ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3193/2024

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul III, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea următoarelor acte administrative: încheierea nr. 87/02.10.2017 emisă de Curtea de Conturi a României - Comisia de soluționare a contentațiilor, decizia nr. 6/3/2017 și decizia nr. 13/3/2017, emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul III, în baza celor consemnate în raportul înregistrat la minister cu nr. x/14.07.2017 și raportul înregistrat cu nr. x întocmite în urma acțiunii de audit financiar public extern al contului de execuție pe anul 2016. Prin sentința civilă nr. 2440/22.10.2019 pronunțată de Curtea de Apel București, în dosarul nr. x/2017, a fost respinsă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată. Prin decizia nr. 954/17.02.2022 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în dosarul nr. x/2017, s-a admis recursul declarat de reclamantul MADR împotriva sentinței civile nr. 2440/22.10.2019, s-a casat sentința recurată și s-a trimis cauza pentru rejudecare la aceeași instanță, constatându-se incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reținând instanța de recurs faptul că instanța de fond nu a analizat motivul de nelegalitate invocat de reclamant referitor la nemotivarea încheierii nr. 87/2017 emisă de pârâtă în ceea ce privește incidența prevederilor Legii nr. 124/2014. Cauza a fost înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2022 la data de 25.11.2022. La termenul de judecată din data de 30.05.2023, reclamantul, prin reprezentant, și-a precizat cererea de chemare în judecată, sub aspectul obiectului dedus judecății, în sensul că solicită, exclusiv, anularea încheierii nr. 87/2017, precum și a deciziei nr. 6/3/2017, nu și a deciziei nr. 13/3/2017, Curtea luând act de aceste precizări.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1053 din 21 iunie 2023, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi. A anulat încheierea nr. 87/02.10.2017 și Decizia nr. 6/03.08.2017 emise de pârâtă.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței de mai sus a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în totalitate a hotărârii instanței de fond cu consecința respingerii acțiunii ca neîntemeiată. În motivarea cererii de recurs, s-a arătat că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 și art. 8 alin. (1) din același act normativ, deoarece actele contestate nu pot avea efecte vătămătoare asupra drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului, în condițiile în care prin Decizia nr. 6/3/2017 și încheierea nr. 87/2.10.2017 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi nu s-a stabilit nicio măsură sau obligație în sarcina reclamantului, ci s-a dispus prelungirea termenului pentru realizarea unei măsuri dispuse printr-o decizie ce nu face obiectul acestui litigiu. Prin Decizia nr. 6/3/2017 a fost prelungit termenul de ducere la îndeplinire a măsurii dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 6/2009, până la data de 31 decembrie 2017, în cadrul procedurii de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii conform prevederilor pct. 234-236 din R.O.D.A.S., iar prin Decizia nr. 6/2009 au fost stabilite măsuri în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, pentru înlăturarea deficiențelor consemnate în procesul-verbal de constatare nr. x/17.07.2009 încheiat cu ocazia efectuării auditului financiar al contului de execuție pe anul 2008 la Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. În condițiile în care măsurile transmise prin Decizia nr. 6/2009 nu au fost contestate de conducerea MADR pe calea contenciosului administrativ, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) teza 2 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, recurenta a susținut că îndeplinirea lor a devenit obligatorie. În ceea ce privește măsura nr. 3 din decizia amintită, s-a constatat că MADR nu a întreprins măsuri în vederea recuperării și virării către bugetele publice a sumelor de natură salarială acordate nelegal celor 4 angajați nominalizați în raportul de audit intern. Mai mult, a arătat că în perioada 2011-2017 au fost efectuate un număr de 6 verificări cu privire la modul de realizare a măsurii nr. 3 din Decizia nr. 6/2009. Rezultatele verificărilor efectuate au evidențiat, în esență că, deși MADR a formulat acțiune în instanță pentru recuperarea drepturilor salariale acordate nelegal celor 4 salariați, cererea a fost respinsă ca inadmisibilă (dosar nr. x/2011). Totodată, s-a arătat