ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3132/2022

Ședința publică din data de 31 mai 2022

Asupra cererilor de recurs de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 9 mai 2018, reclamanții A. și S.C. B. S.R.L. - Oradea au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Public, obligarea pârâților în solidar, la asigurarea fondurilor necesare achitării de către pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a obligațiilor stabilite prin sentința nr. 12725/2010 a Judecătoriei Oradea, pronunțată în dosarul nr. x/2010, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, sub sancțiunea unor penalități zilnice de 100/RON/zi; identificarea persoanelor vinovate pentru nerespectarea obligațiilor menționate în art. 2 din O.G. nr. 22/2002, de asigurare a fondurilor necesare achitării obligațiilor de plată stabilite prin titlul executoriu sus menționat, precum și obligarea acestuia în solidar cu pârâții la plata penalităților stabilite.

Prin sentința nr. 30 din 17 martie 2020, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului; a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive și a inadmisibilității acțiunii invocate de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice; a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A. și S.C. B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice; a obligat în solidar pârâții la asigurarea fondurilor necesare achitării de către pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a obligațiilor stabilite prin sentința civilă nr. 12725/2010 a Judecătoriei Oradea, pronunțată în dosar nr. x/2010, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a prezentei, sub sancțiunea unor penalități de întârziere de 100 RON/zi; a respins ca nefondate restul pretențiilor; fără cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței nr. 30/CA/2020-PI din 17 martie 2020 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ. și Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj Napoca reprezentată de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj Napoca reprezentată de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, în motivarea recursului arată că sentința pronunțată este netemeinică și nelegală întrucât a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Susține recurentul că, dat fiind și petitul acțiunii, o eventuală soluție de obligare a instituției la plata despăgubirilor ar fi fără efect și nu ar putea fi aplicabilă Ministerului Finanțelor Publice, întrucât despăgubirile sunt acordate de către Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și nu de către Ministerul Finanțelor Publice, acesta nedeținând instrumentele legale și conturi bănești în acest sens.

Curtea de Apel Oradea nu reține în hotărârea atacată faptul că în dosarul de fond în care s-au pronunțat hotărârile nr. 227/08.05.2007 a Curții de Apel București, nr. 3684/15.11.2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și nr. 915/13.03.2006 a Tribunalului București, Statul Roman prin M.F.P. nu a fost parte, motiv pentru care nu poate avea calitate nici în prezentul dosar, calitate pe care o poate avea doar AVAS.

Recurentul susține că adresele de corespondență ale M.F.P. nu pot fi reținute împotriva sa, întrucât acestea vin în clarificarea procedurii de punere în plată de urmat pentru reclamanți, iar instanța de fond le-a interpretat în mod eronat, întrucât din acestea rezultă faptul că alocarea de fonduri nu este de competența M.F.P. potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 116/2011, ci AVAS nu a prezentat spre avizare bugetul și că AVAS plătește și nu MFP. Dificultățile sunt în procesul de elaborare a bugetului AVAS, acest aspect neavând legătură cu MFP. Ministerul Finanțelor Publice nu poate plăti în locul AVAS întrucât rolul esențial în procesul bugetar și în execuția bugetară revine Guvernului respectiv Parlamentului potrivit art. 17 alin. (1) și 18 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, Parlamentul fiind acela care adoptă legile bugetare anuale și legile de rectificare elaborate de Guvern.

În asemenea condiții, admiterea acțiunii împotriva Ministerului Finanțelor Publice ar echivala cu obligarea acestuia la plata din bugetul propriu a unor sume, încălcându-se astfel prevederile art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Obligarea Ministerului Finanțelor Publice la alocarea sumelor solicitate de reclamanți este lipsită de suport legal și imposibilă câtă vreme în bugetul de stat nu au fost prevăzute sume pentru acordarea acestor sume, sume ce trebuie propuse de către ordonatorii principali de credite conform art. 34 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, iar Ministerul Finanțelor Publice să fie autorizat în acest sens de către legiuitor.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în sensul respingerii în totalitate a acțiunii formulate împotriva Statului Roman prin MFP și admiterea excepției necompetenței materiale a Curții de Apel Oradea în favoarea Judecătoriei Oradea, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Statului Roman prin Ministerul Finanțelor Publice și admiterea excepției inadmisibilității acțiunii.

