ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5896/2022

Ședința publică din data de 8 decembrie 2022

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 01.09.2021, pe rolul Curții de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, anularea în parte a Ordinului nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precum și pentru modificarea Reglementării tehnice "Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții", aprobată prin Ordinul Ministrului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 777/2003, în ceea ce privește art. III alin. (2), art. 68 și art. 70 din Anexa I.

Prin sentința civilă nr. 146 din 24 noiembrie 2021, Curtea a respins acțiunea reclamantului, ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

A susținut recurentul că instanța de fond a apreciat că actul atacat respectă principiul legalității, încadrându-se în limitele oportunității.

Cu toate acestea, puterea discreționară, dreptul de apreciere sau oportunitate, cum este denumită în literatura de specialitate, nu este nelimitată, "cenzurarea" acesteia putând interveni când este afectată chiar legalitatea și când, practic, se acționează cu exces de putere, nemaiputându-se vorbi despre o bună administrare.

Excesul de putere, în accepțiunea dată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, poate și trebuie sancționat atunci când dreptul de apreciere al autorității publice în domeniul său de reglementare încalcă drepturile și libertățile cetățenilor.

Or, impunerea de către autoritatea publică a unui termen de preschimbare a legitimațiilor tocmai emise într-un termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a unui ordin care nu a fost adus la cunoștința destinatarilor nu este de natură să respecte criteriul legalității.

Contrar reținerii instanței de fond, termenul de 3 luni stabilit pentru preschimbarea legitimațiilor prin Ordinul nr. 1895/2016 nu reprezintă un termen rezonabil pentru destinatarii actului normativ, în condițiile în care legitimațiile tocmai emise aveau un termen de valabilitate de 5 ani.

Prin această modalitatea de legiferare, i-a fost încălcat dreptul la muncă, fiind pus în situația de a nu-și mai putea exercita activitatea deoarece nu a respectat un termen de 3 luni pentru a-și preschimba legitimația.

Mai mult, actul atacat nu respectă nici cerința predictibilității. În condițiile în care i-a fost emisă legitimația în aprilie 2016, cu o valabilitate de 5 ani, era imposibil de prevăzut că în luna august 2016 se va emite un ordin care să impună un termen limită în același an pentru preschimbarea legitimației.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a invocat excepția nulității recursului, pentru neîncadrarea motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., apreciind că recurentul a reiterat motivele prezentate în acțiune.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile recurentului-reclamant, cu argumentele invocate în apărare de intimatul-pârât precum și cu dispozițiilor legale incidente în speță, Înalta Curte constată că recursul nu este lovit de nulitate, dar este nefondat.

1.1. Preliminar, în ceea ce privește excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, Înalta Curte urmează a o respinge, apreciind că, din punct de vedere formal, susținerile recurentului pot fi subsumate motivului de casare invocat, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că instanța ar fi aplicat eronat normele de drept material privind emiterea ordinului atacat cu "exces de putere", astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

1.2. Analizând sentința de fond din perspectiva motivului de casare menționat, în limitele specifice recursului, care nu privește chestiuni de fapt, ci urmărește să supună instanței competente examinarea conformității hotărârii atacate cu normele de drept aplicabile, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că nu pot fi primite criticile recurentului-reclamant.

Normele administrative atacate au conținutul care va fi redat în continuare:

Conform art. III din Ordinul nr. 1895/2016 din 31 august 2016, pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precum și pentru modificarea Reglementării tehnice "Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții", aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 777/2003:

(1) Persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuția lucrărilor de construcții anterior intrării în vigoare a prezentului ordin își vor desfășura în continuare activitatea în domeniile și specialitățile menționate în certificatele și legitimațiile de atestare până la preschimbarea atestatelor și legitimațiilor cu autorizații și legitimații emise în conformitate cu prevederile procedurii prevăzute în anexa nr. 1.

(2) Persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuția lucrărilor de construcții anterior intrării în vigoare a prezentului ordin vor solicita Inspectoratului de Stat în Construcții - I.S.C., până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor și legitimațiilor cu autorizații și legitimații emise în conformitate cu prevederile procedurii prevăzute în anexa nr. 1.

Conform art. 68 din Anexa 1 a Ordinului susmenționat:

(1) Persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuția anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri pot solicita, până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor și legitimațiilor cu autorizații și legitimații emise de I.S.C.

(2) Până la preschimbarea atestatelor și legitimațiilor responsabililor tehnici cu execuția, atestați anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri, cu autorizații emise de I.S.C., vor fi utilizate ștampilele existente.

