ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3802/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal la data de 22.09.2022, sub nr. x/2022, reclamanții A., B., C., D., E. prin C. și D., F. prin C. și D., G. prin C. și D., H. prin C. și D., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, au solicitat instanței anularea art. 63 alin. (2) din cuprinsul Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009 al Ministrului dezvoltării regionale și locuinței. La data de 24.11.2022, reclamanții au formulat o cerere de completare a acțiunii, solicitând și anularea adresei nr. x/23.09.2022 emisă de pârâta ca răspuns la plângerea prealabilă. În susținerea acesteia, reclamanții au precizat că motivele de nulitate sunt identice ce cele din forma inițială a cererii introductive și se reduc, în esență, la conținutul art. 63 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții aprobate prin Ordinul nr. 839/2009 care nu se regăsește în chiar corpul legii, discuția nefiind legală de "justețea" normei atacate, ci de legalitatea ei.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 71 din 2 februarie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată și modificată, având ca obiect anulare acte administrativ cu caracter normativ.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 71 din 2 februarie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E. prin C. și D., F. prin C. și D., G. prin C. și D., H. prin C. și D. au declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenții au susținut că sentința recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, arătând că, în esență, solicită instanței de control judiciar reexaminarea chestiunilor de drept puse în fața instanței fondului, cu ale cărei dezlegări nu sunt de acord. Astfel, au enunțat dispozițiile Legii nr. 50/1991: art. 1, art. 7 alin. (16) 3 , art. 8 alin. (1)-(2), art. 33 alin. (1) și au susținut că din aceste texte legale reiese indubitabil că desființarea construcției potrivit unui titlu executoriu emis de o instanță nu se poate efectua în lipsa unei autorizații de desființare emise în prealabil și cu procedura prevăzută de lege, legea neconținând dispoziții derogatorii de la această regulă în cazul în care desființarea are loc în cadrul executării silite a hotărârii judecătorești. Textul din Normele metodologice, contestat, adaugă pur și simplu la lege o ipoteză neprevăzută de aceasta, în condițiile în care normele emise în aplicarea unei legi nu pot adăuga la lege, întrucât nu au forța juridică echivalentă cu cea a legii. Acestea pot cel mult lămuri un text legal și pot crea un cadru administrativ și organizatoric pentru aplicarea legii, însă nu pot crea obligații sau derogări pe care legea nu le prevede. Or, în speță, legea prevede exact care sunt ipotezele în care autorizația de desființare nu este necesară, iar niciuna din ipotezele legale nu o cuprinde pe cea de la art. 63 alin. (2) din cuprinsul normelor metodologice. Enunțând dispozițiile art. 77 din Legea nr. 24/2000, recurenții, contrar reținerilor instanței, au opinat că legea specială a prevăzut la art. 1 regula potrivit căreia autorizația este necesară, ca atare, reluarea acestei reguli la fiecare ipoteză a legii e cu totul superfluă. Dimpotrivă, atunci când regula nu e aplicabilă, respectiv autorizația de desființare nu este obligatorie, legea a prevăzut expres acest lucru, așa cum rezultă din textele la care au făcut referire anterior. Astfel, legea pur și simplu nu reglementează excepția aflată în norma ce face obiectul acțiunii de față. De asemenea, în opinia acestora, legea nu trebuie să reia la fiecare paragraf o regulă generală impusă prin chiar primul său articol, anume regula existenței autorizației de desființare. Astfel, recurenții nu înțeleg de ce în cazul legal respectiv legiuitorul a înțeles să precizeze expres lipsa obligativității autorizației, iar în cazul de față nu a făcut asta, dacă ipotezele legale sunt similare. În concluzie, recurenții au apreciat că textul art. 63 alin. (2) din cuprinsul Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009 al Ministrului dezvoltării regionale și locuinței, nu se regăsește în chiar corpul legii, motiv pentru care "inventarea" sa în norma de aplicare a legii este nelegală.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, pentru nemotivare, în opinia acestuia, recurenții reiterând motivele din cererea de chemare în judecată. Pe fond, a solicitat respingerea recursului, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 12 septembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, constatând că argumentele de ordin critic formulate de recurentul-reclamant privesc greșita interpretare și aplicare a Legii nr. 50/1991, respectiv a prevederilor art. 1, art. 7 alin. (16) 3 , art. 8 alin. (1)-(2), art. 33 alin. (1), precum și ale art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2. Argumente de fapt și de drept relevante Prin sentința civilă nr. 8580/11.12.2018, pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia civilă nr. 1110/A/2019 a Tribunalului Cluj, contestatorii A., C., D. și B., reclamanți în prezenta cauză, au fost obligați să desființeze lucrările de construcție executate la imobilul din mun. Cluj-Napoca, str. x, înscris în C.F. nr. x a loc. Cluj-Napoca, nr. cad. x, menționate în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/17.08.2016, ce constau în edificarea unui imobil P+E cu 2 apartamente, în termen de 120 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, în caz contrar intimatul fiind autorizat să desființeze lucrările executate nelegal, pe cheltuiala contestatorilor. Prin încheierea civilă nr. 12534/CC/2020, pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în dosarul nr. x/2020, a fost încuviințată executarea