3.2. Recurenta-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului solicită, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., admiterea recursului și anularea/casarea în parte a sentinței civile recurate, în sensul admiterii excepțiilor invocate cu efectele juridice specifice, iar pe fondul cauzei solicită respingerea cererii de chemare în judecată a intimaților - reclamanți ca inadmisibilă, netemeinică ș nelegală față de AAAS și Ministerul Finanțelor Publice.

Prin motivele de recurs formulate, arată următoarele:

3.2.1. În ceea ce privește primul motiv de recurs, încadrat în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., hotărârea dată de instanța de apel este dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, respectiv Tribunalul Bihor, secția civilă care era competent material față de obiectul acțiunii să judece cauza în fond în condițiile art. 95 pct. 4 C. proc. civ.

Arată recurenta că cele două capete de cerere din acțiune, respectiv "obligarea pârâților în solidar..." și "identificarea persoanelor vinovate..." nu sunt acte administrative în condițiile art. 18 (1) din Legea nr. 554/02.12.2004, raportate la dispozițiile art. 8 din lege, care prevăd în mod expres o ipoteză legală, limitativă privind actele care au natura juridică a actelor administrative, operațiunilor administrative în condițiile legii.

Recurenta invocă puterea de lucru judecat a sentinței civile nr. 132/CA/11.09.2018 care stabilește că, răspunsurile comunicate de către pârâți (AAAS și MFP) nu sunt acte administrative în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât acestea nu sunt emise în regim de putere publică și nu dau naștere, modifică sau sting un raport juridic, ci comunică intimaților rezultatul unui demers efectuat sau aspecte legate de conținutul normelor ce reglementează activitatea AAAS. Răspunsurile comunicate nu se pot circumscrie noțiunii de act administrativ, iar soluția Curții a intrat în puterea de lucru judecat și legal a apreciat că instanța civilă are competența de a soluționa cererea intimaților reclamanți în condițiile art. 95 pct. 4 C. proc. civ.

Susține recurenta că sunt aplicabile dispozițiile art. 489 (3) C. proc. civ., competența materială fiind motiv de ordine publică și poate fi ridicată de instanță din oficiu.

3.2.2. În ceea ce privește al doilea motiv de recurs, încadrat în dispozițiile art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta susține că instanța a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, deoarece au fost încălcate dispozițiile din Legea nr. 554/2004, greșit și nelegal instanța de apel a respins excepția inadmisibilității invocată de AAAS și a stabilit în sarcina AAAS o obligație nelegală.

Susține recurenta că au fost încălcate și aplicate greșit dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/02.12.2004, raportate la dispozițiile art. 8 din lege, deoarece cele două capete de cerere din acțiunea intimaților reclamanți nu intră în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ în condițiile art. 2 lit. c) din lege. Obiectul cererii nu îl constituie stabilirea unor obligații de plată suplimentare, cererea reprezentând o contestație a răspunsului dat la cererea intimaților reclamanți prin care s-a solicitat executarea acestei obligații în condițiile art. 2 din O.G.. 22/2002. Invocă din nou în acest sens puterea de lucru judecat a sentinței civile nr. 132/CA/11.09.2018 care stabilește că răspunsurile comunicate de către pârâți (AAAS și MFP) nu sunt acte administrative în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004,.

În susținerea acestui motiv de recurs AAAS solicită instanței de recurs să constate că, în ceea ce privește primul capăt din cererea intimaților reclamanți, aceștia dețin un titlu executoriu - sentința civilă nr. 12725/08.11.2010 a Judecătoriei Oradea, rămasă definitivă la data de 08.02.2011, pronunțată în dosarul nr. x/2010, prin care s-a dispus validarea popririi înființate în dosarele execuționale nr. x/2009 și y/2009 ale C.. Dreptul urmărit de intimați a fi realizat este născut ca urmare a validării de poprire realizată prin sentința civilă nr. 12725/08.11.2010 a Judecătoriei Oradea în dosarul nr. x/2010. Intimații au procedat la executarea silită a creanței, executare silită care se află în derulare în condițiile legii și aceștia își vor recupera integral creanța în condițiile O.G. nr. 22/2002.

Solicită instanței de recurs să constate că, noțiunea de "autoritate publică", astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu este similară cu cea de "instituție de specialitate", astfel cum este prevăzută de art. 8 din O.U.G. nr. 23/2004/R cu modificările și completările ulterioare, care reglementează funcționarea și organizarea AAAS.

