. 228 Cod administrativ. În speță, se regăsesc elementele enumerate, fapt care a atras conflictul de interese în sarcina intimatului. Astfel, în calitate de consilier local, A. a participat în mod activ la ședința Consiliul Local din 28.09.2021 respectiv la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului local al orașului Popești-Leordeni nr. 84/28.09.2021 votând pentru respingerea Proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali. Acesta avea un interes personal în respingerea respectivului Proiect ținând cont că, la art. 1 acesta prevedea "Se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din Ordonanța de Urgență nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ a mandatelor următorilor consilieri locali: (...) A. (...)". Ca urmare, recurenta a susținut că nu pot fi valorificate în speță și nu pot reprezenta o justificare a soluției instanței de fond considerentele deciziei civile nr. 3301/2022 a Curții de Apel București pronunțată în dosarul nr. x/2022 referitoare la procedura ce trebuie urmată în cazul încetării mandatului de consilier local, procedură reglementată de dispozițiile art. 204 Cod administrativ. Chiar dacă s-a constatat ulterior nelegalitatea acestei proceduri, relevantă pentru reținerea conflictului de interese este conduita avută de intimat în momentul supunerii la vot a proiectului de hotărâre.

Apărările formulate în recurs Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate. În esență, a apreciat că, din verificarea considerentelor sentinței atacate, rezultă că instanța de fond a interpretat și aplicat corect la situația de fapt din prezenta cauză prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispozițiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ, precum și prevederile art. 430 alin. (1), art. 434 și art. 435 alin. (2) C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 12 septembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022, obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 de Euro, cu titlu de daune morale și la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces. Prin Raportul de evaluare nr. x/22.12.2022, analizând sesizarea, informațiile și datele primite de la instituțiile/autoritățile publice cărora le-a solicitat, precum și punctul de vedere al persoanei evaluate, inspectorul de integritate căruia i-a fost repartizată lucrarea a constatat că reclamantul a nesocotit regimul juridic al conflictelor de interese, în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 228 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât a participat la ședința extraordinară a Consiliului Local al Orașului Popești-Leordeni din data de 28.09.2021 în cadrul căreia a fost supus la vot pe ordinea de zi proiectul de Hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali nr. x/23.09.2021, prin care se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019, a mandatelor a 10 consilieri locali și se declară vacante cele 10 locuri ale consilierilor locali în cadrul Consiliului Local Popești Leordeni. Deși avea interes personal în problema supusă dezbaterii, întrucât se afla pe lista celor 10 consilieri locali a căror mandate au fost declarate încetate de drept, persona evaluată a votat împotrivă, aflându-se astfel în conflict de interese. Prin sentința recurată, acțiunea a fost admisă în parte, prima instanță valorificând în prezenta speță, în temeiul art. 430 alin. (1) și art. 435 alin. (2) C. proc. civ., dezlegările definitive din cadrul dosarului nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, referitoare la inexistența elementelor conflictului de interese în privința reclamantului în ceea ce privește deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local Popești - Leordeni nr. 84/28.09.2021 și a constatat că se impune anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate. Astfel, după cum s-a arătat, judecătorul fondului și-a argumentat soluția de admitere a cererii de chemare în judecată și de anulare a raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 emis de recurenta-pârâtă, prin care s-a constatat că intimatul-reclamant a fost în conflict de interese, întrucât în calitate de consilier local a participat la ședința consiliului local în cadrul căreia a fost adoptată Hotărârea nr. 84 din 28.09.2021 privind respingerea proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, exclusiv pe incidența dispozițiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată." Așa cum s-a subliniat în mod constant în literatura și practica de specialitate, condiția de aplicare a autorității de lucru judecat presupune identitatea de acțiuni (părți, obiect și cauză juridică), condiție ce oprește repetarea unei noi judecăți între aceleași părți. Efectul pozitiv al autorității de lucru judecat conferă părții care a câștigat procesul oportunitatea de a se prevala de dreptul recunoscut prin hotărârea