că, prin Raportul de control nr. x/17.07.2015 privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009, s-a consemnat faptul că la nivelul Ministerului a fost numită o comisie în scopul analizării, formulării de propuneri și urmăririi îndeplinirii măsurilor dispuse de Curtea de Conturi (OMADR nr. 1282/06.08.2014). Din verificările efectuate, echipa de audit a constatat "în mod nejustificat, Comisia nu a analizat cauzele și împrejurările ce au condus la neexecutarea, (...) a obligației legale de a recupera prejudiciile create bugetelor publice (suma de 110.8274 RON, exclusiv obligațiile accesorii prevăzute de Codul de procedură fiscală), nu a identificat persoanele din cadrul ministerului care nu și-au respectat atribuțiile și, implicit, nu a propus modalități de sancționare a acestora, (...)". Prin actul de control s-a consemnat că "această Comisie a tergiversat orice acțiune menită a îndeplini obligația prevăzută la art. 2 din Ordinul MADR nr. 1282/06.08.2014, (...) pentru că în data de 02.10.2014 să stabilească faptul că "(...)această măsură intră sub incidența Legii nr. 124/2014(...)" act normativ publicat în data de 24.09.2014 și intrat în vigoare în data de 27.09.2014". Recurenta a mai învederat că împotriva Raportului de control nr. x/2015, MADR a formulat acțiune în contencios administrativ, iar prin sentința civilă nr. 1566/11.06.2016 instanța de judecată a respins acțiunea ca inadmisibilă, hotărârea rămânând definitivă în urma respingerii recursului declarat de MADR, prin Decizia nr. 1662/26.03.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Recurenta a mai criticat hotărârea primei instanțe și în ceea ce privește aplicarea/neaplicarea în cauză a dispozițiilor Legii nr. 124/2014. Sub acest aspect, a arătat că textul de lege a stabilit sfera subiecților de drept ce pot beneficia de amnistie, și anume categoria personalului din sectorul bugetar, însă, contrar argumentului reținut de instanța de fond, amnistia prevăzută de Legea nr. 124/2014 exclude numai obligația de restituire a sumelor de bani plătite nedatorat, nefiind de natură a înlătura caracterul ilicit al faptei de stabilire sau încasare a unor drepturi salariale (sporuri, plăți compensatorii ș.a.m.d.). În speță, abaterile constatate, pentru care au fost dispuse măsurile de la pct. II.3 din Decizia nr. 6/2009, vizau salarii și sporuri acordate unui număr de patru persoane încadrate pe funcții de auditori superiori care au desfășurat activități de natură managerială și nu cele de audit intern specifice postului ocupat, reglementate de Legea nr. 672/2002, cu modificările și completările ulterioare. Prin urmare, drepturile de care au beneficiat cei patru salariați erau prevăzute de lege, însă activitatea desfășurată de aceștia, respectiv salariile primite nu corespund funcției de încadrare, motiv pentru care, în opinia recurentei-pârâte, dispozițiile Legii nr. 124/2014 nu sunt incidente în cauză. De reținut este și faptul că, litigiul dintre MADR și cei patru salariați a fost soluționat prin respingerea acțiunii ca inadmisibilă, nefiind emise dispoziții de imputare din culpa angajatorului, care s-a limitat la acest demers și nu a mai dus la îndeplinire măsura dispusă în vederea recuperării prejudiciilor cauzate bugetului de stat, invocând apariția Legii nr. 124/2014. Pe de altă parte, a precizat că sentința instanței de fond este nelegală și din perspectiva faptului că dispozițiile Legii nr. 124/2014 fac trimitere clară la "personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabilă anterior intrării în vigoare a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009 (…)", pe când în actul de control s-a reținut că "salariile și sporurile acordate unui număr de patru persoane încadrate pe funcții de auditori superiori care au desfășurat alte activități de natură managerială și nu cele de audit intern specific postului ocupat, (…). Prin urmare, a susținut recurenta că situația reținută în actul de control este diferită de cea inserată de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 124/2014 fapt care, în opinia sa, conduce la concluzia că dispozițiile Legii nr. 124/2014 nu își găsesc aplicabilitatea în cauză. Simplul fapt că "obligația de restituire a intervenit în urma constatărilor Curții de Conturi" nu este suficient pentru a considera incidentă Legea nr. 124/2014, astfel că instanța era obligată să verifice îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute de Legea nr. 124/2014, pentru a justifica incidența acestui act normativ, fapt care nu se regăsește în considerentele hotărârii recurate.