În ceea ce privește obligația de plată a penalităților stabilită în sarcina AAAS și Ministerului Finanțelor Publice, recurenta susține că aceasta este netemeinică și nelegală, raționamentul instanței în sensul că sunt aplicabile dispozițiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 544/2004 și intimații-reclamanți sunt îndreptățiți la acordarea de penalități de întârziere fiind greșit. Dispozițiile art. 18 alin. (5) și nu pot fi acordate penalități de întârziere deoarece nu este incidentă ipoteza legală prevăzută de lege, respectiv într-un raport juridic administrativ, iar actele emise de AAAS ca instituție de specialitate, și nu autoritate publică, astfel cum este prevăzut de art. 8 din O.U.G. nr. 23/2004/R, nu sunt acte administrative sau operațiuni administrative.

3.2.3. În soluționarea prezentei cauze, recurenta solicită instanței să constate că, nu s-a dovedit că există refuzul nejustificat al Autorității de a îndeplini obligațiile stabilite în sarcina sa în condițiile O.G. nr. 22/2002, mai mult decât atât, intimații-reclamanți se află în procedura de executare silită și numai executorul judecătoresc la cererea creditorilor poate dispune asupra executării silite începute și recuperarea sumelor intimaților creditori.

Executarea obligației de plată a sumelor prevăzute în titlul executoriu sentința civilă nr. 12725/08.11.2010 a Judecătoriei Oradea, se poate face numai în condițiile O.G. nr. 22/2002 și cu respectarea prevederilor OMFP nr. 2336 și a Legii nr. 116/2011, dispoziții speciale imperative de ordine publică, deoarece, potrivit O.U.G. nr. 23/2004, art. 1 (2) Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, denumită în continuare A.A.A.S., este instituție de specialitate a administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului și în coordonarea ministrului economiei. Invocă recurenta art. 1 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 23/2004, art. 2 din O.G. nr. 22/2002 și Ordinul nr. 2.336 din 19 iulie 2011, cu privire la care arată că acestea reglementează executarea silite și procedura privind obligațiile stabilite în sarcina AAAS prin titluri executorii, respectiv se stabilește sursa din care urmează a fi plătite sumele de bani la care AAAS a fost obligată, numai din sumele aprobate prin bugetele acestora, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă, care se aprobă prin Hotărârea Guvernului.

Recurenta solicită instanței de recurs să constate că, există executări silite anterioare care au blocat conturile instituției și instituția a inițiat demersuri în condițiile O.G. nr. 22/2002 încă din 2009, în 2016 sau 2019. AAAS a încercat încă din anul 2009 să identifice surse financiare pentru plata acestora.

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că reclamanții au o creanță certă, lichidă și exigibilă împotriva pârâtului de rangul 1, creanța constituind obiectul unor dosare execuționale, în cadrul cărora în cursul anului 2010 a fost înființate popriri pe contul acestuia. Deși, în conformitate cu prevederile art. 2 din O.G. nr. 22/2002, pârâtul de rangul 1 avea obligația de a asigura fondurile necesare achitării creanței stabilite prin titluri executorii recunoscute de lege, timp de 9 ani pârâtul (o instituție publică) nu a efectuat niciun demers pentru achitarea acestor datorii, timp în care își continuă activitatea, încasându-și veniturile prin alte conturi bancare.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

II.1. Recursul formulat de Ministerul Finanțelor Publice este nefondat pentru următoarele considerente:

II.1.1. Este nefondat primul motiv de recurs prin care se invocă în esență necompetența materială a Curții de Apel Oradea de soluționare a cauzei în primă instanță, motiv pe care instanța din oficiu îl încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte reține, sub acest aspect, faptul că învestirea Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal-Complet de contencios administrativ și fiscal cu prezenta acțiune s-a făcut prin decizia nr. 369/14.11.2019 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin care s-a admis apelul, s-a anulat sentință pronunțată de Tribunalul Bihor și a fost trimisă cauza spre competentă soluționare în primă instanță acesteia, decizie care nu a fost recurată rămânând astfel definitivă.

Prin urmare, soluția prin care a fost stabilită competența materială a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal-Complet de contencios administrativ și fiscal este una definitivă, chestiunea competenței materiale de soluționare în primă instanță a prezentei cauze nemaiputând fi pusă în discuție pe calea prezentului recurs.

II.1.2. Nefondat este și cel de al doilea motiv de recurs prin care se invocă lipsa calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

Împrejurarea că Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice nu a fost parte în dosarul de fond în care s-au pronunțat hotărârile pentru a căror executare s-a formulat prezenta cerere de obligare la asigurarea fondurilor necesare achitării obligațiilor stabilite prin acest titluri executorii este fără relevanță de vreme ce prezenta acțiune este una distinctă iar în raport de obiectul acesteia este evident că Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice are calitate procesuală pasivă.