care se bucură de autoritate de lucru judecat, într-o nouă judecată, fără ca partea adversă să mai poată pune în discuție existența dreptului respectiv. În cauză, prima instanță, fără a verifica îndeplinirea triplei condiționalități pe care o presupune autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești, a considerat că sentința civilă nr. 698 din 14.03.2022 a Tribunalului Ilfov, pronunțată în dosarul nr. x/2022, definitivă prin decizia civilă nr. 3301 din 20.12.2022 a Curții de Apel București, pronunțată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Orașului Popești Leordeni, se impune cu autoritate de lucru judecat în prezenta cauză, având ca obiect anularea unui raport de evaluare încheiat de Agenția Națională de Integritate în temeiul dispozițiilor art. 25 alin. (1)-(4) din Legea nr. 176/2010 și art. 70 din Legea nr. 161/2003, reținând și incidența dispozițiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ. în ceea ce privește opozabilitatea aceleiași sentințe, întrucât a rămas definitivă anterior întocmirii raportului de evaluare. Reținând, așadar, că în mod eronat judecătorul fondului a făcut aplicarea dispozițiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., întrucât nu există identitatea de acțiuni prevăzută de acest text de lege (părți, obiect și cauză juridică), Înalta Curte va analiza incidența în cauză a opozabilității sentinței definitive indicată în considerentele hotărârii atacate în lumina dispozițiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată." Din economia acestui text de lege, reiese că hotărârea judecătorească nu produce efecte în mod direct față de terți, concluzie justă, întrucât terții nu au fost parte în proces, nu au susținut vreo pretenție, nu au formulat apărări și nici nu au beneficiat de garanții procedurale. Ca atare, dat fiind faptul că hotărârea judecătorească este de natură să contureze un fapt juridic nou în ordinea juridică, terții nu îl pot ignora, astfel încât hotărârea produce efecte în mod indirect și față de aceștia, dar pe tărâmul opozabilității. Cu toate acestea, legiuitorul a prevăzut garanții procesuale concrete în favoarea terțului căruia i se opune opozabilitatea unei sentințe definitive, precizând în mod expres că acesta poate face dovada contrară în condițiile legii, pentru înlăturarea opozabilității, prin invocarea unor elemente noi, indiferent de modalitate, respectiv pe calea unei apărări pe fondul cauzei sau pe cale de acțiune. În consecință, elementele care trebuie invocate de terț, pentru a înlătura opozabilitatea efectelor hotărârii inițiale, sunt elemente noi (de fapt sau propunerea unei alte construcții juridice care să conducă la o altă concluzie decât cea la care a ajuns instanța inițială asupra fondului) care nu au fost avute în vedere de judecător la pronunțarea hotărârii. Dovada contrară la care face referire textul art. 435 alin. (2) C. proc. civ. poate privi orice element de fapt sau de drept nou care să conducă la o altă concluzie asupra statuării privind situația juridică invocată de către reclamantul inițial. Înalta Curte reține, așadar, că autoritatea de lucru judecat se poate regăsi doar între părțile din hotărârea inițială, iar atât timp cât Agenția Națională de Integritate nu a fost parte în cauza soluționată prin aceasta, extinderea unui tratament similar autorității de lucru judecat și asupra acesteia, chiar dacă doar parțială în privința elementelor de drept, nu are nicio justificare. Observând considerentele sentinței civile recurate în prezenta cauză, instanța de control judiciar constantă că judecătorul fondului a apreciat în mod exclusiv asupra puterii de lucru judecat a sentinței civile nr. 698 din 14.03.2022, pronunțate în dosarul nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, definitivă prin decizia civilă nr. 3301 din 20.12.2022 a Curții de Apel București (cauză în care Agenția Națională de Integritate nu a fost parte, iar obiectul acesteia a fost diferit de cel al prezentei spețe), fără a oferi terțului, respectiv Agenției Naționale de Integritate, posibilitatea de a face dovada contrară în sensul dispozițiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., motiv pentru care criticile formulate de către recurenta-pârâtă, subsumate cazului de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apar ca fiind întemeiate. Pentru respectarea principiului dreptului la apărare și a dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte apreciază că se impune casarea cu trimitere a prezentei cauze, cu ocazia rejudecării, urmând a se acorda posibilitatea recurentei-pârâte de a formula apărări, conform art. 435 alin. (2) C. proc. civ., respectiv pentru a face dovada contrară aspectelor reținute în hotărâre judecătorească a cărei opozabilitate s-a invocat. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtă, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.