(3) Dosarul pentru emiterea autorizației și legitimației de responsabil tehnic cu execuția pentru persoanele atestate anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri trebuie să cuprindă: a) cerere potrivit modelului prevăzut în anexa nr. 10; b) copia actului de identitate; c) copia atestatului sau a atestatelor valabile de responsabil tehnic cu execuția; d) copia legitimației/legitimațiilor valabile de responsabil tehnic cu execuția; e) dovada achitării tarifului pentru tipărirea autorizației și legitimației de responsabil tehnic cu execuția; f) ultima recomandare (pentru fiecare domeniu/subdomeniu atestat) - în copie - emisă de I.S.C. cu număr de înregistrare și dată; g) memoriu de activitate [operatori economici în cadrul cărora solicitantul și-a desfășurat activitatea de responsabil tehnic cu execuția, lucrările supervizate cu precizarea categoriei de importanță a lucrării, a nivelului de importanță (pentru drumuri publice) și perioada de desfășurare a fiecărei activități)]; h) adeverință medicală eliberată de medicul de medicină a muncii care să ateste posibilitatea fizică și psihică a candidatului de a practica servicii de responsabil tehnic cu execuția, inclusiv lucru la înălțime; i) 3 fotografii recente, color, în format 3 x 4 cm.

(4) Copiile documentelor solicitate la alin. (3) lit. b) - d) vor fi certificate olograf privind conformitatea cu originalul, de către solicitant.

(5) Dosarul poate fi înaintat prin unul din mijloacele prevăzute la art. 14 alin. (1).

Conform art. 70 alin. (1) din Anexa 1 a Ordinului, persoanele care nu au solicitat preschimbarea atestatelor/legitimațiilor în termenul prevăzut la art. 68 vor pierde calitatea de responsabil tehnic cu execuția și nu își vor mai putea desfășura activitatea.

(2) În vederea exercitării activității de responsabil tehnic cu execuția persoanele prevăzute la alin. (1) pot solicita autorizarea conform prezentei proceduri de autorizare.

Contrar susținerilor recurentului, ordinul a fost adus la cunoștința destinatarilor săi, fiind publicat în Monitorul Oficial nr. 767 din 30 septembrie 2016, cu respectarea art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Referitor la termenul limită impus pentru solicitarea de preschimbare a atestatelor și legitimațiilor prin art. III alin. (2) din Ordin și prin art. 68 din Anexa I a acestuia, Înalta Curte apreciază, în acord cu prima instanță, că, în raport cu cerințele solicitate, termenul este unul rezonabil, iar reglementarea unei noi proceduri de preschimbare nu era contrară legislației în vigoare, intrând în marja de apreciere a autorității emitente, în raport cu competența prevăzută de lege.

În acest sens, prima instanță a reținut corect că legea poate să conțină dispoziții precise pe care autoritățile publice trebuie să le execute întocmai, dar și norme juridice care să descrie coordonate generale, urmând ca administrația să dispună de o marjă de apreciere în executarea legii, pentru a-și putea îndeplini atribuțiile și a asigura realizarea interesului public.

Prin art. 21 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 10/1995, așa cum a fost modificat prin art. I din Legea nr. 177/2015, Inspectoratul de Stat în Construcții a fost abilitat să elaboreze procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția, textul de lege stabilind că "Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. organizează: (...) autorizarea responsabililor tehnici cu execuția și a diriginților de șantier, precum și confirmarea periodică privind exercitarea dreptului de practică al acestora".

Totodată, Inspectoratul de Stat în Construcții a preluat de la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice lista specialiștilor cu activitate în construcții atestați pentru competența de responsabil tehnic cu execuția și gestionează Registrul public al responsabililor cu execuția.

Cât privește dispozițiile art. 70 din Anexa 1-Procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții din 31.08.2016, aprobată prin Ordinul nr. 1895/2016, prin care se instituia pierderea calității de responsabil tehnic cu execuția în cazul nerespectării termenului de preschimbare a atestatelor și legitimațiilor, Înalta Curte reține că, după declanșarea prezentului litigiu, acestea au fost anulate prin sentința sentința civilă nr. 596 din 13 februarie 2018 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 2811 din 25 iunie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 23 noiembrie 2021.

Conform conform art. 23 din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătorești prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere pentru viitor, astfel că normele cuprinse în art. III alin. (2) din Ordin și în art. 68 din Anexa 1 a acestuia, rămase în ordinea juridică, nu mai pot produce efectul potențial vătămător asupra dreptului la muncă, așa cum a fost reclamat în cauza de față.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât, și va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației prin întâmpinare.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 146 din 24 noiembrie 2021 a Curții de Apel Oradea – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 decembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.