Astfel, calitatea procesuală pasivă presupune, potrivit art. 36 C. proc. civ., identitatea între pârât și debitorul obligației a cărei executare se solicită, în speță aceea de asigurare a fondurilor necesare punerii în executare a titlurilor executorii emise în favoarea reclamantului.

Or, Ministerul Finanțelor Publice, în calitatea sa de ordonator principal de credite și de autoritate principal responsabilă cu executarea bugetului are evident atribuții și corelativ obligația de a pune la dispoziția autorității debitoare, în speță AAAS, fondurile necesare aducerii la îndeplinire a obligațiilor stabilite prin titluri executorii în sarcina acesteia, acesteia din urmă revenindu-i obligația de a solicita aceste fonduri conform dispozițiilor art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002.

În conformitate cu art. 223 C. civ.: "Statul este persoană juridică în raporturile în care participă nemijlocit, în nume propriu, ca subiect de drepturi și obligații. El participă în astfel de raporturi prin Ministerul Finanțelor Publice, afară de cazurile în care legea stabilește anume alte organe în acest scop".

Prezenta cauză se încadrează în cea de a doua teză a acestui alineat, respectiv participarea Ministerului Finanțelor Publice în numele statului este impusă de propriile sale atribuții în asigurarea fondurilor bugetare, iar nu de faptul că el al fi debitorul principal al obligației pecuniare conținute în titlul executoriu.

Recurentul a susținut că, potrivit art. 17 alin. (1) și 18 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, Parlamentul este acela care adoptă legile bugetare anuale și legile de rectificare elaborate de Guvern, iar Guvernul asigură elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale și transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului, precum și supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare bugetară și a contului general anual de execuție. Cu toate acestea, contrar celor susținute de recurent, admiterea acțiunii împotriva Ministerului Finanțelor Publice nu ar echivala cu obligarea acestuia la plata din bugetul propriu a unor sume și încălcarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, ci, din contră îndreptarea acțiunii și împotriva acestui pârât pentru a fi obligat la asigurarea fondurilor bănești constituie chiar garanția că aceste prevederi pot fi respectate, de vreme ce, în lipsa asigurării fondurilor necesare plății, obligația de plată a debitorului principal nu poate fi executată în condițiile acestui text, potrivit căruia:

"(1) Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale.

(2) Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială.

(3) Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii și nu are prevederi bugetare."

În sfârșit, potrivit art. 19 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, "Rolul Ministerului Finanțelor Publice", în domeniul finanțelor publice Ministerul Finanțelor Publice are, printre altele, următoarele atribuții: a) coordonează acțiunile care sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar, și anume: pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare, precum și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție; g) analizează propunerile de buget în etapele de elaborare a bugetelor.

În conformitate cu prevederile art. 3

1

din O.U.G. nr. 23/2004, veniturile realizate din activitatea de valorificare a creanțelor preluate vor asigura executarea obligațiilor de plată a sumelor prevăzute prin titluri executorii având ca obiect creanțe deținute împotriva A.A.A.S. - altele decât cele privind drepturi salariale, stabilite prin titluri executorii, inclusiv sumele datorate păgubiților FNI, în limita sumelor aprobate prin bugetul de venituri și cheltuieli.

Potrivit art. 1 din O.G. nr. 22/2002, "Creanțele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor și autorităților publice se achită din sumele aprobate cu această destinație prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă", iar art. 2 al aceluiași act normativ prevede că "dacă executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituția debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată."

Cât privește neîndeplinirea obligației de plată, art. 3 din O.G. nr. 22/2002 prevede că în cazul în care instituțiile publice nu își îndeplinesc obligația de plată în termenul prevăzut la art. 2, creditorul va putea solicita efectuarea executării silite potrivit C. proc. civ. și/sau potrivit altor dispoziții legale aplicabile în materie.

Intimații-reclamanți au făcut repetate demersuri în vederea încasării creanței, formulând mai multe cereri în vederea recuperării sumelor de bani cuprinse în titlurile executorii reprezentate de hotărârile judecătorești, în perioada scursă de la înființarea popririi, însă prin răspunsurile primite, pârâții i-au informat că nu dispun de fondurile necesare achitării datoriilor curente ale pârâtei Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, motiv pentru care au solicitat instanței să constate refuzul nejustificat al acestora de a le soluționa cererile, obligarea acestora la alocarea fondurilor necesare plății creanței stabilite prin titlul executoriu și identificarea persoanelor culpabile pentru nerespectarea obligațiilor stabilite în cuprinsul O.G. nr. 22/2002.