silită la cererea creditorului Primarul Municipiului Cluj-Napoca, I., împotriva debitorilor-contestatori A., C., D. și B., în baza titlului executoriu reprezentat de sentința civilă nr. 8580/2018, din data de 11.12.2018, pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia civilă nr. 1110/A/2019, pronunțată de Tribunalul Cluj în cadrul aceluiași dosar, pentru îndeplinirea obligației de a desființa lucrările de construcții executate nelegal la imobilul situat în Cluj-Napoca, str. x, înscris în C.F. nr. x Cluj-Napoca, nr. cad. x, ce constau în edificarea unui imobil P+E cu 2 apartamente, în caz contrar intimatul fiind autorizat să procedeze la desființarea lucrărilor menționate, pe cheltuiala contestatorilor și de a plăti suma de 20 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, prin toate modalitățile legale de executare silită. În acest context factual, reclamanții A., B., C., D., E. prin C. și D., F. prin C. și D., G. prin C. și D., H. prin C. și D. au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere, prin care au solicitat anularea prevederilor art. 63 alin. (2) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamanții formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a cărui incidență nu poate fi reținută în cauză. Înalta Curte amintește că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 63 alin. (2) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, a căror anulare s-a solicitat în prezenta cauză: "Lucrările de desființare a unor construcții/lucrări executate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia, dispuse de organele de control abilitate sau de instanță, se pot executa fară a fi necesară emiterea unei autorizații de desființare." Prin memoriul de recurs, recurenții-reclamanți au invocat faptul că textul infralegal criticat adaugă la legea în executarea cărora au fost emise Normele metodologice, anume Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, întrucât reglementează o ipoteză care nu este prevăzută în corpul legii, respectiv permite executarea unor lucrări de desființare a unor construcții/lucrări realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia, în lipsa unei autorizații de desființare emise în prealabil, motivul de nelegalitate invocat vizând încălcarea ierarhiei actelor normative, respectiv a dispozițiilor art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, invocând și încălcarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și art. 7 alin. (16) 3 și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, cu trimitere la art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, aspecte invocate de altfel în mod similar și prin acțiunea introductivă de instanță și care au fost analizate corespunzător de judecătorul fondului. Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000: "Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4)." Totodată, art. 78 din Legea nr. 24/2000, prevede că "ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora." Contrar argumentelor recurenților-reclamanți, Înalta Curte, în acord cu opinia instanței de fond, reține că, urma interpretării logice, sistematice și teleologice a textului de lege, concluzia care se impune este că textul infra - legal criticat nu depășește cadrul stabilit de actul normativ superior pe baza și în executarea căruia a fost emisă norma regulamentară. În conformitate cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991 " (1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 28 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. (2) Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii și Cultelor." Acest articol reglementează sancțiunile complementare ce se pot aplica în cazul anumitor contravenții prevăzute la art. 26 din lege, în afara sancțiunii principale a amenzii. Astfel, în cazul constatării faptelor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din lege, anume executarea sau desființarea fără autorizație de construire de către investitor sau executant, agentul constatator poate aplica și sancțiunea complementară prevăzută de art. 28 alin. (1) și să dispună oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia. Prevederile criticate fac aplicarea dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, precitate și reglementează procedura de desființare a construcțiilor și lucrări executate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia, dispuse de organele de control abilitate sau de instanță. În raport de conținutul normei legale care nu prevede obligația emiterii în prealabil a unei autorizații de desființare, se reține că susținerea recurenților-reclamanți potrivit căreia art. 63 alin. (2) din Norme adaugă în mod nepermis la reglementarea din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții nu are suport legal. Astfel cum a observat în mod corect prima instanță, executarea sancțiunii complementare constând în desființarea lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia se realizează conform art. 32 din Legea nr. Legea nr. 50/1991, care are următorul conținut: (1) În cazul în care persoanele sanctionate contraventional au oprit executarea lucrarilor, dar nu s-au conformat in termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contraventiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sanctiunea va sesiza instantele judecatoresti pentru a dispune, dupa caz: a) incadrarea lucrarilor in prevederile autorizatiei; b) desființarea constructiilor realizate nelegal. (2) In cazul admiterii cererii, instanta va stabili termenele limita de executare a masurilor prevazute la alin. (1). (3) In cazul nerespectarii termenelor limita stabilite, masurile dispuse de instanta, în conformitate cu prevederile alin. (2), se vor duce la îndeplinire prin grija primarului, cu