ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3962/2024

Ședința publică din data de 19 septembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată, la data de 19.06.2022, sub nr. x/2022, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor și Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, obligarea paratei Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului (AAAS) în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 și art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 28 lit. E) si art. 28 din Legea 500/2002 a convenției CEDO, astfel cum fost interpretata în cauza Sandor contra României, să solicite Ministerului Finețelor și Guvernului întocmirea bugetului propriu AAAS și să facă orice alte demersuri necesare pentru alocarea în bugetul AAAS a sumelor de bani necesare achitării către aceasta a sumelor de bani conform titlului executoriu reprezentat de Hotărârea judecătorească definitiva nr. 609 din 13.02.2014 pronunțată de Tribunalul București în dosar nr. x/2010 pentru care se desfășoară executare silită în dosarul de executare silită aflat pe rolul biroului executorilor judecătorești B. nr. 745/2016.

Obligarea pârâtei Ministerul Finanțelor, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 și art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 19 lit. a) și lit. g), art. 28 lit. c) din Legea nr. 500/2002, a convenției CEDO, astfel cum a fost interpretată în cauza Șandor contra României să prevadă proiectele legilor bugetare anulare și sau ale legilor de rectificare bugetară în bugetul AAAS sumele necesare achitării către aceasta a creanței cuprinse în titlul executoriu, actualizate cu rata inflației la momentul plătii și a cheltuielilor de executare silita, totodată să oblige această pârâtă să facă și orice alte demersuri necesare pentru obținerea rezultatului enunțat mai sus, respectiv bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plății creanței reclamantei a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflației la momentul plății și a cheltuielilor de executare silită.

Obligarea paratei Guvernul României, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 și art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 6, art. 18, art. 28, art. 30 din Legea nr. 500/2002 a convenției CEDO, astfel cum a fost interpretată în cauza Sandor contra României, să adopte Proiectele legilor bugetare anuale și/sau de rectificare bugetară și/sau a ordonatelor de rectificare bugetară cu cuprinderea sumelor necesare achitării către reclamantă a creanței constituită de titlu executoriu a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflației la momentul plătii și a cheltuielilor de executare silită și/sau obligarea Guvernului României să aloce fonduri din fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut de art. 30 din Legea nr. 500/2002 în bugetul AAAS pentru plata sumelor către reclamantă, totodată să obligați această pârâtă să facă și orice alte demersuri necesare pentru obținerea rezultatului enunțat mai sus, respectiv bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plății creanței reclamantei, a accesoriilor acesteia, actualizate conform titlului executoriu cu rata inflației, la momentul plătii și a cheltuielilor de executare silită.

Prin sentința civilă nr. 751 din data de 27 aprilie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a dispus: Respinge excepția lipsei calității procesuale active ca neîntemeiată. Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a AAAS ca neîntemeiată. Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor ca neîntemeiată. Respinge excepțiile inadmisibilității, lipsei de interes și prematurității ca neîntemeiate.

Respinge cererea reclamantei S.C. I.C.S.I.M. S.A., formulată în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs Ministerul Finanțelor, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, rejudecând excepțiile invocate de Ministerul Finanțelor prin întâmpinare (inadmisibilitatea sub aspectul că, prin cererea reclamantei, se tinde la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, lipsa calității procesuale active a reclamantei, lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor), respingerea cererii de chemare în judecată, prin admiterea uneia dintre aceste excepții.

În motivarea recursului, a arătat că:

l. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei [art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ..];

II. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material [art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..].

Considerând că există o strânsă legătură între cele două motive de casare, respectiv incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., recurenta-pârâtă le-a dezvoltat împreună.

Apreciază că, prin calificarea acesteia ca fiind o apărare de fond, instanța de fond a admis că oricând o instanță judecătorească poate interveni în procedura legislativă de adoptare a bugetului sau în cea administrativă de deschidere de credite bugetare.

Susține recurentul-pârât că atâta vreme cât din considerentele hotărârii judecătorești rezultă că acțiunea trebuia respinsă ca inadmisibilă, iar nu ca neîntemeiată, în mod greșit instanța de fond a recalificat această excepție ca fiind o apărare de fond.

Arată că reclamanta are raporturi juridice între reclamantă și Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, raporturi rezultate din litigiile în care au fost pronunțate hotărârile judecătorești devenite titluri executorii. Pe de altă parte, raporturile juridice dintre Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în calitatea sa de ordonator principal de credite și Ministerul Finanțelor (pentru cheltuielile care se asigură de la bugetul de stat) sunt raporturi juridice de drept public, guvernate de Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Între reclamantă și Ministerul Finanțelor nu a existat și nu există niciun fel de raporturi juridice și implicit niciun fel de drepturi și obligații reciproce.