Prin urmare, chemarea acestui pârât în judecată a fost făcută în virtutea rolului său în derularea procesului de aprobare a bugetului, iar nu în calitate de debitor principal sau de chemat în garanție, potrivit ar. 72 C. proc. civ. pentru neexecutarea de către debitorului principal. De altfel, o astfel de chemare în garanție nu ar fi fost admisibilă, prin raportare la concluziile, obligatorii potrivit art. 517 alin. (5) C. proc. civ., ale deciziei nr. 10/2011 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, completul competent să judece recursul în interesul legii, potrivit cărora:

"În consecință, dispozițiile analizate ale art. 19 din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 1-4 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002, cu modificările și completările ulterioare, nu pot fi interpretate în sensul că reprezintă temeiul legal al existenței unei obligații de garanție sau de despăgubire ce revine Ministerului Finanțelor Publice în cazul obligațiilor de plată stabilite în sarcina instituțiilor publice".

II.1.3. Nefondat este și motivul de recurs prin care se invocă excepția inadmisibilității acțiunii.

Sub un prim aspect, recurentul reiterează argumentul prezentat în fața instanței de fond cu privire la faptul că nu a fost parte în procesele de fond, critică deja analizată de către Înalta Curte în analiza motivului de recurs precedent.

Mai susține recurentul că acțiunea ar fi inadmisibilă dată fiind existența unei proceduri speciale ce trebuia urmată obligatoriu.

Sub acest aspect, Înalta Curte confirmă raționamentul instanței de fond cu privire la reținerea ca fiind dovedite demersurile autorității debitoare AVAS (AAAS) prin adresele depuse la dosarul de fond, din care rezultă pe de o parte faptul că nu au fost alocate fonduri pentru achitarea obligațiilor de către Ministerul Finanțelor Publice, iar pe de altă parte faptul că acesta a refuzat alocarea acestor fonduri, arătând că nu există temei legal de finanțare de la bugetul de stat a sumelor necesare plății obligațiilor stabilite prin titlurile obligatorii în sarcina autorității.

Înalta Curte reține faptul că acțiunea reclamantului este admisibilă și prin prisma considerentelor deciziei pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Șandor împotriva României.

"Curtea amintește că executarea unei sentințe sau a unei decizii, indiferent de instanța care o pronunță, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces", în sensul art. 6 alin. (1) din Convenție. Dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre definitivă și obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părți [Immobiliare Saffi împotriva Italiei (M.C.), Cererea nr. 22.774/93, paragraful 63, CEDO 1999-V].

În lumina considerentelor acestei decizii, este nerezonabil să i se impute reclamantului, titular al unei obligații stabilite prin titluri executorii împotriva unei autorități a statului, eventualele carențe imputabile, în măsura în care s-ar dovedi existența acestora, exclusiv autorității debitoare în derularea procedurii de solicitare a fondurilor, esențial fiind în prezenta cauză faptul că demersurile de solicitare a fondurilor de către autoritatea debitoare au rămas fără rezultat, termenul impus reclamantului de dispozițiile art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 pentru a se adresa instanței fiind depășit.

Înalta Curte confirmă, sub acest aspect, interpretarea dată de instanța de fond, care este în concordanță cu dispozițiile art. 11 alin. (2) din Constituția României (tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern) și art. 20 alin. (2) (dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile), dispoziții care atrag prioritatea în soluționarea cauzei de față a Convenției Europene a Drepturilor Omului și jurisprudenței Curții în această materie, în ceea ce privește respectarea art. 6 din Convenție și a art. 1 din Protocolul 1 la Convenție.

Noțiunea de proces echitabil nu implică numai procedura judiciară în fața instanței, ci include și faza executării silite, finalitatea oricărui proces fiind nu numai obținerea unei hotărâri favorabile prin recunoașterea teoretică a drepturilor reclamantului, ci realizarea efectiv a acestora care constituie finalitatea practică a procedurii judiciare, recunoscut fiind că CEDO garantează drepturi reale și efective iar nu teoretice și iluzorii.

În acest sens, Curtea Europeană a statuat în Cauza Șandor împotriva României sau Hornsby împotriva Greciei că faza executării silite trebuie considerată ca făcând parte integrantă din noțiunea de "proces" în sensul art. 6 din Convenție, întrucât dreptul de acces la justiție ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre definitivă și obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părți.