sprijinul organelor de politie, cheltuielile urmand sa fie suportate de catre persoanele vinovate. (4) In situatiile prevazute la art. 24, organele de control vor putea cere instantei sa dispuna, prin hotararea de condamnare, masurile mentionate la alin. (1). Organele de control competente, potrivit legii, pot cere organelor de urmarire penala sesizate și, după caz, instantei sa dispuna oprirea temporara a executarii lucrarilor, pe tot parcursul procesului penal. (5) Persoanele care au beneficiat de subventie pentru construirea unei locuinte si pentru care s-a dispus masura prevazuta la alin. (1) lit. b) vor restitui subventiile primite, cu plata dobânzilor legale pentru perioada in care le-au folosit. Din conținutul acestui articol, rezultă că nu se face nicio referire la obligativitatea obținerii autorizației de desființare, iar rațiunea pentru care această opțiune a legiuitorului este aceea că desființarea are la bază procesul-verbal de constatare a contravenției, precum și ansamblul probator administrat în cadrul procedurii contencioase, cu respectarea principiilor fundamentale care guvernează desfășurarea procesului civil. Nefondate sunt și susținerile recurenților cu privire la încălcarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora "Executarea lucrărilor de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau de desființare, emisă în condițiile prezentei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren și/sau construcții - identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel". Astfel, prin dispoziția invocată este consacrat principiul dominant al legii, anume obligativitatea autorizării lucrărilor de construcții, principiul care însă nu are caracter absolut, de vreme ce admite excepții dictate fie de natura lucrărilor, fie de caracterul special al construcțiilor, nefiind astfel exclusă reglementarea printr-o normă juridică a unor situații speciale urbanistice și tehnice. Nici argumentul în sensul că textul infra-legal a cărui anulare s-a solicitat contravine prevederilor art. 7 alin. (16) 3 și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 nu poate fi reținut, întrucât aceste norme legale nu se referă la construcții/lucrări executate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia, ci reglementează alte situații premise, anume construcțiile aflate în proprietatea unităților administrativ – teritoriale și, respectiv demolarea, dezafectarea ori dezmembrarea, parțială sau totală, a construcțiilor și instalațiilor aferente construcțiilor, a instalațiilor și utilajelor tehnologice, inclusiv elementele de construcții de susținere a acestora, închiderea de cariere și exploatări de suprafață și subterane, precum și a oricăror amenajări Atât dispozițiile art. 7 alin. (16) 3 , cât și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt specifice, aplicându-se numai la situațiile la care se referă în mod expres și neputând fi extinse prin analogie pentru alte ipoteze, astfel că nu se poate constata existența unei contrarietăți și, prin urmare, nu poate fi reținută încălcarea principiului ierarhiei actelor normative enunțat de reclamanți. Recurenții au mai evocat, în susținerea criticilor de nelegalitate, prevederile cuprinse le art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, care are următorul conținut: "Prin excepție de la prevederile art. 32, construcțiile executate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului, cât și construcțiile, lucrările și amenajările cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor vor putea fi desființate pe cale administrativă de autoritatea administrației publice de pe raza unității administrativ-teritoriale unde se află construcția, fără emiterea unei autorizații de desființare, fără sesizarea contravenientului." Acest text de lege stabilește care sunt situațiile în care se pot desființa pe cale administrativă lucrările de construcții executate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului, precum și construcțiile, lucrările și amenajările cu caracter provizoriu executate, de asemenea, pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului. Desființarea administrativă operează, în condițiile prevăzute de art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, fără emiterea unei autorizații de construire, însă această împrejurare nu conduce la existența unei contrarietăți între normă legală și o normă infralegală criticată prin acțiune și, prin urmare, nu poate fi reținută încălcarea principiului ierarhiei actelor normative enunțat de recurenții-reclamanți. Dimpotrivă, atât desființarea administrativă permisă de art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, cât și desființarea dispusă în conformitate cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991 privesc edificarea unor construcții fără autorizație de construire sau cu nerespectarea autorizației de construire, fiind deopotrivă puse în mișcare de autoritatea publică, iar nu de proprietar. Aceste premise justifică adoptarea aceleiași soluții, respectiv desființarea, fără emiterea în prealabil a unei autorizații de desființare, a construcțiilor edificate cu încălcarea unor obligații legale imperative. În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod judicios a concluzionat prima instanță constată că soluția din cuprinsul normei metodologice nu a produs o adăugare la lege, normele regulamentare fiind emise cu respectarea art. 77 și art. 78 din Legea nr 24/2000, fiind respinsă, consecutiv, și solicitarea de anularea adresei nr. x/23.09.2022 emisă de pârâ ca răspuns la plângerea prealabilă, de vreme ce au fost invocate aceleași motive de nelegalitate. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare și va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,