Potrivit principiilor stabilite prin Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, solicitarea deschiderii de credite bugetare se efectuează de către ordonatorul principal de credite.

Legea nr. 500/2002 definește în acest sens, prin art. 20, categoriile de ordonatori de credite, reglementând totodată, prin art. 21, rolul acestora.

Din interpretarea sistematică a textelor învederate anterior, singura concluzie care se poate trage este aceea că solicitarea de sume (deschidere de credite, astfel cum aceasta este definită potrivit art. 2 pct. 21 din Legea 500/2002) de la bugetul de stat (situație care, însă, nu se regăsește în cauza de față), trebuie făcută de către ordonatorul principal de credite.

Din modul de redactare a acțiunii, nu rezultă că reclamanta ar fi introdus acțiunea în numele și pe seama ordonatorului principat de credite, în baza unui mandat special acordat în acest sens.

În această situație, capătul de cerere formulat de către reclamanta persoană juridică, prin care a solicitat obligarea Ministerului Finanțelor la bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plății creanței reclamantei, a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflației la momentul plății și a cheltuielilor de executare silită, trebuie respins ca fiind formulat de o persoană fără calitate procesuală activă, întrucât aceasta nu are calitatea de ordonator principal de credite.

Împrejurarea că, potrivit legii, Ministerul Finanțelor avizează hotărârile de Guvern prin care se aprobă Bugetele de venituri și cheltuieli privind activitatea de privatizare ale instituțiilor publice implicate, nu este de natură să determine vreo obligație a acestuia de a deschide credite bugetare pentru plata titlurilor executorii de către Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului.

Împrejurarea că reclamanta s-a adresat cu plângere prealabilă Ministerului Finanțelor nu este de natură a conferi calitate procesuală pasivă acestei instituții, câtă vreme aspectele semnalate nu sunt de competența Ministerului Finanțelor, astfel cum aceasta este reglementată prin Hotărârea Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor.

În raport de pretențiile formulate de reclamantă prin acțiune, chemarea în judecată a Ministerului Finanțelor este nejustificată, având în vedere că reclamanta nu a avut și nu are raporturi juridice încheiate cu Ministerul Finanțelor, pentru a ne fi putut raporta la drepturi și obligații izvorâte din acestea sau din alte raporturi obligaționale.

Ministerul Finanțelor are atribuții în elaborarea bugetului de stat, în funcție de propunerile tuturor ordonatorilor principali de credite, de necesitățile estimate pentru anul respectiv și, în principal, ținând cont de prioritățile stabilite de Guvern.

Aprobarea bugetului de stat se face de către Parlamentul României, fiind așadar un atribut exclusiv al legiuitorului.

Prin urmare, Ministerul Finanțelor nu poate decât să se conformeze legilor bugetului și a finanțelor publice, precum și tuturor actelor normative incidente.

De asemenea, recurentul-pârât subliniază faptul că, în cauză, plata titlurilor executorii invocate de reclamantă nu poate fi efectuată de la bugetul de stat.

În cauza de față, raporturile juridice nu s-au creat între reclamantă și Ministerul Finanțelor, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. De asemenea, Ministerul Finanțelor nu a emis niciun act a cărui anulare să se solicite în prezenta cauză.

Potrivit dispozițiilor art. 1 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate cu această destinație prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă.

Creanțele stabilite prin titluri executorii în sarcina Autorității pentru Administrarea Activelor Statului pentru creanțele rezultate în urma procesului de privatizare și valorificare se achită din bugetul propriu al acestei instituții pentru activitatea de privatizare și valorificare a activelor statului, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Autorității pentru Valorificarea Activelor Bancare prin comasarea prin absorbție cu Autoritatea pentru Privatizare și Administrarea Participațiilor Statului.

Intimata-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului - A.A.A.S. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca temeinică și legală fiind reluate apărările făcute în fața instanței de fond, fără a formula apărări referitoare la excepțiile ce fac obiectul recursului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Înalta Curte va analiza cu prioritate critica recurentului-pârât referitoare la soluționarea de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei.

Pârâtul Ministerul Finanțelor a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, având în vedere faptul că, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, aceasta nu poate avea inițiativă de a solicita deschiderea de credite bugetare.

Ministerul Finanțelor, în raport cu pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, are calitate de ordonator principal de credite, cu privire la cheltuielile de la bugetul de stat, guvernate de Legea nr. 500/2002 care prevede, în mod expres, faptul că deschiderea de credite bugetare o poate solicita exclusiv ordonatorul principal de credite.