În acord cu principiile dezvoltate în jurisprudența CEDO, recurenților-pârâți le revine, tocmai în considerarea calității lor de instituții publice, îndatorirea, ca reprezentant al autorității statului, de a veghea la respectarea principiului legalității și de a executa de bunăvoie o hotărâre judecătorească ce le este opozabilă. Or, în cauză, deși sentința civilă nr. 12725/08.11.2010 a Judecătoriei Oradea a devenit executorie, autoritățile recurente au rămas în pasivitate cu privire la demersurile legale necesare pentru obținerea fondurilor, nerezultând din nicio probă administrată intenția acestora de executare benevolă a obligației dintr-o dată și în întregime și nici demersurile făcute pentru obținerea fondurilor necesare, lipsa de lichidități putând fi cel mult presupusă, fără a fi însă dovedită.

Mai mult, în cauza Bourdov împotriva Rusiei, Curtea a stabilit că o autoritate a statului nu ar putea invoca lipsa resurselor pentru a nu onora o datorie rezultată dintr-o hotărâre judecătorească. O întârziere în executarea unei hotărâri poate fi justificată în circumstanțe speciale, dar întârzierea nu poate avea drept consecință o atingere adusă substanței dreptului protejat de art. 6 (Immobiliare Saffi împotriva Italiei), iar reclamantul nu trebuie să fie în imposibilitate de a beneficia de rezultatul favorabil al unei proceduri judiciare din cauza dificultăților financiare ale statului.

Cu privire la eventuale alte demersuri ce ar fi putut fi inițiate de către intimații-reclamanți, Înalta Curte reține că, în cauza Sabin Popescu împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că întreprinderea altor demersuri de către reclamant nu ar avea decât un rezultat repetitiv și anume ca o instanță să dispună încă o dată autorității publice să execute o hotărâre judecătorească, fapt ce ar încălca art. 35 alin. (1) din Convenție, considerente reiterate și în cauza Costin împotriva României.

În sfârșit, susținerile recurentului prin care, invocând dispozițiile art. 17 și 18 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, acesta arată că nu poate fi ținut să plătească în locul AVAS subt nefondate, obiectul prezentei cauze nefiind o acțiune în pretenții, de obligare a Ministerului Finanțelor Publice la plata sumei datorate în temeiul titlului executori de către AVAS (AAS), ci o obligație de a face, având ca obiect asigurarea fondurilor necesare în acest sens, obligație care își regăsește fundamentul chiar în dispozițiile art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 și în cele ale art. 14 din Legea nr. 500/2002.

În consecință, întrucât niciuna dintre criticile formulate de acest recurent nu se confirmă, recursul urmează a fi respins.

II.2. Recursul formulat de Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului este, de asemenea, nefondat.

II.2.1. Primul motiv de recurs, prin care se repune în discuție competența de soluționare a cauzei în primă instanță este nefondat, pentru motivele deja arătate de către Înalta Curte în analiza primului motiv de recurs, identic, formulat de recurentul Ministerul Finanțelor Publice.

Împrejurarea invocată de recurentă cu privire la lipsa caracterului de act administrativ a răspunsurilor comunicate de pârâții AAAS și MFP, precum și autoritatea de lucru judecat a sentinței civile nr. 132/CA/11.09.2018 prin care s-ar fi stabilit acest aspect, sunt lipsite de relevanță în prezenta cauză, în care competența de soluționare a cauzei s-a stabilit în mod definitiv prin decizia nr. 369/14.11.2019 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reținându-se că " răspunsurile formulate de către cele două pârâte la cererile repetate adresate acestora de către reclamanți pe parcursul a 8 ani nu pot fi calificate ca fiind simple comunicări a unor demersuri efectuate câtă vreme din cuprinsul acestora rezultă implicit refuzul de a da curs cererilor formulate de către reclamanți, prin care urmăresc încasarea creanțelor stabilite prin hotărâri judecătorești."

II.2.2. Nefondat este și cel de al doilea motiv de recurs, prin care se invocă, cu argumente distincte de cele ale primului recurent, excepția inadmisibilității acțiunii.

Sub un prim aspect recurenta reiterează aspectele mai sus învederate cu privire la lipsa caracterului de act administrativ a răspunsurilor comunicate de pârâții AAAS și MFP, aspecte lipsite de relevanță în raport de obiectul prezentei cauze, care vizează obligarea autorității pârâte la asigurarea fondurilor necesare executorii obligațiilor stabilite prin titluri executorii.