Apărările formulate în recurs Intimatul – pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecința menținerii sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. În esență, intimatul-pârât a susținut că toate criticile formulate de recurenta-pârâtă sunt nefondate, întrucât, instanța de fond, în mod temeinic și legal a admis cererea de chemare în judecată și a dispus anularea încheierii nr. 87/2017 și Deciziei nr. 6/3/2017 emise de Curtea de Conturi a României raportat la aplicabilitatea dispozițiilor Legii nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice.

Răspunsul la întâmpinare Pârâta Curtea de Conturi a depus răspuns la întâmpinarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate împotriva recursului declarat și reluate, în esență, susținerile din cererea de recurs.

Alte aspecte procesuale În ședința publică de la termenul de judecată din 11 iunie 2024, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului pentru neîncadrarea în motivele de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 4 C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 iunie 2024, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și de temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe recursul ce face obiectul pricinii deduse judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, Înalta Curte constată că cererea de recurs formulată în cauză de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi este nefondată pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-pârâtă a criticat soluția primei instanțe din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Circumscris acestui motiv de nelegalitate, recurenta a invocat greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 1 alin. (1) teza I și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și a Legii nr. 124/2014. Înalta Curte înlătură această apărare. În acord cu judecătorul fondului, se constată nemotivarea încheierii nr. 87/2.10.2017, întrucât nu s-a analizat în cuprinsul acesteia efectele intervenirii amnistiei adoptate prin Legea nr. 124/2014 asupra măsurii de stabilire a întinderii și de recuperare a prejudiciului reprezentând salarii și sporuri plătite nelegal în anul 2008. Singura mențiune a pârâtei sub acest aspect în cadrul încheierii menționate este trimiterea la raportul de control nr. x/14.07.2017 și constau în următoarele argumente: "(...) lipsa unor ordine individuale de imputare emise de minister pentru recuperarea prejudiciului indicat de Curtea de Conturi, coroborat cu imposibilitatea legală de recuperare a acestuia de la persoanele beneficiare a sumelor plătite nelegal face inaplicabilă prevederea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 1247/2014". Însă acestea nu reprezintă argumente privind inaplicabilitatea Legii nr. 124/2014 și nici nu răspund susținerilor reclamantului privind imposibilitatea de ducere la îndeplinire a măsurii analizate ca urmare a intrării în vigoare a acestei legi. De altfel, nici prin actele procedurale întocmite pe parcursul prezentului litigiu recurenta-pârâtă nu a propus o soluție cu privire la modalitatea concretă în care ar mai putea să aducă la îndeplinire măsura nr. 3 din Decizia nr. 6/03.09.2009 față de prevederile Legii nr. 124/2014. Recurenta-pârâtă a susținut că amnistia fiscală prevăzută de Legea nr. 124/2014 exclude numai obligația de restituire a sumelor plătite nedatorat, nefiind de natură a înlătura caracterul ilicit al faptei de stabilire sau încasare a unor drepturi salariale (sporuri, plăți compensatorii etc.). Critica este nefondată. Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice a intrat în vigoare la data de 27.09.2014 și are ca obiect de reglementare stabilirea unor măsuri referitoare la drepturile salariale ale personalului din sectorul bugetar, plătit din bugetul general consolidat, în sensul exonerării de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care aceste persoane trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control, a unor prejudicii. Acest act normativ, la art. 1 lit. a), prevede următoarele: "a) personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabile anterior intrării în vigoare a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri public nr. 330/2009 (...)", iar potrivit art. 2 alin. (1) din aceeași lege: "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii." Or, prin Legea nr. 124/2014, legiuitorul a optat să exonereze de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, cum sunt cele din cauza de față, pe care personalul prevăzut la alin. (1) trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii. Astfel, instituțiile/autoritățile publice care aveau de recuperat aceste