Reclamanta nu are calitate procesuală activă, întrucât nu a acționat în numele ordonatorului principal de credite, în acea solicitare din cererea de chemare în judecată de deschidere a creditelor bugetare pentru plata unor hotărâri judecătorești pronunțate în contradictoriu cu Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului.

Prin sentința recurată, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei apreciind că are calitate procesuală activă, în raport de configurația juridică a cererii, prin care reclamanta a afirmat vătămarea sa cauzată de abstențiunea mai multor autorități publice de a-și exercita, fiecare în parte, competențele care să conducă la realizarea creanței deținute de reclamantă în temeiul unui titlu executoriu.

Înalta Curte constată că reclamanta deține o creanță, împotriva instituției Administrarea Activelor Statului, rezultată din Hotărârea judecătorească definitivă nr. 609 din 13.02.2014 pronunțată de Tribunalul București în dosarul nr. x/2010, creanță ce nu a fost achitată de pârâtă și care este în curs de executare silită.

Prin cererea sa, reclamanta a solicitat obligarea pârâților Guvernul României, Ministerul Finanțelor și Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului să facă, conform competențelor, demersurile necesare asigurării, în bugetul pârâtei Autorității pentru Administrarea Activelor Statului, a sumelor necesare satisfacerii creanței reclamantei.

Potrivit dispozițiilor art. 2 pct. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, deschiderea de credite bugetare reprezintă aprobarea comunicată ordonatorului principal de credite de către Ministerul Finanțelor Publice prin trezoreria statului, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare și plăți iar art. 20 și art. 21 din aceeași lege definesc categoriile de ordonatori de credite și rolul acestora. Astfel, solicitarea sumelor, de la bugetul statului, necesare efectuării plăților titlurilor executorii în care debitori sunt instituții publice trebuie făcută de către ordonatorul principal de credite.

Înalta Curte constată că reclamanta S.C. I.C.S.I.M. S.A este persoană juridică de drept privat care a solicitat obligarea Ministerului Finanțelor la bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plății creanței reclamantei, fără însă a avea calitatea de ordonator principal de credite, așa cum este definit de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, potrivit căruia - Ordonatorii principali de credite sunt miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice autonome.

Dat fiind considerentele arătate, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că reclamanta nu are calitate procesuală activă în formularea acțiunii și va admite excepția lipsei calității procesuale active invocată de pârâtul Ministerul Finanțelor.

În ce privește critica referitoare la excepția inadmisibilității pentru depășirea puterii autorității judecătorești pe care instanța de fond a califica-o ca fiind o apărare pe fondul cauzei, Înalta Curte constată ca este nefondată.

Excepția a fost invocată în fața instanței de fond de pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, cu motivarea că pretențiile reclamantei nu intră sub incidența Legii nr. 554/2004

În ședința din data de 27 aprilie 2023, instanța de fond a calificat excepția inadmisibilității pentru depășirea puterii autorității judecătorești ca fiind o apărare pe fondul cauzei și, în temeiul art. 248 alin. (4) C. proc. civ., a dispus unirea tututror excepțiilor cu fondul.

Potrivit art. 248 alin. (4) C. proc. civ. - Excepțiile vor putea fi unite cu administrarea probelor, respectiv cu fondul cauzei numai dacă pentru judecarea lor este necesar să se administreze aceleași dovezi ca și pentru finalizarea etapei cercetării procesului sau, după caz, pentru soluționarea fondului.

Înalta Curte constată că, pentru soluționarea excepției inadmisibilității, instanța de fond avea nevoie de administrarea dovezilor necesare și pentru soluționarea fondului, motiv pentru care, în mod corect a calificat-o ca fiind apărare de fond și a dispus unirea ei cu fondul cauzei.

Nici critica referitoare la excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor nu este fondată, instanța de fond reținând în mod corect că acesta are calitatea procesuală determinată de competența de avizare a hotărârilor de Guvern prin care se aprobă bugetele de venituri și cheltuieli privind activitatea de privatizare ale instituțiilor publice implicate.

Într-adevăr, potrivit prevederilor art. 15, alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008, privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 275/2008, cu modificările și completările ulterioare, bugetele de venituri și cheltuieli privind activitatea de privatizare ale instituțiilor publice implicate se aprobă prin hotărâre a Guvernului, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., constatând incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Finanțelor, va casa sentința civilă nr. 751 din data de 27 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și rejudecând, va admite excepția lipsei calității procesuale active și va respinge acțiunea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. Va menține în rest dispozițiile sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Finanțelor. Casează sentința civilă nr. 751 din data de 27 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și rejudecând, admite excepția lipsei calității procesuale active și respinge acțiunea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. Menține în rest dispozițiile sentinței.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 septembrie 2024.