Împrejurarea că reclamanții au solicitat deja executarea silită este lipsită de relevanță, de vreme ce această executare silită a rămas lipsită de eficiență tocmai din cauza lipsei punerii la dispoziție a fondurilor bănești necesare, ceea ce a făcut ca poprirea înființată să fie lipsită de obiect.

Lipsite de pertinență sunt și criticile prin care se susține faptul că recurenții își vor recupera creanța în condițiile O.G. nr. 22/2002.

Astfel, pe de o parte, chiar acest act normativ lasă deschisă posibilitatea de a se adresa instanțelor în măsura în care demersurile pe care le prevede rămân lipsite de eficiență, iar pe de altă parte, acest act normativ menit să instituie o procedură de executare a titlurilor împotriva autorităților publice nu se poate constitui într-o limitare a accesului la justiție al particularilor care rămân îndrituiți la valorificarea drepturilor lor prin promovarea acțiunilor în justiție pentru care este deschisă calea potrivit legilor generale sau speciale, cu respectarea termenelor și condițiilor prevăzute în Ordonanța Guvernului nr. 22/2002, fără ca existența procedurii stipulate la art. 1, 2 și 3 din acest act normativ să constituie un fine de neprimire pentru orice altă acțiune promovată în justiție în scopul recuperării sumelor stabilite prin titlurile executorii.

Nici dispozițiile art. 3

1

din O.U.G. nr. 23/2004, de asemenea invocate de către recurentă, nu pot fi folosite ca argument în favoarea inadmisibilității prezentei acțiuni, textul nefăcând vreo referire în acest sens, ci doar cu privire la conturile instituției din care se pot face plățile privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, respectiv: " Conturile bancare ale A.A.A.S. sunt supuse dispozițiilor legale privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, cu excepția conturilor din care se plătesc obligațiile care constau în drepturi de natură salarială stabilite prin titluri executorii, în limita sumelor necesare pentru plata acestor obligații, care se plătesc conform prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011, și ale Ordonanței Guvernului nr. 17/2012 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare, aprobată cu modificări prin Legea nr. 280/2013. Executările silite vor viza toate sumele disponibile existente în conturile instituției, cu excepția conturilor deschise pentru finanțarea cheltuielilor prevăzute la alin. (1)."

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) teza a II a din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanței de contencios administrativ persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii, acesta fiind textul general care consacră admisibilitatea cauzei de față, având în vedere faptul că recurenții-pârâți au calitatea de "instituție publică", potrivit art. 9 din O.G. nr. 51/1998 cu modificările ulterioare raportat la art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, potrivit cărora, în categoria instituțiilor publice sunt incluse Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora.

Etapele procedurii prevăzute O.G. nr. 22/2002 sunt: obținerea unui titlu executoriu, intenția instituției publice de a executa de bunăvoie, constatarea lipsei de fonduri pentru executarea benevolă a obligației, somația de plată comunicată prin executor judecătoresc, la cererea creditorului, termenul de 6 luni în care debitorul urmează să facă demersuri pentru obținerea fondurilor, demararea procedurii de executare silită într-una din formele prevăzute de C. proc. civ., mobiliară, imobiliară sau poprire.

Or, în cauză, nu s-a făcut nici dovada neexecutării benevole a obligației din cauza lipsei de fonduri și nici cea a demersurilor făcute pentru obținerea fondurilor necesare achitării obligațiilor, ceea ce deschide reclamanților- intimați calea prezentei acțiuni.

Nefondate sunt și criticile referitoare la imposibilitatea acordării penalităților de întârziere.

Sub acest aspect, Înalta Curtea reține că, în conformitate cu prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată: "(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

(2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

(3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

(4) Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;

e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

(5) Soluțiile prevăzute la alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere.

(6) În toate situațiile, instanța poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părții interesate, un termen de executare, precum și amenda prevăzută la art. 24 alin. (2)."

Recurenta reiterează sub acest aspect criticile ale referitoare la lipsa existenței unui raport juridic administrativ, ceea ce ar atrage, în opinia sa, inaplicabilitatea dispozițiilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Or, existența raportului juridic administrativ a fost reținută cu autoritate de lucru judecat prin decizia nr. 369/14.11.2019 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin care s-a reținut temeiul acțiunii ca fiind dispozițiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, stabilit că " natura juridică a acțiunii formulate de către reclamanți este una de drept administrativ și nu una civilă, în condițiile în care aceștia invocă nerespectarea unor obligații legale ale pârâților, care le-a provocat o vătămare a drepturilor și intereselor legitime, printr-un refuz nejustificat de soluționarea cererilor prin are urmăresc încasarea creanțelor deținute împotriva statului, iar în raport de această natură juridică a cauzei prima instanță a fost necompetentă material să soluționeze cauza."