prejudicii nu vor continua procedurile de executare a măsurilor de recuperare dispuse de Curtea de Conturi. Așa cum în mod corect a statuat și prima instanță, drepturile salariale în sumă de 20.998 RON, reprezentând salarii și sporuri constatate ca fiind plătite nelegal în anul 2008, în privința cărora s-a dispus recuperarea prin măsura nr. 3 din Decizia nr. 6/03.09.2009, intră sub incidența Legii nr. 124/2014, care nu condiționează exonerarea de la plata sumelor menționate de existența unor ordine de imputare. Contrar susținerilor recurentei, pentru aplicarea acestei legi nu prezintă relevanță nici motivul pentru care s-a constatat plata nelegală a drepturilor salariale încasate necuvenit, ceea ce interesează este ca obligația de restituire să intervină în urma constatărilor Curții de Conturi, condiție îndeplinită în prezenta cauză, deoarece abaterea care a fundamentat măsura menționată recurenta-pârâtă a constatat un prejudiciu reprezentat de salarii și sporuri acordate în cuantum mai mare decât cel aferent funcției pentru care au fost încadrate anumite persoane. Această interpretare a dispozițiilor legale arătate este confirmată de argumentele cuprinse în expunerea de motive a Legii nr. 124/2014 și în care se arată că toate modificările legislative din perioada 2010-2012 au creat probleme de aplicare a legii, cauza pentru plata unor salarii nedatorate de autoritățile publice fiind legislația ambiguă, motiv pentru care se justifică exonerarea de la plată a personalului care a încasat sumele în baza unor decizii ale autorității în cadrul căreia se afla încadrat și fără a avea vreo culpă în acest sens. Nefondată este și critica recurentei referitoare la faptul că actele contestate nu pot avea efecte vătămătoare asupra drepturilor și intereselor legitime ale reclamantului, în condițiile în care prin Decizia nr. 6/3/2017 și încheierea nr. 87/2.10.2017 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi nu s-a stabilit nicio măsură sau obligație în sarcina reclamantului, ci s-a dispus prelungirea termenului pentru realizarea unei măsuri dispuse printr-o decizie ce nu face obiectul acestui litigiu. În analiza acestei critici, instanța de control judiciar reține că punctele 234-236 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, care au reprezentat temeiul juridic al emiterii deciziei nr. 6/3/2017 contestate în prezenta cauză, reglementează actele întocmite în urma verificării modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, iar scopul emiterii unui act de prelungire a termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurii nr. 3 dispuse prin Decizia nr. 6/03.09.2009 este acela ca măsura să fie adusă la îndeplinire prin recuperarea prejudiciului în noul termen acordat. Așadar, în condițiile în care se emite o decizie de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor, entitatea verificată are obligația de a proceda în continuare la recuperarea prejudiciului și, potrivit aceluiași Regulament (pct. 234), în cazul în care entitatea verificată continuă să nu ducă la îndeplinire măsurile dispuse prin decizie de Curtea de Conturi, se informează pe cale ierarhică ministerul, alte instituții și Guvernul, în calitate de organ executiv, precum și Parlamentul, în calitate de organ legislativ și, în anumite condiții, se poate dispune chiar sesizarea organelor de urmărire penală. Prin urmare, cum în mod corect a statuat și prima instanță, intimatul-reclamant este vătămat de emiterea actelor administrative contestate prin care se menține obligația de a aduce la îndeplinire o măsură imposibil de executat în condițiile Legii nr. 124/2014. Susținerea recurentei-pârâte în sensul că acțiunea judiciară formulată de reclamant împotriva Raportului de control nr. x/2015 în dosarul nr. x/2015 a fost respinsă definitiv ca inadmisibilă nu prezintă relevanță în condițiile în care amnistia fiscală reprezintă o cauză obiectivă de încetare a obligației de recuperare a sumelor. Drept urmare, instanța de control judiciar constată că măsura dispusă prin Decizia nr. 6/3/2017 de prelungire a termenului de ducere la îndeplinire a măsurii dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 6/2009, până la 31 decembrie 2017, este nelegală exclusiv prin prisma dispozițiilor art. 2 alin. (1) ale Legii nr. 124/2014, ipoteză în care nu este permisă dispunerea în continuare de măsuri de recuperare efectivă a sumelor prin acte ale Curții de Conturi subsecvente intrării în vigoare a legii, fiind suficient să se constate că plățile intră în sfera amnistiei fiscale. În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi împotriva sentinței nr. 1053 din data de 21 iunie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.