Prin urmare, criticile recurentei prin care se reiterează aceleași aspecte tranșate cu autoritate de lucru judecat nu pot fi primite.

Înalta Curtea reține că în urma pronunțării sentinței civile nr. 12725/08.11.2010 a Judecătoriei Oradea, prin care s-a dispus validarea popririi înființate în dos. execuționale nr. 91/E/2009 și nr. 92/E/2009 ale C., intimații-pârâți nu au întreprins niciun demers în vederea achitării debitului.

Întrucât obligația de punere în executare a hotărârii judecătorești nu a fost respectată de către recurenții-pârâți, instanța de fond a obligat autoritatea publică să efectueze o anumită operațiune administrativă, respectiv alocarea fondurilor bănești necesare achitării obligațiilor stabilite prin sentința judecătorească, ceea ce atrage și incidența art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, soluția de obligare la efectuarea unei operațiuni administrative putând fi stabilită sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere.

II.2.3. Și cel de al treilea motiv de recurs este nefondat.

Critica recurentei în sensul că nu s-ar fi dovedit refuzul nejustificat al autorității de a îndeplini obligațiile stabilite în sarcina sa în condițiile Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 este contrazisă de însuși faptul că recurenta nu a probat că și-ar fi îndeplinit aceste obligații și nici nu a invocat vreun motiv temeinic al refuzului său.

Or, nu se poate cere reclamanților particulari să facă o altă dovadă a refuzului nejustificat, decât cea intrinsecă rezultând din neexecutarea obligației, dublată de lipsa oferirii vreunui răspunse pertinent cu privire la refuzul autorității întrucât ar însemna ca în sarcina acestor particulari să de pună o sarcină excesivă, contrar standardului impus de CEDO, în cauza Șandor împotriva României în care s-a arătat că:

"În consecință, refuzul autorităților de a plăti despăgubirile constituie o atingere adusă drepturilor reclamantei ce decurg din art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. Guvernul nu a oferit nici o justificare valabilă pentru ingerința cauzată prin neexecutarea Sentinței din 3 martie 1999. Această ingerință a fost, deci, arbitrară și constituie o încălcare a principiului legalității. O astfel de concluzie face inutilă verificarea de către Curte a aspectului dacă a fost menținut un just echilibru între exigențele interesului general al comunității și imperativele apărării drepturilor individuale (Cauza Metaxas împotriva Greciei, precitată, paragraful 31)."

Prin adresele emise de pârâți către reclamanți, se tinde la lipsirea de efecte juridice a sentinței civile nr. 12725/08.11.2010 a Judecătoriei Oradea, iar motivul invocat de autorități, bazat pe împrejurarea că nu sunt disponibile fonduri bănești, nu poate fi opus reclamanților creditori, întrucât aceasta ține de obligațiile factorilor răspunzători pentru plata creanțelor, debitorul neputându-și invoca propria culpă împotriva îndeplinirii obligațiilor ce îi revin. O întârziere în executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi justificată de circumstanțe particulare care erau cunoscute încă din anul 2010, iar întârzierea nu poate avea drept consecință atingerea substanței dreptului protejat de CEDO și de hotărârile judecătorești, ținând seama și de perioada lungă de timp în care reclamanților nu li s-a respectat dreptul stabilit printr-o hotărâre judecătorească.

Recurenta reiterează dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 23/2004, art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 și Ordinul nr. 2336 din 19 iulie 2011 prin care se stabilesc etapele de urmat pentru executarea titlurilor executorii de natura celor aflate în posesia recurenților și arată faptul că a inițiat demersuri în condițiile Ordonanța Guvernului nr. 22/2002.

Or, așa cum s-a arătat deja mai sus, nici existența unor proceduri alternative și nici inițierea unor demersuri administrative de procurare a disponibilităților bănești nu pot lipsi recurenții de posibilitatea de a se adresa instanței atâta vreme cât dreptul pretins vătămat nu a fost încă realizat, demersurile invocate de recurentă rămânând lipsite de eficiență.

Pentru aceste motive și acest recurs urmează a fi respins.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj Napoca reprezentată de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor împotriva sentinței nr. 30/CA/2020-PI din 17 martie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 mai 2022.